坚持完善民族区域自治制度巩固发展手足相亲、守望相助的良好局面

◇文/中共通辽市委常委、统战部部长 张志强

按照贯彻落实中央、自治区党委民族工作会议精神的安排部署，围绕“坚持完善民族区域自治制度，不断巩固发展各民族共同团结进步、共同繁荣发展的良好局面”这一课题进行深入调研，以期总结我市多年来各民族手足相亲、守望相助的成功经验，进一步完善民族区域自治制度，为打造祖国北疆民族团结亮丽风景线做出新贡献。

一、通辽市贯彻实施民族区域自治制度取得的主要成绩

民族区域自治制度是我国处理和解决民族问题的一项基本政治制度，《民族区域自治法》是实施这一制度的基本法律，是我国民族工作法制化、规范化的重要保障。自民族区域自治制度确立特别是《民族区域自治法》颁布实施以来，我市各级党委、政府认真贯彻执行党的民族政策和国家的相关法律法规，始终坚持将其摆在全局工作的重要位置切实加以推进，不断强化组织领导，创新工作举措，狠抓工作落实，充分发挥政策和资源优势，坚持借助外力与激发内力相结合，大力发展民族地区经济和社会各项事业，推进了各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族工作主题，巩固了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，在践行民族区域自治制度上取得了显著成效。

（一）党的民族政策得到有效落实。

1、民族政策法规宣传教育深入开展。紧紧围绕“共同团结奋斗，共同繁荣发展”这一主题，坚持不懈开展马克思主义民族观和党的民族政策宣传教育，把《民族区域自治法》和民族法制宣传教育列入普法宣传教育、公务员培训和普法考试范围，使各族干部群众的民族意识和法律意识得到强化。充分发挥各级党校和新闻媒体的阵地作用，使党的民族政策宣传教育进教材、入课堂、上新闻媒体，营造了良好的舆论环境。目前，全市干部接受民族理论、民族政策的培训面达100%。以上活动的深入开展，使“三个离不开”的思想逐步深入人心。

2、民族政策法规贯彻落实卓有成效。2005年，研究制订了《通辽市委、政府关于进一步加强民族工作的实施意见》（通党字［2005]34号)，为做好新时期民族工作提供了有力的政策支持。贯彻落实《蒙古语言文字工作条例》，大力推进社会市面蒙汉文并用工作的治理整顿，制定了《通辽市社会市面蒙汉两种文字并用管理暂行办法》，对社会市面蒙汉两种文字并用情况多次进行集中整治，目前全市社会市面蒙汉两种并用率、准确率达到90%以上。大力培养少数民族干部。近几年，通过各级党校、民族院校培训少数民族干部1.2万人次，安排1000多名少数民族干部在部门间、地区间轮岗交流，有效地提高了少数民族干部队伍的整体素质。目前，我市党政机关少数民族干部7300余人，占干部总数的55%左右，高于民族人口的比例。尊重少数民族宗教信仰自由，制定实施了《通辽市宗教工作管理责任制》，落实宗教工作联席会议制度,建立了旗乡村三级宗教事务网络，明确了苏木乡镇、嘎查村两级宗教工作管理责任制，使全市宗教工作走上制度化、规范化轨道。优先安排蒙语授课大中专毕业生就业。明确规定市内自主考录企事业单位用工中，按照不低于20%的比例招录蒙语授课专业毕业生，实行双语自由选择笔试、面试，双语自由选择答题答辩。2013年，安置城镇就业困难和蒙语授课及贫困家庭毕业生就业3443人。

3、民族团结进步事业稳步推进。每年9月份，全市都深入开展民族团结进步宣传月活动，对党的民族方针政策和相关法律法规进行集中宣传。从1984年哲里木盟召开全盟第一次民族团结进步表彰大会至2009年全市第三次民族团结进步表彰大会，迄今共召开了七次民族团结进步表彰大会。多年来，共有171个先进集体，121个先进个人受到自治区党委政府表彰，有19个先进集体，20个先进个人受到国务院表彰。民族团结进步创建活动扎实开展，今年在全市109个嘎查村开展了民族团结进步示范嘎查（村）创建和民族团结进步“六进”活动，进一步巩固了社会和谐稳定安宁的良好局面。

（二）少数民族聚居地区经济实现了快速发展。

1、经济实力明显增强。一是加快推进民族聚居区新型工业化进程。按照自治区建设“五大基地”要求，着力构筑北部铝工业新材料、现代煤化工产业、中部自主创新高端产业、南部融入东北经济一体化和绿色经济产业“三大产业集群”，更加注重生态环保和创新驱动，加快打造通辽经济发展的升级版。今年上半年，全市地区生产总值完成771.6亿元，增长8.1%，总量和增速分别排全区第4位和第5位。二是坚持走生态节水、科技高产、循环发展的现代农业新路子。在少数民族聚居区大力推广膜下滴灌、喷灌、标准管灌等节水措施，“十二五”期间规划建设800万亩高效节水粮食功能区，今年新增166万亩，总建成面积达到646万亩，是目前全国规模最大的节水农业集中连片区。三是扶持民族地区发展特色经济和特色品牌。培育打造绿色农畜产品加工、现代蒙药、文化旅游等特色主导产业，大力扶持科尔沁牛业、蒙古王实业等民贸民品龙头企业发展。按照“一村一品”的发展思路，在全市民族团结示范嘎查村中规划养殖专业村18个，标准化种植专业村37个，特色种植专业村16个，劳务经济专业村5个，旅游服务专业村4个，生态产业专业村2个，组织24个示范村与农畜产品加工龙头企业建立了合作关系，增强了产业化带动和群众自我发展能力。

2、基础设施普遍改善。根据少数民族聚居地区实际，优先安排一批交通、水利、电力、能源、通信、农田基本建设等基础设施建设，投资上给予倾斜，补助安排高于一般地区。五年来，新建高等级公路751公里，新增公路里程2031公里，新建扩建铁路780公里，新开通航线8条，通航城市达到15个。加强农田水利基础设施建设，实施节水灌溉工程、饮水安全工程和修建小水库、小塘坝工程，解决了123万人的饮水安全问题，新增水浇地近百万亩，粮食单产大幅提高。加大少数民族聚居地区电网建设改造力度，并实行电价优惠政策。

3、生态治理得到重视。以“三北防护林”、防沙治沙、退耕还林、退牧还草等国家重点生态建设工程为抓手，努力提高生态建设水平。规划建设了7000万亩生态功能区，重点实施多个生态保护措施和项目。鼓励农牧民群众建立沙地生态经济圈，以沙地西瓜、沙地葡萄、沙地衬膜水稻为主的沙地种植业初具规模。对北部牧区居住分散、生态脆弱的9个自然村458户1251口人实施生态移民工程，从根本上治理恢复生态环境。2013年，全市森林面积达到2366万亩，森林覆被率26.33%，主城区绿地率、绿化覆盖率分别达到36.9%和41%。科尔沁沙地呈现从整体良性逆转到局部明显好转的新变化，可持续发展能力不断增强。

4、扶贫开发成效显著。2003年市财政列支扶贫专项资金，用于扶贫开发，实施整村推进、连片开发、产业化扶贫、劳动力转移培训、移民扩镇、科技扶贫和社会帮扶等多项扶贫工程。在机关和干部中深入开展了领导干部联村包户、“万户扶贫攻坚”、“千名干部下基层扶贫增收”、“下基层、促增收、办实事、转作风”等多项主题实践活动，以上帮扶措施，使55.2万人实现稳定脱贫。2013年以来，全市实施整村推进项目52个，共整合投入各类项目资金24.89亿元，扶持1.8万户、7万人稳定脱贫。科左中旗的“十结合”整合资金方式作为典型案例被国务院扶贫办在全国推广。

（三）少数民族聚居地区社会各项事业长足进步。

1、新农村新牧区建设扎实推进。2013年，按照“7个100%、20项全覆盖”的标准，累计整合资金17.4亿元建设了100个新农村新牧区。今年，筹资27.4亿元启动实施了700个嘎查村“十个全覆盖”工程，年内将实现嘎查村全覆盖。

2、社会保障水平稳步提高。鼓励和支持创业就业，2013年新增城镇就业8.7万人，被评为国家级创业型城市。基本社会保险和城乡居民最低生活保障标准逐年提高，实现城乡居民养老保险制度全覆盖和医疗保险应保尽保。加大安居工程建设力度，累计建成城镇廉租房、公租房、棚改房67243套，2009至2013年全市共完成农村牧区危土房改造112676户，农村牧区房屋砖瓦化率超过85%。

3、教育事业迅速发展。基础教育标准化建设得到加强，民族教育质量明显提高，职业教育与市场需求结合更加紧密，在校生扩大近4倍。实施校安工程，改造加固420所学校校舍。启动实施《通辽市学前教育3年行动计划》，在83个苏木镇场、100个中心行政村和30个嘎查村规划建设了213所公办幼儿园，在全区率先实现了“每个苏木镇、中心嘎查村都有一所公办园、免费入园”目标。

4、医疗卫生条件得到改善。开展公立医院改革试点，基本药物零差率销售政策有效落实，医院服务功能不断提升。投入1000万元完成20所边远贫困卫生院、200个嘎查村卫生室业务用房建设，进一步缓解了少数民族群众看病难问题。新农合市级统筹标准提高到每人每年390元，政策范围内住院费用支付比例达到75%以上，最高支付限额达到20万元，新农合参合率达到95.8%。

5、文化事业成绩斐然。科尔沁文化大市建设扎实推进，文化产业得到发展，苏木镇综合文化站和草原书屋实现全覆盖，在农村牧区创建“村民之家”100个，丰富了群众业余文化生活，《安代魂》等50多部文化精品获自治区以上奖励，列入国家“非物质文化遗产”保护目录，传承人数量位居自治区前列。通辽电台增设蒙古语综合频道，开办14个栏目，周播时间127小时；通辽电视台增设蒙古语综合频道，开办6个栏目，日播时间17小时以上。蒙文版《通辽日报》发行量达到5400份。

二、贯彻实施民族区域自治制度中存在的问题和不足

我市尽管在贯彻实施民族区域自治制度工作方面取得了一定的成绩，但与全面落实党和国家对民族地区的各项政策的总体要求来看，还有一定差距，还存在一些突出问题。一是地方财力贫弱，基础设施薄弱。各民族聚居区收支压力较大，基本处于保工资、保运转状态，财政支出基本靠上级转移支付来解决。财力贫弱，一些配套项目因财力有限被迫停滞，民族聚居区基础设施还很薄弱，现有的农牧林业、文化卫生、水电路讯等现状不能满足经济社会发展的需要。二是税收优惠政策落实不到位。一些民贸民品企业，没有能够按照有关规定享受税收优惠政策。一些在民族地区投资营利的企业，利用当地资源获取高额利润，但由于注册地不在民族地区，大量税收被注册地收取，形成了民族地区牺牲环境资源、税收却被非民族地区收走的不良局面。三是城市民族工作还处于探索和起步阶段，城市民族工作的范畴、管理机制仍比较模糊，特别是对少数民族流动人口的管理和服务仍属空白，容易造成社会不稳定因素的出现，亟需加强和改进。四是民族人才培养力度不够，民族语言文字保护和发展仍需努力。少数民族干部在一些职业资格考试方面，如司法考试、执业医师资格考试的通过率较低，使得民族地区少数民族法官、检察官、医生严重短缺。在司法审判领域、民族地区公共服务领域，通晓当地民族语言文字、风俗习惯的民族“双料”干部越来越少，无法为广大群众提供更有效服务。

三、进一步完善民族区域自治制度的意见建议

针对调研中发现的问题，为更好地贯彻落实民族区域自治制度和《民族区域自治法》，提出以下几点建议：

（一）要重视加强民族地区经济发展和扶贫开发工作。一是加强对民族地区经济社会发展的协调统筹。由市委政府牵头，各有关部门和旗县市区党委政府及各方面专家配合，在深入调研和科学论证的基础上，统一编制全市民族地区中长期经济社会发展规划，为民族地区确定发展战略、步骤和措施，统筹不同区域民族地区发展。建立民族地区经济运行情况动态监测机制，加强对民族地区经济运行及社会发展存在问题和面临机遇的研究，及时帮助解决发展中出现的困难和问题。二是帮助民族地区培育一批骨干企业和支柱产业。近年来，我市各旗县市区从纵向来看经济发展速度都很快，但由于基础差、起步迟，经济总量仍然很小，骨干企业和支柱产业较少，特别是经济效益好、科技含量高、环境污染小的企业和项目较少，财政压力普遍很大，因此帮助民族地区培育一批骨干企业和支柱产业仍是当务之急。

（二）要认真贯彻有关规定规范税收政策。一是该享受优惠政策的尽量做到一个都不能少。法律法规对少数民族地区财政配套方面明确规定了优惠政策，但在实际中，这样的好政策、好规定并没有得到很好的贯彻实施，一些民贸民品企业没能享受到应有的税收优惠政策，使本土民族企业的发展一直受到很大制约。二是不该享受优惠政策的尽量做到一个都不能多。要着手对不符合民族地区的优惠措施进行清理，以提高民族地区综合发展水平。以往为了招商引资，我们对一些投资项目规定了减免税费的优惠措施，这些优惠措施曾对引进投资起到了积极作用。但从目前来看，一些项目使投资者获得了丰厚的回报，但资源枯竭了，环境受损了，群众怨气很大，地方政府根据政策还不能收税，这是不公平的。因此，对一些优惠政策，应当审慎对待，做一次清理，将那些确实能够惠及民生、扩大就业、促进地方经济发展的项目纳入优惠范围即可。

（三）要积极拓展城市民族工作。要把城市民族工作提高到战略和全局高度，充分认识到做好新时期城市民族工作的重要性、必要性和紧迫感，加强组织领导，全面落实各项民族政策和法律法规，把城市民族工作作为一项事关社会稳定、促进城市发展的大事来抓，不断完善民族政策法规。要加强民族工作部门建设，配齐配强民族工作人员并给予必要经费保障，街道办事处要设立民族工作专门机构，社区居委会要设立少数民族人口服务站，配备专职民族工作者，做到民族工作有人抓、有人管。要加强少数民族进城务工人员的就业和培训工作，使其有生活来源，有一技之长，同时对少数民族贫困人口要给予足够关注和帮助，探索将其纳入城市社会保障体系的有效办法和途径，维护群众权益、促进社会和谐。

（四）要加强民族干部人才队伍建设。做好培养、选拔和使用少数民族干部工作，对于加快少数民族和民族地区经济社会发展、推进民族团结进步事业和和谐社会建设具有决定性意义。要进一步完善培养、选拔和使用少数民族干部机制，增加少数民族干部数量，改善结构，提高素质。在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部。进一步完善录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定，采取定名额、定比例、降条件等照顾性措施，确保民族地区少数民族公民能“进得来、用得上、留得住”，逐步使少数民族干部的配备比例和担任职务更加趋于合理化。