浅谈渐进主义视角下上海养老保险制度改革

董世屹

【摘 要】养老保险制度作为社会保障制度中最重要的一环，其是否科学合理对于整个社会保障体系的运作和发展具有决定性的意义。作为我国最大的经济中心城市，上海养老保险制度改革一直走在全国的前列。本文就渐进主义模式在上海养老保险制度改革中的应用进行了简要分析，以期为有关管理人员提供可以借鉴的参考。

【关键词】渐进主义，养老保险；改革；分析

一、渐进主义决策模式简述

渐进主义概念和模式是美国学者查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）在批判理性主义等传统决策模式的基础上提出来的。他认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义模式与实际的政策制定过程不相符；政策制定的过程实际是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。

渐进主义决策模式有三种基本形式： 连续的有限比较、离散性的渐进主义和代表不同党派和利益群体的决策参与者之间的相互调适的方式。渐进主义模式具备众多易于使人认同的优点，比如减少了对决策议题、决策议题中之难题以及解决方案作全盘重新考虑的必要性和期待， 从而使创制新政策和新计划所需的智量投入最小化；减少了决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐而可能引发的矛盾和冲突；较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被认可和接受；减少了决策失误的风险等等。正是由于这些明显的优势， 渐进主义己经成为决策理论的主要模式之一。

二、渐进主义决策模式在上海养老保险制度改革中的应用分析

在上海养老保险制度改革过程中，渐进主义决策模式体现得比较明显。尤其是将离散性的渐进决策方式和连续有限比较的决策方式结合起来，更能解释上海养老保险制度改革的过程， 是一个渐进的过程。

从离散性的渐进决策方式的角度分析，上海养老保险制度改革的过程经历了1986年、1993年、2002年和2009年四个明显的分水岭。

1.1978年后，我国开始推动经济体制改革，在当时的单位保障制度下由于退休养老制度的非社会、封闭性和单一层次性，职工老化与企业老化几乎同步。随着企业加快更新职工队伍，使得退休人员急骤增多，导致企业养老保险负担迅速增长，企业经济收益和负担的矛盾十分突出。上海作为新中国的工业中心城市，这方面的问题更加突出。部分国有企业特别是纺织企业由于竞争力不强导致企业效益降低，加之不断增加的养老负担，使企业面临入不敷出的严峻局面，急需新的养老制度来帮助企业减轻其养老方面的支出负担。1986年10月，上海对养老保险制度进行了初步改革，对全市退休费用实行全市统筹，即企业均按工资总额的25.5%缴纳统筹金，再由市、区（县）统筹机构差额缴拨给企业用以发放退休金，从而挽救了一批亏损企业， 为企业放下包袱公平参加市场竞争创造了条件。

虽然这一改变是对原有养老退休制度的重大改革，也是养老保险制度由原来的退休制度向社会保险制度转型的重要标志，但总的来说，这一改革并不具有根本性和彻底性，比如保障的对象、保障的方式等都没有大的改变，只是重点解决部分企业负担重、退休金无法保障的问题，仅是对原有养老保险制度的小幅调整。

2.随着经济体制改革的深入推进，传统的企业养老保险制度难以适应来势凶猛的改革浪潮，凸现出一系列的矛盾，比如人员难以流动，养老金计发办法难以执行，人口老龄化加剧，仅企业一方缴纳养老保险基金将难以为继，退休人员的晚年生活难以保障，机构重叠、政出多门、多头管理加大养老保险运行难度等等。作为全国最大的经济中心城市，上海遵循立法先行、分步实施、循环渐进、不断完善的原则，开始着手进行社会养老保险体制的改革。1993年2月5日，市九届人大常委会第四十一次会议原则批准了《上海市城镇职工养老保险制度改革试点方案》，初步确立了以社会统筹和个人账户相结合为主要特点的养老保险制度改革的基本框架。在此基础上，1994年4月27日，市政府发布《上海市城镇职工养老保险办法》，提出了正式的实施办法。同时，考虑到保障对象已从仅涉及国营、集体企业及机关事业单位职工的“单一对象”快速发展到各种经济成分中工作的人员的“多元对象”，1995年1月，上海又相继发布《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》、《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》和《关于对本市外商投资企业中国职工的养老保险实行统一管理的通知》，使上海养老保险的范围扩大到全体城镇劳动者及离退休人员。加上1996年出台的《上海市农村社会养老保险办法》，上海养老保险制度已基本覆盖了所有的户籍劳动者。

应该说，这一步改革的步子是迈得比较大的，已经涉及到了养老保险体制机制的层面，初步实现了由以国营、集体企业、机关事业单位为代理人的企业单一责任模式到国家、企业、个人的责任分担模式的转变，传统的养老保险制度逐渐被统帐结合型养老保险制度代替，保障对象也由国有、集体企业中的正式职工扩大到所有的户籍劳动者；但必须看到，这一阶段的改革仍属于增量改革的范畴，并不是对原有养老保险制度的推倒重来或另起炉灶。

3.城市的快速发展，也吸引了全国各地的人们到上海工作、生活。据统计，1990年全市总人口中仅3.8%（50.65万人）为外来人员，而到2000年，外来人口已达346.49万，占全市总人口的比例达到21.1% 。十年间增长了近6倍，其速度之快出乎意料。数百万外来人口为上海的经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，如何解决这一群体的养老保障问题，免除他们的后顾之忧，也成为上海养老保险制度改革的一个突出问题。2002年9月1日，为了落实外来人口这一利益阶层的养老保障，上海开始施行《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，适用于本市各类单位使用的外来从业人员，包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴三项保险待遇，以及门急诊医药费补贴。规定用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5%的比例，缴纳综合保险费。综合保险费由用人单位缴纳，无单位的外来从业人员由其自己缴纳。用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满一年的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费基数的7%。此外，城市化的发展也造成了不少失地农民，2003年上海出台了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，重点解决这部分人员的社会保障问题。

推出外来从业人员综合保险是上海稳步扩大养老保险保障对象的重要改革举措，也体现了“广覆盖、保基本”的社会保障制度的要求。但这一改革并没有对上海已有的养老保险体制产生影响，而是针对新的保障对象采取的新的保障措施，是对上海养老保险体制的一个有益补充，包括2003年推出的小城镇社会保险也是如此，从而使上海养老保险的覆盖面更广。

4.2009年以后的上海养老保险制度的改革，突出特点是着眼于制度整合，如将原参加“小城镇社会保险”和“外来从业人员综合保险”的从业人员均纳入城镇职工保险范围内，并对养老、医疗、工伤、失业、生育保险的相关政策也作了相应的调整。通过整合，可以进一步提高社保资金的运作效率和可持续性，促进用工制度的平等，体现公民平等享有社会保障的权利。

三、小结

渐进主义模式的这种原则对于实现一个大的政策目标的决策方式具有重要的实践意义。综上所述，渐进主义模式对上海养老保险制度改革的实践具有显著的适用性。在社会主义市场经济体制下推进养老保险制度改革是一项前所未有的事业，利用渐进主义模式不仅能制订具有更好可行性的政策，而且能更有利于减少失误，有效规避改革道路上各种不可预见的因素和风险。

参考文献：

[1]孙艳峰.上海社会保障城乡差异研究.华东师范大学硕士学位论文，2011年

[2]肖严华.上海养老保险制度改革的路径分析与政策选择.上海经济研究，2009年第5期

[3]肖严华.上海养老保险制度的结构改革与制度整合.上海经济研究，2010年第6期

[4]王宇熹，汪泓，肖峻.养老保险体系可持续发展路径分析与政策选择——以上海为例.中南财经政法大学学报，2010年第2期

[5]崔先维.渐进主义视阈中政策工具的选择.公共政策，2010年第5期endprint