城市街道办事处职能履行存在的问题及完善的建议——以中山门街道办事处为例

荆婉君

（西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710005）

在我国的行政管理体系中，街道办事处（以下称街道办）作为城市的基层政权组织，承担着城市的基础行政管理职能，连接着政府和社区。从最初建制至今，街道办的实际性质、地位和职能都在随着社会历史条件的变化而不断变化，一定程度上导致其在履行职能的过程中存在很多问题。本文以新城区中山门街道办事处为例，探讨当前西安市新城区街道办事处职能履行中存在的问题及对策建议。

一、中山门街道办事处概况

中山门街道地处西安市新城区西南部，是新城区三个城区街道办事处之一，辖区东接环城东路护城河东沿，南邻东大街，西靠解放路，北至东五路（尚勤路以西）、东七路（尚勤路以东）。面积1.29平方公里，下辖11个社区，常住人口49516人，户数17023户，流动人口4625人，属典型的居民聚集区、棚户改造区。街道办现有编制人员67人，其中：机关干部30人，事业人员干部36人，事业工人1人。

二、职能履行中存在的问题及原因分析

（一）街道办职能定位不明晰

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，城市社区也发生了很大的变化，社会公共事务逐年增加，而政府缺乏相应机构来管理这些新增的基层公共事务，最终的担子都落在了街道办事处身上。而原有的于1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》已于2009年废止，目前仍没有有关城市街道办事处工作的法律法规出台。除了法律法规滞后之外，缺乏可操作性条例等也导致了街道办事处的运行存在着很多不确定性。据调研显示，中山门街道办事处目前履行职能所涉及的文件规定就有16大项、134小项之多，还承担着大量的阶段性、临时性工作。

（二）依法行政能力不足

由于当前相关法制不健全，在实际工作中，工作人员习惯于学习文件、请示领导，而不是查阅相关法律法规，对法律法规的了解较少，在遇到文件与法律相冲突的情况下常常是按照文件办事。据笔者的观察，当前街道办依法行政的制约因素及存在的问题主要表现在：一是受传统思想影响，法治意识淡薄。一些地方甚至出现“黑头”（国家法律文件）不如“红头”（地方政策文件）、“红头”不如“白头”（领导批示）、“白头”不如“口头”（领导指示）的怪现象[1]，严格损害了法律的权威性，挫伤了街道办事处进行依法行政的积极性。二是街道办行政执法资格不明晰。我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是区县级人民政府及职能部门，街道办并不是法定的执法主体。按照法律规定，街道办事处的职责中有“办理上级人民政府交办的其他事项”[2]，但在实际工作中，上级交办事项基本上成了街道办的主要中心工作，街道办成为了实际的执法主体，由配角变成了主角。

（三）街道办事处责、权、利不统一

街道办事处作为区政府的派出机构，与各职能部门本应该是平等协作关系，而目前城市管理层次日渐增多，工商、税务、环卫、交通等部门也把街道办事处作为其实施管理的实现渠道。街道办事处作为区政府的派出机构，没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，却要负责管理辖区的正常社会秩序、发展地区经济，使得许多工作落实困难。例如，新城区近年来将招商引资工作作为重中之重，街道办事处承担区政府下达的协税护税、招商引资和固定资产投资等重要经济指标，但是，由于街道办事处没有相应的权利，在招商引资、项目建设、巩固税源上举步维艰，为了完成经济目标任务，街道办事处不得不耗费大量的精力在发展经济上，导致其职能定位主次不分，权责不统一。

（四）街道办事处对社区管理过分干预

随着城市管理重心的下移，街道办事处的各项管理工作大量增加，仅靠自身力量无法完成，于是街道办事处职能把大部分事务性工作再安排给社区居委会，把政府的管理职能延伸到社区[3]，这就使社区居委会偏离了自身应有的自我管理、协调社会矛盾和化解社区纠纷的宗旨，由居民自治组织变成了实际上的行政机构的延伸，从而致使现阶段社区居委会管理呈现出以街道为核心的政府主导型管理。造成这种局面的原因有：

1.社区居委会换届选举“形式化”现象严重。调查显示，在社区两委班子候选人的确定上，街道办事处权力极大。在中山门街道2013年的换届选举中，11个社区居委会中的10个社区主任为街道下派干部，只有1个为民选主任，这样产生的社区居委会班子会更加重视对上级部门，也就是街道办负责，而不是对居民群众负责。

2.社区居委会的财政依靠街道办事处拨款。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”[4]但笔者在对中山门街道办的调查中发现，社区居委会的固定办公经费和专项活动经费由街道办事处按年度统一拨付，社区居委会并没有财务管理自主权，社区居委会的财务由街道办事处的财务进行管理，实行严格的审批制度。

三、职能转变的对策和措施

（一）加快推进法律法规建设

通过立法进一步明确街道办事处工作的职能范围，明确执法主体、职责分工、执法程序、处罚依据等，明确办事处的行政执法权和处罚权。区级政府和各个主管部门应该根据街道办事处的实际情况，出台相应的配套办法或细则，明确办事处的职责和权限，使办事处在开展各项工作时，能够有法可依、有章可循。

（二）理顺街道办、职能部门和居委会之间的关系

一是理顺街道与区级政府的关系。明确划分各区、街两级的事权和职权，区级政府职能部门不得以各种规定之外的名义向街道摊派任务。对确实需要街道办参与协助完成的工作任务，要根据“权随责走、费随事转”的原则赋予权力、划拨经费，做到责、权、利一致。二是理顺街道与居委会的关系。以“便民为民”为宗旨，相关职能部门和街道办事处可将计划生育、劳动保障、创业就业、户籍迁移等行政管理事务的初审权、监督权赋予社区居委会，强化社区功能，按照“费随事转、权随责走”的原则，将所需工作经费纳入年初区级预算。

（三）完善管理考核机制

注重考核时效，紧密结合群众路线和党的十八届三中、四中全会精神，发挥群众参与、民主管理的作用，逐步制定和完善街道工作考核体系。将创业就业服务、群众工作、和谐社区创建活动等能使群众直接受益的事项列为重点考核内容，引导街道办事处的工作转向以服务民生为重点，促进和谐社会的构建。建议组织政协委员、人大代表、群众代表成立检查考核组，代表区政府考核区级职能部门和街道办事处，将居民满意度作为重要的考核依据，使考核内容由过去偏重经济指标转向以改善民生、服务居民为主。

[1]张小平.关于加强乡镇政府及街道办事处依法行政工作的思考[EB/OL].http://www.sxzffz.gov.cn/News_View.asp?NewsID=2729，2010-12-15.

[2]饶常林，常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理（地方政府），2011(02).

[3]全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第8条[R].全国人民代表大会常务委员会，1989.

[4]全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第4条[R].全国人民代表大会常务委员会，1989.