新型城镇化背景下重庆城镇保障性住房管理研究

梁平　樊佳��

摘要：

随着新型城镇化的快速推进，到2020年重庆市将达到70%的城镇化率，800万的农业转移人口涌入城市，城镇保障性住房增长速度将无法满足其住房需求。对新型城镇化背景下重庆市保障性住房的现状和问题进行分析，从而提出完善保障性住房管理的建议。

关键词：新型城镇化；保障性住房；公租房

中图分类号：F292文献标志码：A文章编号：

10052909（2015）02016905

新型城镇化是将传统追求城市规模扩大、空间扩张改变为提升城市文化、公共服务等，不仅是城市建设，也是提高质量，更是深化改革。随着新型城镇化快速推进，大量人口涌入城市，住房需求居高不下。针对日益严重的中低收入居民住房困难问题，保障性住房建设成为新型城镇化一项有效政策。重庆市政府一直高度重视保障性住房建设，不断加大建设和投资力度，取得了较好的成果。重庆新型城镇化发展规划指出，到2020年重庆市要达到70%的城镇化率，那么将有约800万农业人口进城，按照目前城镇保障性住房增长速度，根本无法满足新转入市民的住房需求。对此，文章分析了新型城镇化推进过程中重庆市保障性住房的现状和问题，提出了完善保障性住房管理的建议。

一、重庆市城镇保障性住房现状分析

1992年1月重庆市实施房改方案，主要涉及公房租金和公房出售，随后出台的《重庆市公有住房出售管理办法》提出逐渐实现公房私有化，从此开启了重庆市城镇住房保障制度的建设历程。20多年的城镇住房改革，重庆市逐渐建立起“低端有保障、中端有市场、高端要约束”的城镇住房供给体系，相应地形成了“5+1”的城镇保障性住房模式[1]。其中，“5”是指重庆旧有的“廉租房”、“经济适用房”、“危旧房和棚户区安置房”、“城中村安置房”、“农民工公寓”，“1”是指新制度“公共租赁房”。

（一）廉租房

廉租房[2]是指政府以租金补贴和实物配租的方式，向符合城镇居民最低收

入且住房困难的家庭提供的社会保障性住房，只租不售。为解决低收入家庭住房困难问题，2002年重庆市出台了《关于印发重庆城镇廉租房保障办法（试行）的通知》，次年开始在主城实行廉租房试点，2003-2011年重庆市廉租房状况如表1。之后规模持续扩大，2006年从主城扩大到区县，全市共有约0.7万户家庭享受廉租房保障。2011年，廉租房全部纳入到公租房体系，截至年底全市共实施廉租房22.24万套。廉租房制度的实施一定程度上解决了低收入群体住房问题，为纳入公租房体系奠定了良好基础。

（二）经济适用房

经济适用房是指县级以上由开发建设单位负责组织实施建设，向城镇中低收入家庭限价出售的微利商品房。在取消单位集资建房的条件下，1997年9月，重庆市《关于进一步深化城镇住房制度改革意见》提出建设经济适用房，2003-2009年重庆经济适用房发展状况如表2。2003年经济适用房成交面积仅2.9万平方米，

314套。2007年成交面积和套数均达到交易最高峰，约是2003年的81倍和75倍。2008年经济适用房出现下滑趋势，住房分配不公、“夹心层”搁置、价格高涨等问题凸显，重庆市政府决定停止供应经济适用房，继而建设公租房来解决中低收入群体的住房困难问题。

（三）危旧房和棚户区改造安置房

1.危旧房改造安置房

2000年重庆市开始危旧房改造工程，当年完成危旧房改造50万平方米。随着城市的快速发展，危旧房改造速度也大步加快。2008年重庆市政府启动旧房拆迁改造三年计划，并在2010年超额完成1200万平方米改造任务，惠及住房困难群众55万人。2011年3月正式实施《重庆市城镇房屋解危改造规划管理办法》，明确划分了城镇房屋危旧房改造的适用范围。从此，重庆市危旧房改造步入制度性轨道。2013年《重庆市人民政府关于推进主城区城市棚户区（危旧房）改造的实施意见》，计划五年内彻底完成主城棚户区（危旧房）改造567万平方米，涉及居民7.21万户，其中需要整体拆除区域522万平方米（约6.32万户），需修缮加固及改扩建类区域45万平方米（约0.89万户）。

2.棚户区改造安置房

2004年，重庆市首次对1 815户棚户区住房进行改造。2008年启动了以万盛（南桐）为试点的煤矿棚户区改造工作，当年完成煤矿棚户区改造35.48万平方米。 2009年，开启了綦江（松藻）、北碚、荣昌（永荣）、九龙坡（中梁山）、合川（天府）、永川等地区的煤矿棚户区230.8万平方米的拆迁，共计完成约5.1万户。截止到2011年底，煤矿棚户区改造累计完成233.99万平方米，约42 818户，新建安置房面积93.39万平方米，完成工矿棚户区改造1 100户。

（四）城中村改造安置房

城中村是城市化进程中特有的现象，2008年《重庆市主城区城中村改造规划》提出，“整体改造，提升城市形象”，将61个城中村划定为22个改造区，改造面积852.26万平方米。2009年城中村改造正式开始，改造面积达269万平方米。接着，启动53个城中村征地拆迁，2012年城中村改造范围内房屋全部拆迁，住房安置人员达29 558人，占计划目标的123%。城中村改造改善了居住条件，提升了城市品质，推进了城镇化进程。

（五）农民工公寓

随着农民工数量的不断增长，政府对农民工越来越重视。2005年重庆市南岸区采取“政府投入、社区管理、市场运作、以寓养寓”的模式，首次建立了7个被称为“阳光公寓”的农民工公寓，投资约250万人民币，建设面积达19 500平方米。接着，2007年渝中区建立了8个农民工集中居住区，可容纳1 700名农民工，建筑面积达6 000多平方米。随后，主城主要农民工集聚区开始利用废弃楼改造农民工公寓，2009年底约80万平方米的农民工公寓建成。之后农民工公寓纳入到公租房体系中。

（六）公租房

公租房全称公共租赁房，是指政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭提供的保障性住房。2009年底在全市经济工作会议上，市政府提出建设公租房，务必解决“夹心层”的住房问题。2010年1月14日重庆市政府决定，进一步加大保障住房体系建设，在全国率先推出公租房保障。2011年4月16日，首个公租房项目——民心佳园正式签约入住。截止到2014年6月30日，重庆市主城区公租房共完成8次摇号配租，惠及15.3万户，其中超过四成的公租房配租给进城落户的农民工。2010-2014年重庆市公租房开工面积及主城区配租情况如表3。

旧的廉租房、经济适用房和农民工公寓已纳入到公租房体系，危旧房和棚户区改造安置房涉及居民较少，城中村改造安置房进程缓慢，公共租赁房已成为重庆市保障性住房的主力。2013年，保障性住房建设中公共租赁房约占90%以上。公租房无收入、户籍限制的准入门槛和多层次的户型类型，着实解决了“夹心层”住房问题，一定程度满足了住房保障需求。重庆市新型城镇化发展规划指出，到2020年，主城区常住人口将达到1 000万人，约有800万的农村居民涌入城市，必然给保障性住房建设带来巨大压力。从目前重庆市公租房建设的实际情况来看，在建以及规划建设公租房仅能满足约40万人保障性住房需求，公租房的供给和需求存在巨大差距。

二、重庆市城镇保障性住房管理存在的问题

以公租房为主体的重庆城镇保障性住房建设一直走在全国前列，自2010年以来，重庆市保障房累计开工建设总量6 000万余平方米，惠及约100万人。但是随着新型城镇化快速推进，加上城镇保障性住房处于探索阶段，在运行过程中存在许多急需解决问题。

（一）投入大，收益小

政府对公租房的投入主要包括公租房土地、公租房建设和相应贷款利息投入。目前重庆市公租房土地由政府免费划拨，要达到5 000万平方米的公租房面积，需要划拨土地37 500亩[3]。重庆市公租房“控制容积率不超过3.8%，绿化面积率达到35%左右，公建配置的建筑面积达到10%，装修标准拎包入住标准”，这样的要求决定了公租房建设成本较一般商品建设成本要高，大概2 500元/平方米，建设费用约1 250亿元。按照80%的建设资金由政府采用贷款的形式，将产生约1 000亿元的贷款，根据目前商业银行3到5年的贷款利息年利率6.9%计算，重庆市政府每年将要承担约69亿元的利息。此外，无偿划拨的土地无法在市场进行交易，政府也无法获得出让土地的财政收益。

为解决财政投入过大的问题，重庆市政府通过收取租金平衡利息、商业配套和公租房出售所得收入偿还本息[4]。2014年重庆市公租房标准是平均10元/平方米，按照5 000万平方米的住房面积，90%的入住率，全部租金收入约45亿元。公租房销售是针对5年期满后，符合条件的租户可用“公租房原价和利息”的政策购入自己居住的公租房。据有关人士预测，届时将有1/3储存公租房出售，加上商业配套，收益将达到400亿元。重庆市公租房第一批住户于2011年入住，因此对于能够售卖的房屋预期到2016年才能实现变现收入。

（二）融资方式单一，平台缺失

重庆市公租房建设资金来源有直接财政收入和政策优惠两种。政府作为公租房唯一投资主体，30%的建设资金由政府投入，即现金拨款和储备金划拨；70%的建设资金靠政府架构的国有融资平台贷款所得，即通过银行贷款、基金融资、保险融通等方式筹集资金。数据显示，2013年重庆市[5]公租房资金来源为中央和地方财政筹资443亿元、银行贷款302亿元、公积金贷款30亿元、社保基金委托贷款45亿元、发行债券50亿元。由此可知，重庆公租房建设过分依赖政府投资和贷款融资方式，政府债务压力明显。随着金融市场的波动，若发生利率上浮的情况，政府定会受到更大投资压力和债务包袱。

以银行贷款为主的社会融资方式，很难满足未来大量公租房建设资金的需求。对公积金支持公租房住房建设还处于试点阶段，社保资金尚未发挥作用。公共租赁房没有自己独立的融资平台，仅仅依靠2011年新成立的保障性住房融资平台，还不具有发行企业债券的资格。此外，投资平台运营风险大。而由政府主持的投资平台，容易导致政府和房屋管理企业之间权责不清。

（三）准入审核不完善，退出监管不到位

2008年，重庆市按照国务院相关政策指导开始建立住房档案和收入信息系统。系统信息不健全导致公租房申请的准入资质审核受限，无法准确界定住房保障对象。“两级审核、两次公示”虽然程序简单、过程短，保障居民能及时入住，但也增加了制度执行流于形式的风险。目前，对于公租房承租人的审核都是基于申请人提供的资料，而且社会监督作用有限，难以避免弄虚作假的骗房行为发生。

此外，公租房的退出机制不严、监管力度不足及操作章程不合理，导致出现“寻租”和搭便车行为。执法部门对于违规行为并不能申请强制执行，违规行为难以得到相应惩罚。虽然有诸如“依法追究责任、申请人民法院强制执行”等规定，但是除恶意欺诈行为实施法律制裁外，最严厉的也不过是取消其租赁资格或提高租金。

（四）法律规范不完善，制度不健全

从中央到地方政府，一直高度重视保障性住房建设。中央以《通知》、《意见》和《办法》等形式出台公共租赁房相关规章，住房保障法规的权威性有待进一步提高。制度化水平低是现阶段所有地区住房保障制度改革的关键点。虽颁布实施数量众多的公租房管理办法，但是国家对其发展路径、建设模式、运营方式仍处于摸索阶段，缺乏国家层面的统一法律指导。

三、完善重庆市城镇保障性住房建设的建议

（一）扩大房屋来源，确定合理租金

为满足日益增长的保障房需求，需要扩大房屋来源。首先，政府以收购的方式购买市民自有房，经过简单装修，直接供应。其次，开发商烂尾楼和城中村改造也是增加保障房的一个重要来源，不仅解决住房缺口，而且改善城市整体环境。最后，政府通过税收政策、金融政策优惠等吸引和鼓励民间社会资本参与。

公租房租金的确定方法有日常运营成本计算法、投资成本回收法和市场定价法。重庆市保障房租金的设定采用第一种方法，虽然提高了居民的福利水平，但是忽略市场因素，政府的财政负担重。第二种方法充分体现出投资者的利益诉求，但预期回报难以确定。第三种方法明显符合市场的变化，能够满足投资收益，但是市场影响因素多变易产生波动。在具体租金的确定中，政府应当在考虑保障住房供应可持续的同时，兼顾投资收益。因此，采用折中的办法，使用第三种方法确定租金的上限，第二种方法确定租金的下限，房屋租金在这个区间波动，波动的幅度主要靠政府根据市场变化及时调整。

（二）拓宽融资渠道，建立融资平台

重庆市过于单一的资金来源，严重阻碍了保障性住房建设。由于公租房特殊的社会属性，可以采用PPP和REITs融资模式。

PPP融资模式是政府公共部门通过与外资和国内民营资本组成公私合作组织（Public—Private Partnerships）来参与城市基础设施项目的建设和运营。在公租房建设规划时，政府和符合条件的社会投资者共同成立公租房建设公司，该公司只对项目进行融资，并承担建设期间的风险。公租房建成之后，政府按照合同约定价格一次性或者按比例进行赎买。

REITs[6] （房地产投资信托基金）是通过公开发行受益凭证或者股票募集投资者资金，由专门的投资机构对房地产进行管理，然后将投资的综合收益按照一定比例分配给投资者的信托基金。运用REITs模式进行公租房建设，需要由政府承担公租房管理的流程，保障公租房的公益性。同时，为合理控制投资额度，需要向社会公开信托计划，社会审计机构跟踪建设过程，保障投资者合法权益。

（三）健全准入审核，加强监督管理

为避免公租房弄虚作假现象产生，需要严格的准入审核。在资格审核阶段，要对申请人实行“三公开政策”，即公开个人真实信息、公开申请房源、公开审批结果。资格审核不应仅停留在资料上，要定期对申请人进行实地调查。提交申请材料之后，要对申请人做笔录，并按照一定比例进行抽查，一旦出现作假行为立即取消申请人资格。此外，每一个步骤都需要工作人员签名确认，明确

责任。

为提高公租房的使用效率，应进一步完善退出监管机制，除了采用动态监督方式，监督承租人个人信息、承租房使用情况之外，还要加大惩罚力度，对欠租、骗租、违规转租、出借、甚至转让入住资格的行为，除回收承租房、没收非法所得外，还要追究其相应的行政责任，并罚款。

（四）完善公共租赁住房的法律体系

法治是加强和创新一切社会管理的制度基础，完善的法律体系能促进保障性住房建设制度化和规范化，也是促进保障房建设正常运转的关键。从国家层面来看，应组织推动《住房保障法》等统领全局的法律出台，并在此基础上积极推动相关配套法律法规《保障性住房申请人档案管理办法》以及《居民信息共享》等法律文件。建立专门性法律政策为地方保障房建设提供政策和法律支持，同时加大对违反租房条款公租房承租人的处罚力度。从地方政府角度来看，一方面需要根据国家相关法律和政策，细化相关条款，制定专业性、符合地方发展实际的政策。另一方面，根据国家层面法律指导积极修改已实行的行政规范中与发展现实相悖的具体条文，逐步完善和规范地方城镇保障性住房体系，为新型城镇化的发展提供空间支持。参考文献：

[1] 戴惠娟.以公共租赁房为主体的保障性住房体系研究[D].重庆大学，2012.

[2] 胡冬梅.民生政治视域下的重庆公租房问题研究[D].西南政法大学，2012.

[3] 王建新，崔佳.公租房建设的“重庆模式”解析[J].决策导刊，2010（10）： 6-9.

[4] 杨小梅.基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究[J].西部论坛，2014（02）： 76-83.

[5] 石破.重庆公租房调查[J].南风窗， 2013（16）： 67-69.

[6] 杨绍萍.运用REITs模式发展我国公共租赁住房的路径研究[J].中国金融， 2010（17）： 77-78.

Abstract：

During the process of new urbanization， the rate of urbanization in Chongqing will increase to 70% in 2020， which means eight million agricultural people will move into cities. However， the growth ratio of lowcost housing cannot meet their housing needs. We analyzed the current situation and problems of lowcost housing in Chongqing under the new urbanization background， and proposed suggestions for perfecting the lowincome housing management.

Keywords： new urbanization； lowcost housing； public rental housing

（编辑梁远华）