农村基层政治合法性建构与乡村秩序重塑

韩鹏云　刘祖云

摘要：农村基层政治合法性的建构直接影响了乡村秩序的产生，而不同历史时期不同的合法性建构方式又产生了乡村秩序的不同类型。在传统社会时期，“简约主义”式的合法性建构方式产生了“内生型”的乡村秩序，而人民公社时期，“统合主义”式的合法性建构方式导致了“外生型”乡村秩序的产生。“乡政村治”以至当下时期，农村基层政治合法性建构的方式出现了“上下分离”的悖论，从而导致了乡村秩序的弱化。为重塑乡村秩序，应在基层法治、民主、自治等三个向度上寻找农村基层政治合法性建构的新路径。

关键词：合法性；乡村秩序；乡村政治；村民自治

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）10-0038-07

导言

乡村秩序指的是乡村社会结构要素之间平稳有序地互动，乡村社会处于相对稳定和均衡的状态。良好的乡村秩序表明了乡村政治与乡村社会中各方力量的“和谐”关系，这不仅是社会稳定和发展的需求，也是国家和政府努力追求的政权建设效果。但反观当下乡村社会的现实发现，农村社会的急剧变迁使乡村秩序正面临着多方面的挑战，导致国家治理乡村的路径、乡村关系、乡村政治结构等全方位的格局变迁，在这一变迁中乡村秩序的弱质性逐步显现。尽管学术界从多个领域对这一弱质性进行了呈现和分析，但对乡村秩序弱质性发展动因的深刻剖析较为鲜见，也有学者指出乡村秩序的基本逻辑在于“国家整合模式”的演化，但这种分析却有大而化之之嫌，难以呈现出乡村秩序建构背后中观层面的因素，从而难以提出有效的改善路径。鉴于当前的研究现状，笔者拟将乡村政治合法性建构作为中观层面的分析视角来呈现乡村秩序生成和变迁的逻辑。

作为政治学的核心命题之一，政治合法性被理解为统治者从被统治者那里获得正当性的道德条件，也即国家和政府应如何将权力转化为权威，并得到人们的接受和认可。政治合法性作为国家和政府维系和运行的基础，回答的是“政治秩序应如何更好地持久”的问题。合法性是政治实践中的重大问题，也是政治研究中的热点范畴，西方政治学家对其学术内涵的界定和理论的建构往往较为零散且分歧较大，而具有代表性并且集大成的是韦伯和哈贝马斯。韦伯对政治合法性的认定具有经验主义色彩，他从不同的政治现象和经验出发，将合法性区分为传统权威型、法理权威型和个人魅力权威型等三种，认为稳定持久的统治关系都包含着最低限度的服从愿望，只要被统治者接受、遵从并支持这一权力体制，便具有了“合法性”的信仰。在整个20世纪，韦伯的合法性理论一直发挥主导性影响。众多学者沿着他的经验主义路径进行理论推进，直到哈贝马斯从规范主义路径提出批评。哈贝马斯认为，“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”可以看出，哈贝马斯的合法性理论超越了韦伯所注重的政治秩序的经验性的心理认同层面，而上升到政治秩序建构的价值规范和终极依据。由以上分析可以看出，心理认同和价值规范层面的政治合法性建构将直接促成良性政治秩序的生成，进而塑造稳定、持久、均衡的社会秩序，最终实现“善治”。

笔者认为，政治合法性建构的基础主要包涵了价值规范、运行机制、实际绩效等三个方面的现实因素，政治和社会秩序的实现有赖于三方面因素的组合建构，不同的建构方式会形成不同的秩序模式。具体到我国乡村社会的具体场域，可以发现乡村秩序的演进受到农村基层政治合法性建构逻辑的深刻影响和制约，二者在历史发展脉络上具有内在一致性，具体表现为：在政治合法性建构三方面因素的综合作用下，我国传统社会时期乡村“简约主义”式的合法性建构方式促生了“内生型”的乡村秩序，人民公社时期乡村“统合主义”式的合法性建构方式塑造了“外生型”的乡村秩序，而税费时代尤其是当下后税费时代农村基层政治合法性建构的内在悖论和乡村社会的急剧变迁，使“内生型”和“外生型”乡村秩序皆难以维系。笔者拟对乡村秩序生长和农村基层政治合法性建构这一论题进行历史审视和现实考察，意图以历史和逻辑相统一的方法剖析存在的问题，发现内在规律，从而提出农村基层政治合法性再建构的具体路径及乡村社会秩序重塑的方向。

一、“简约主义”式合法性建构与“内生型”乡村秩序生成

关于我国传统社会时期政治合法性的问题，学术界一直具有较大争议。有学者认为我国传统政治只有治道而没有政道，也即传统政治只注重统治是如何进行的，却并不追问和思索统治的权力从何而来，它所存在的超越性基础是什么。但也有学者认为我国传统政治绝不是没有政道，只是对正当性的追问方式和西方有所不同，儒家天命论的政道观类似于韦伯所说的卡里斯玛型的统御。笔者认为，我国传统政治文化并不缺乏内在超越精神，只是对终极依据的追问往往以现实的政治经验或世俗的政权形态为基础，“天命”是政治合法性的来源，而“有德”则是政治合理性的依据，“天命有德”可以概括出我国传统政治合法性建构的精髓。传统社会时期乡村政治合法性的建构正是基于这种“天命有德”所统辖的权力文化网络。这种权力文化网络在乡村社会的延展促成了“内生型”乡村秩序的生成。

首先，传统乡村政治合法性建构的价值规范表现为连通“家国”的信仰和文化网络，这成为乡村社会“内生秩序”的价值支撑。我国传统社会时期。国家无法直接与分散的小农经济打交道，县级以下由代表家族的士绅或族长来治理。但这种“双轨”运行的政治并非无关，二者最主要的连接纽带即是“天命有德”派生出来的一套价值体系，帝国的意志和权威往往通过这一体系渗透到乡村社会的社会仪式和地域文化之中，影响到民众的精神领域和世俗生活，从而有效整合起皇权和族权。杜赞奇曾通过河北省邢台地区水利管理组织的祭祀活动精彩地阐释了这种文化网络在帝国权威和地方社会之间的重要作用：祭祀体系是中国人在帝国行政体系之外另建权威的一种常见形式。它是大众宗教中与人间统治机构相似的天界官僚机构的缩影。利用迷信中的等级体系，封建国家通过祭祀这一媒介将自己的权威延伸至乡村社会。由此，杜赞奇得出结论：帝国和乡村之间的文化网络强调对组织系统中权力赖以生存的文化及合法性的分析。它不只是角逐权力的场所，也不只是接近各种资本的工具，它还是正统和权威产生、表现及再生的发源地。④而支撑这种文化网络的是权力和权威的产生网络，其中国家对乡村阶层的整合体系——科举制发挥了重要作用，通过科举制所产生的士绅阶层与乡村社会中的宗族体系共同维护连通国家和地方的“家国”观念，从而使意识形态切实发挥起建构传统政治合法性的基础性作用。

其次，传统政治合法性建构的运行机制表现为多种地方性规范作用的发挥，这成为乡村社会“内生秩序”的治理规则。波兰尼在其著作《个人知识》中曾区分了两种知识：显性知识和默会知识，前者可以以文本的形式表述，而后者则存在于实践中，难以被清晰地表述。我国传统社会时期的地方性规范既包括显性知识，例如乡规民约涉及到乡民的生产生活等多个方面，更包括默会的知识，指乡民和乡间组织的行为准则应合乎宗法礼数的规范和人情脸面的互动原则，违背了乡规民约或礼法人情则被视为不遵守地方性规范，其行为不被认可甚至受到惩戒。地方性规范的运行主要依靠士绅和宗族的结构性力量。“国家意识形态被有效灌输于乡绅，并形成为‘士大夫的主导意识形态，另一方面，乡绅以其优势地位，将国家意识形态以多种形式转化形成为一般农民的意识形态，从而为庞大帝国体系构建起了相当完整的意识形态控制体系和相对有效的合法性根基。”可见，士绅阶层参与到国家的意识形态的传播和构建中去，并将其转化为一般的地方性规范，充当了维护者和仲裁者的角色。在士绅之外，宗族力量在贯彻地方性规范中发挥了基础性作用，其按照血缘和地缘的双重原则组建并依据儒家文化的孝悌伦理构造起来，对越轨行为可以“族规”或“家法”的形式进行惩戒。

再次，传统政治合法性建构的实际绩效表现为“双轨政治”下士绅和宗族治理的有效性，这成为乡村社会“内生秩序”存在的现实基础。士绅和宗族是乡村社会的基层权威。它们一方面承接国家，甚至影响到县级官僚体制的决策，另一方面凭借自身的权威和声望，维护乡村社会的整体秩序。士绅和宗族治理的有效性可以从三个方面展示出来：一是发挥民间法的调节仲裁作用，实现对乡村社会的秩序管理。传统社会管理秩序追求“无讼”，诸多纠纷由士绅进行调处，“士绅结合乡约族规、风俗习惯和天理人情，调解纠纷，让纠纷的当事人心服调解，从而化解矛盾，息讼止争。但从更高意义上来讲，士绅调解纠纷、化解矛盾是为了借此教化乡民，敦亲睦族，塑造理想的儒家人格和营造理想的儒家伦理秩序。”二是领导和组织村庄共同体供给公共品，满足乡村生产生活的基本需求。在传统社会时期，治安、学校、农田水利和道路桥梁等各类公共品的供给主要依靠士绅组织发动，他们以自身权威或声望协调宗族或农户，以出资或募资的形式通过协商对供给项目和程序达成共识，由于“熟人社会”的舆论和惩戒机制能有效地发挥作用，公共品供给效果明显。三是发挥合作和保障机制的作用，实现乡村社会秩序的再生产。宗族在传统社会时期塑造了农民的认同和行动单位，“宗族规范都是以个人义务为本位的规范，这些强有力的规范发挥作用的结果，就是血缘性和地缘性的村庄成为了中国传统社会农民认同和行动的一个基本单位，成为了农民身体无意识的一部分，成为了强有力的地方共识。”这些地方共识往往衍化为具体的行动，例如发挥族内互助机制的作用进行扶贫救弱，或组织动员以推动公共事务，正是由于宗族的这些功能，促使乡村社会作为一个共同体得到维系和强化。

由以上分析可以看出，传统社会时期乡村政治合法性的建构方式是“简约主义”式的，即：传统社会时期的国家无力整合分散的乡村社会，只能给乡村社会让渡出较大的自治权，通过士绅和宗族的作用在价值规范、制度基础和实际绩效等方面建构起自身的政治合法性，只有这样才能维持整个政治秩序和社会秩序的均衡和稳定。当然简约并不等于简单，传统社会时期乡村政治合法性的建构适应了乡村社会的需求，来自乡村社会内部自治的能量促生了“内生型”的乡村秩序，它不需要国家在具体事务上的过度干预，而凭借自身的力量就可以维持秩序的运行。

二、“统合主义”式合法性建构与“外生型”乡村秩序塑造

20世纪以来，现代化浪潮的推动使国家政权建设开始向乡村推进，“家国一体”的价值体系开始断裂，地方性规范受到挑战，“简约主义”式的合法性建构和“内生型”的乡村秩序逐步难以维系。随着新中国的成立，政治权力开始全面渗入乡村社会，合作化运动的开始使集体经济全面确立，在社会主义改造基本完成之后，政经合一的人民公社成为农村基层政权形式。由于我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体形式，人民公社时期乡村政治合法性从文本层面上看主要来自于公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会的授权。但由于人民公社时期特定的历史背景所限，现实实践往往与文本表达背离，文本层面上的乡村政治合法性方式往往被悬置或遮蔽，现实实践中运行的政治合法性建构主要依赖高度的“统合主义”，也由此塑造了一种“外生型”的乡村政治和社会秩序。

首先，人民公社时期乡村政治合法性建构的价值规范表现为卡里斯玛情结及高度的泛政治主义，这成为乡村“外生型”秩序的内在规范。由于长期艰苦卓绝而有效的革命斗争和一系列荡涤旧制度的历史创举，执政党开创了新纪元并获得了全国人民的一致支持，而领导者的伟大功绩亦获得高度尊崇，这一支持和尊崇甚至已经上升为一种卡里斯玛情结，人民对执政党和国家领导人的领导战略热切拥护，这种热切拥护转化为对执政权力的坚定支持，从而使政治合法性自然生成。当然这种意识形态的持续却有相应的基础，主要体现在党政合一、政社合一的人民公社管理体制实现了对乡村社会的全面管控。随着计划经济取代小农经济，土地归属集体所有且农民实行集体劳动，相应地经济效率的激励必然让位于政治目标的激励，而用政治来激励个体“经济人”则必然导致国家政治仪式的教化作用，也即作为仪式的政治运动是权力的实践或者实验，“其目标是要灌输一套思想体系，推行一套行为方式，教会一套革命话语，造就一代社会主义新人。这样一套权力的技术是国家力量向乡土社会渗透的主要方式。”也正是在这样的国家意识形态及其塑造机制的作用下，乡村原有的生活逻辑被彻底改变。共产主义的思想信念、不断实现自我改造的行为方式以及不断进行革命的话语体系将农民整合进国家的权力体制，也正是在这种整合过程中，外部管控和主导型的乡村秩序被建立起来，整个乡村秩序成为国家秩序同质化的组成部分。

其次，人民公社时期乡村政治合法性建构的运行机制表现为高度控制的组织网络和系列管控方式。这成为乡村“外生型”秩序的外在规则。公社、生产大队和生产队皆为政经合一的组织形式，党组织的领导又紧密地与行政权力相互捆绑，党政合一甚至以党代政的现象使农村基层政治的运行成为一个组织网络，这一组织网络对所管辖的组织和个人具有专断性权力，农民的生产生活等众多方面都受到严格的管控和约束。人民公社时期乡村政治人事形态可以概括为“干部统制”，即公社、生产大队和生产队的干部皆为经过政治遴选的政治精英，可以有效地传递国家和政党的意识形态，同时他们又是国家意图在农村基层的忠诚“代理者”。强有力的组织网络保证了合法性建构的实现，这一组织网络功效的实现必须与国家管控方式相互配合。而管控方式主要表现在城乡二元的制度、阶级斗争的规则和政治运动的治理等方面：城乡二元制度尤其是户籍制度及福利制度，限制了农民的流动方式，从而将其按照属地原则纳入管理网络；按照阶级话语所建构起来的分类规则可以对不服从政治管理的阶层进行斗争，并将其置于组织网络的专政之下：为了有效地防止组织网络的腐化或结成利益网络，国家和政党开展多项政治运动，以运动型的治理机制来克服常规性治理的弊端，通过急剧的、打破常规式的运动来纠正政治方向的偏差，进一步维护革命教化政体的有效性。显而易见，这些管控方式都深刻地作用并形塑了当时的乡村社会。

再次，人民公社时期乡村政治合法性建构的实际绩效表现在乡村建设及乡村公共品供需的基本均衡上，这成为乡村“外生型”秩序稳定的基础性条件。建国之后，国家通过“剪刀差”的方式从乡村汲取大量资源服务于工业化和城市化建设，乡村建设发展及农民生产生活所需公共品供给的重任主要交由农村基层组织来完成。基层组织依托政治、经济和文化方面的管控，一方面在社员劳动工分分配前提取公积金或公益金以用于建设和发展的积累。另一方面还通过行政手段调用大量的免费劳动力，以人力成本换取财政成本，最终目的在于实现乡村的建设和发展。在完成乡村建设之外，农村基层组织还依靠自主供给的方式供给了农民生产生活所需的各项公共品或福利，例如乡村集体所负担的五保供养、乡村共担的合作医疗乃至各项社会救济等。可以说，在人民公社及生产队的组织领导下，不仅较大区域的农村建设型基础设施得以兴修，而且乡村教育、农村文化乃至农民的各项福利都得到了保障，满足了乡村生产生活的基本需求。当然，这一时期乡村政治合法性建构绩效的产生还与农民“不患寡而患不均”的公平观有较大关系，人民公社时期相对均质的生产生活，使农民在比较中降低了被剥夺感，农民不会有更多的动力去打破现有的格局，从而进一步稳固了乡村社会的整体秩序。

人民公社时期乡村政治合法性建构是“自上而下”进行的，也即农村基层政权作为国家在基层代理人的角色而存在，被整合吸纳进整个制度体系，其合法性由国家政权的合法性所赋予。也正是在这个意义上说，人民公社时期的政治合法性建构是一种“统合主义”式的，正是在这种统合之下，乡村社会达成了均衡的“外生”秩序。但不得不指出，人民公社权力运动尽管在一定程度上完成了乡村秩序的建构，获得了一定的合法性和有效性，但这种秩序却极为脆弱和不稳定。随着权力运动日益走向极端且带来了严重的经济政治后果，这一特定历史时期的政治合法性受到较大质疑并逐步作出调整，农村基层政治合法性建构的基础和方式都在发生新的嬗变。

三、现实考察：“上下分离"的合法性悖论导致乡村秩序面临挑战

随着国家权力结构的调整及人民公社体制的终结，乡镇政府开始取代人民公社成为农村基层政权组织。按照修订的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，乡镇政府由乡镇人民代表大会选举授权，在恢复乡镇政府的同时建立起乡镇一级党委，而按照中国共产党基层组织选举工作暂行条例的规定，乡镇党委的负责人由上级党组织指派、调动或提出候选人在党员大会上选举。在改革政社合一农村管理体制的同时，在生产大队的基础上成立村民委员会，村民委员会作为村级政治性组织，其授权来源和选举程序也经过了一个较长时段的发展过程。在《村民委员会组织法（试行）》阶段，村委会成员往往由上级政府或村党支部提名，村民选举权十分局限。1998年《村民委员会组织法》正式实施，在村委会选举等诸多具体环节上进行了详细规定，候选人开始以村民直接提名为主，且在选举中引入竞争机制，村民直选村委会领导的格局已经基本成型。由此，乡镇政府成为农村基层政权组织，而村委会则是自治性的政治性组织，二者的分野使乡村政治进入了“乡政村治”的格局。与传统社会时期的“简约主义”和人民公社时期的“统合主义”皆有不同，“乡政村治”格局下的乡村政治合法性建构出现了“上下分离”的特征，而这种分离进一步导致了乡村秩序的弱化。

首先，“乡政村治”时期乡村政治合法性建构的价值规范“上下分离”，即乡镇政权所秉承的价值规范和话语系统往往停留于“表达层面”，不仅难以契合村庄和村民的意识形态需求，甚至在某些特定时期出现了悖论现象。在税费时代。乡镇基层政权秉承了管理乡村社会的职责，意在推动乡村经济社会发展，但由于收取农业税费和计划生育成为了当时的中心工作，为了完成这两项任务，乡镇政府往往倾向于过度干预村民自治，启用能协助政府完成任务的“狠”角色来管控乡村，加之受到的监督严重弱化，从而在乡村两级组织中形成了利益共同体，村级组织在乡镇政权的干预下也难以实现真正的自治。在新世纪，中央下大力气取消了农业税费，乡村社会进入后税费时代。尽管在后税费时代国家要求乡镇政权转变成为服务型政府来推动社会主义新农村建设，但具有独立利益的乡镇政权已经不完全是“代理型政权”，更是“谋利型政权”，其由向下汲取资源转而向上“争资跑项”，乡村关系开始日益“悬浮”起来，服务型政府的价值导向也没有真正得到落实。尽管村民自治实现了村民对村委会的授权，但在选举之外的村民自治的常态治理过程中，村民决事、议事、监事制度及村民理财制度等没有得到彻底的贯彻落实，治理的合法性依然有待于进一步完善。

其次，“乡政村治”时期乡村政治合法性建构的运行机制“上下分离”，即乡镇政权、村级组织的运行逻辑和农村、农民的现实需求之间难以实现对接。尽管在文本表达层面上看，乡镇政权的授权来源是乡镇人民代表大会的选举性授权，但由于我国“行政吸纳政治”的现实状况，乡镇政权的运作更多地受到“自上而下”压力型体制的制约，在这一体系下形成了“上面千条线、下面一根针”的工作状态，多项关涉到政治升迁的考核指标使乡镇政权不堪重负，只能疲于应付。与此同时，由于国家对乡镇财政的严格管控使乡镇处于“有心无力”的状态，加之乡镇作为独立的政府层级具有膨胀的利益需求，从而导致乡镇政府难以有精力和财力去回应乡村社会公共服务等多方面的现实需求。尽管村级组织的授权来源是村民的直选，但其与乡镇捆绑形成的乡村利益共同体过度汲取农民利益，在乡村社会中成为“恶”的形象。税费取消后，国家一方面推动法律下乡，约束村级组织的行为以防止其“作恶”，另一方面设定不能乱收费的高压线，以“村财镇管”的形式对其经济行为进行约束。这些措施确实防止了村委会滥用职权侵害农民利益，但也束缚了村级组织为村民服务的手脚，村委会努力奉行“不得罪”逻辑，从而出现了更多的“老实人”乃至“庸人”治村的现象。可以看出，乡镇政权和村级组织皆具有各自的利益诉求，而且各自的利益诉求与广大农民的现实需求之间出现了脱节甚至相互抵牾的现象。由此可以说，在乡村基层治理的一些方面，乡村两级组织还没有完全赢取农民的合法性认同。

再次，“乡政村治”时期乡村政治合法性建构的实际绩效“上下分离”，即乡镇政权所推动的“发展主义”对乡村经济社会发展具有正面效应，但也存在诸多消极影响。改革开放之后，经济发展绩效在合法性建构中发挥了至关重要的作用，其经典比喻是发展如同做蛋糕，只要蛋糕越做越大，每个人都受益，便能逐步解决发展过程中的矛盾和问题，从而确立起政权的合法性。由于整个体系确信发展能解决诸多现存的问题并将其作为第一要务。上级政府便将GDP或其他经济指标用于考核乡镇基层政府的工作绩效。不可否认，乡镇基层政府在地方招商引资、经济结构调整等诸多方面的推动策略对当地经济社会的发展带来了积极效应，但不可忽视的是，过度地借用“发展”的话语将农业和农村视为落后的、需要改造的事物，并采用激进的方式进行推动，也会带来不可低估的消极影响。例如，当前诸多的乡镇基层政府往往热衷于“农地财政”。以“合村并居”强赶农民“上楼”的方式来获取建设用地指标，用于推动小城镇化建设或“农地工业化”，在这一过程中往往会出现侵害农民利益的情况。在乡镇“发展主义”话语的推动下。乡村两级组织往往更多地支持“富人治村”，希望吸纳富人利用自身优势进入村级领导班子来带动群众发家致富，但“富人治村”在监督管理不到位的情况下往往在村庄形成“寡头治理”，从而对村庄政治的民主建设进程带来负面影响。

综观之，乡村政治本应是一个联合体，但居于“上方”的乡镇政权与居于“下方”的村级自治组织各自合法性建构的指向和路径却处于分离状态，这种分离状态造成了乡村秩序的部分紊乱。其主要表现有：国家专断性权力的撤出往往带来基础性权力的弱化，不能很好地回应乡村社会各方面的需求，致使公共品供给缺乏，乡村灰黑势力猖獗，影响到乡村社会的发展和稳定；乡镇政权发展具有极强的“谋利型”冲动，往往以国家资源下乡或城镇化建设为契机进行资源俘获，甚至形成了新的利益共同体，同时为完成自身的各项指标任务，倾向于重新管控和干预村民自治，对村级民主建设形成消极影响：村庄民主治理的制度化水平较低，难以对村委会形成有效监督，“四个民主”没有得到彻底的贯彻落实，村级组织亦难以回应村民的诉求。乡村秩序的均衡及稳定直接关乎国家现代化战略的实施及经济社会发展的大局，对这些问题不可能视而不见或听之任之，应该从重构基层政治合法性的路径出发，积极地寻求地方秩序的和谐与平稳。

四、重塑指向：农村基层政治合法性的再建构路径与乡村秩序的重塑

笔者之所以对不同历史阶段农村基层政治合法性的建构方式和特征进行梳理，目的在于发现其与乡村秩序之间的内在关联并从中得到规律性的启示，以针对当下乡村秩序紊乱的现状提出政治合法性再建构的路径。启示主要有两个方面：一是农村基层政治的合法性建构应在价值规范、运行机制及实际绩效等方面具有内在的有机统一性和完整性，只有这样才能使乡村社会达成有序状态，如果内部断裂则乡村秩序的均衡和稳定难以达成。二是在现代化的历史趋势面前，乡村社会已不可能回到传统社会时期，尽管士绅和宗族能对乡村需求进行有效回应，但士绅政治已经不可能重现；乡村社会也不可能回到人民公社时期，高度集权、政社合一会扼杀乡村社会自身的活力，乡村秩序的重塑不能以牺牲农民的利益和权利为代价。据此，笔者认为农村基层政治合法性的再构建应发挥国家和农民两方面的能动性，遵循基层民主、基层自治、基层法治的原则，以强有力且规范的制度建设来推动基层民主政治发展和乡村政治、社会秩序的重塑。

首先，基层政治合法性建构应夯实基层法治力量并整合建设、服务乡村社会的价值理念，为乡村秩序重塑提供规范。法治是整合规范的基础性力量，是政治民主的保障，只有完全确立法治原则，才能保证各种意识形态话语的统一性。一方面。当前基层政府往往出于自身的利益需求，以发展或稳定的话语以依据，过度干预或不适当介入村民选举或村民自治；另一方面，部分农民秉承政府为人民服务便要包办一切的话语，将维护自身利益或权利推上极端，以致出现“倒逼”基层政府并从中渔利的情况。这些情况的出现源于话语使用规则的混乱和利益竞争的无序，而这些问题的难以解决很大程度上源于法律体系自身存在缺陷：重视实体法的表述，却轻视了法定程序的解决途径；对法律的制定和颁布推进有力，对法律执行的硬约束却重视不够等。只有真正通过法治确立基层政治运行中各方的责权利关系，使多种主体在统一的规范下运行，才能推动基层政治的和谐与公正。当然，基层法治的力量并不能全部代替其他所有的价值规范，为了建设和谐乡村和美丽乡村，还有两种价值理念应大力倡导，一是廉洁高效、务实为民的服务型政府依然是后税费时代所必不可少的价值导向，高压强制性的管控方式应被革除，有效地回应乡村社会的多方需求并提供优质的公共服务是合法性建构的最重要渠道：二是应贯彻人人贡献于社会主义新农村建设的价值信念，建设乡村家园需要每个村民的共同参与，只有这样才能重塑起富有生机且和谐有序的新秩序。

其次，基层政治合法性建构应拓展基层民主空间，通过提升直选层次和完善参与机制建立农民参与政治的有效渠道，为乡村秩序重塑确立机制。拓展基层民主的空间之所以在合法性构建中至关重要，是因为其能解决授权的来源及负责的方向问题。当前村级实行了村民直选，但由于受到乡镇运作逻辑及压力型体制的制约，村民直选的村级治理往往被乡镇政府所统合，乡镇政府在实际的运作中往往是“向上”负责，而不是“向下”负责。针对这种悖论和错位，应进一步提升基层直选的层次，不仅村级组织实行直选，而且乡镇一级也可以谨慎稳健地逐步推行领导直选。在法治和制度的有效保障下，乡镇直选可以从根本上改变基层政治的运行逻辑，乡镇和村庄的分级直选可以使整个乡村政治的内在机制实现有机统一，连为一体共同为乡村社会负责。与此同时，还需在现有制度框架内拓展农民参与基层政治的渠道。基层民主的拓展可以从基层人大代表制度的创新入手，甚至可以吸纳更多的民间意见人士，努力从体制内解决社会管理的诸多问题。这样既可以提高基层政治对民众及社会需求的回应能力，将问题导入常规行政渠道进行解决，又能与中央在目标和行为上的要求保持一致，真正代表农民的利益。

再次，基层政治合法性建构应不断提升基层自治水平，通过政治经济文化协调可持续发展为乡村秩序重塑打下基础。从总体上看，基层自治面临着诸多新的挑战，这些挑战主要表现在两个方面：上级政府通过多项考核指标使基层政府乃至村级组织的能动性受到严重制约，“自上而下”的压力型体制成为主导，而“自下而上”的反馈机制发挥的作用十分有限；同时，乡村社会的诸多事务具有不规则性，社会管理的成本极高而收益不佳，乡村社会的自主性力量却难以有效组织起来发挥作用等。针对这些挑战，应进一步提升基层自治的水平：一方面，国家应从政绩考核和管理体系中逐步革除压力型体制，让基层政府拥有更多的自主性空间。在发挥其能动性基础上更好地治理乡村社会。当然，在扩大基层政府责权的基础上应进一步加强行政体制及乡村社会的监督力度，从而以制度化的政治参与、政治监督渠道来约束其不当行为和利益需求。一方面，乡村社会的诸多问题应寻找新的治理方式，努力使乡村问题“内部化”和“社会化”，也即通过培育更多的民间组织和非政府组织，让它们参与到乡村社会治理之中，将问题解决在乡村社会内部。当然这种基层自治是在中央和上级政府的监督规制下，并在法治化、制度化的权责基础上施行的，这种基层自治的有效实施，也将会遏制单向度的经济“发展主义”，带来整个乡村秩序更高层次上的稳定、发展和繁荣。

结语

农村基层政治合法性的建构与乡村秩序具有紧密关联，不同的建构方式会产生不同类型的乡村秩序。但每种建构方式和秩序类型都有其特定的宏观时代背景和特定社会结构，当然也都具有各自存在的合理性。“乡政村治”以来农村基层政治合法性的建构确实存在问题，乡村秩序也面临诸多挑战，但这种问题和挑战相对于历史上的任何阶段皆非退步而是进步，因为这种问题和挑战来自于基层民主、法治及自治的迫切需求和热切呼唤。笔者认为，重构农村基层政治合法性、重塑乡村良治秩序的不二法门也正在于基层政治制度上的大胆实践和锐意创新，只有这样才能真正长远地稳定乡村、发展乡村。

作者简介：韩鹏云，男，1982年生，山东聊城人，管理学博士，南京林业大学人文社会科学学院讲师，江苏南京，210037；刘祖云，男，1963年生，安徽和县人，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，江苏南京，210095。

（责任编辑 刘龙伏）