改进人民银行内审工作职能的思考

■ 徐 芬

一、IIA内审职能演变对人民银行内审职能的启示

（一）IIA内审职能演变及特征

国际内部审计师协会（IIA）先后发布过7个版本的内部审计定义，定义中并没有明确表述内部审计的职能，但通过对定义的总结和归纳，剖析内部审计“目标”、“为谁服务”、“审计领域”等信息，可以反映出内部审计职能的变迁过程（详见下表）。从表中可看出，内部审计职能的演化经历了以检查、评价和控制职能为主，向咨询性和增值型职能发展的两个时期。

（二）IIA内审职能演变对人民银行内审职能定位的启示

IIA作为内部审计行业的引领者，它的很多执业理念值得内审工作者借鉴学习。结合人民银行内审工作实际，从IIA七次内部审计定义演变中可以得出以下启示。

1.内审职能应与人民银行履职环境相适应。内部审计职能的发展演变与其所处环境是紧密相关的。当客观环境发生变化，对内部审计会产生新的需求，相应会产生新的职能。人民银行内审职能定位应与人民银行履职环境相适应，审计工作重点应根据央行业务变化发展状况适时调整。

IIA内部审计定义及职能的发展演变表

2.内审“监督检查”的基本职能仍需重视。IIA内部审计职能无论怎么扩展和演变，其最基本的“监督、检查”职能一直存在。因此，人民银行内审工作无论是在转型和深化转型时期，都不能把传统合规性审计的“查错纠弊”和转型倡导的“增加价值”对立起来，而是要统筹兼顾，正确处理好继承与发展的关系。

3.高素质的人才队伍是内审履职的重要保障。随着现代内部审计职能的调整变化，内审职能越来越宽泛，内审职能的演变出现了跨学科的特征，履行内审职能所需的知识结构发展为复合型和跨学科的知识结构。因此，人民银行内审部门在履职过程要加强队伍建设，在专业人才不足时要根据需要借助外力来履行内审职责，这也是IIA所倡导的。

二、人民银行内审职能的发展及需要关注的问题

以“内审工作转型”工作理念的提出为分界点，我们认为人民银行内审职能变化大致可分为两个阶段，一是单纯的“查错纠弊”阶段（1998～2007年）。各级内审部门自1998年成立之初，主要以监督职能为主，充分发挥了在查处违规、完善内控、防范风险等方面的作用，而咨询服务功能较少提及。二是“监督与服务并重”阶段（2008年至今）。2008年正式提出“内审工作转型”要求，内审职能由单纯的查错纠弊功能，逐步向更多发挥顾问咨询作用的功能转变，审计评价由简单的“对与错”逐步向“好不好、能不能更好”转变，特别是2011～2013年三年内审转型规划的实施，使得内审部门在改进央行组织治理方面的地位作用不断强化。但目前内审履职中还存在一些问题：

（一）内审部门职能定位不够明确。2014年人民银行总行对内审部门承担其他有关工作职能情况进行了调查。据统计，各级内审部门共承担了内控建设、重要事项监督、各类领导小组职责等40多项审计以外的工作。其中，大多数工作属于常规项目、有文件依据，牵头部门涉及较广，具体以参会、随行检查、现场监督居多，占用了内审部门较多的时间和人力。但有些工作内审部门并未发挥实质作用，且有可能影响内审的后期监督。如内审部门参与集中采购事项监督，在对采购事项不能完全掌控的情况下，直接参与过程监督，发挥不了实际作用，还承担了一定的监督风险，也将影响内审部门作为独立的部门对集中采购进行审计监督的客观性。因此，有必要对内审其他工作职能进行一次清理，使内审部门能将主要精力用于发挥“确认、咨询”的主要职能上来，更多地关注央行业务工作的发展变化情况，更好地为央行高效履职服务。

（二）内审工作独立性不足影响履职效果。IIA内审定义发展的每个阶段，均强调内部审计是一种独立的评价活动，独立性不足将严重影响审计监督的效果。人民银行内审工作的独立性值得关注：一方面，内审部门缺乏充分的独立性。基层行内审部门实行行长负责制，并接受上级行主管部门的管理。内审报告要经本行领导审核后上报上级行，这种先横后直的报告制度不利于内审报告真实地反映问题。内设机构调整后，有些市（州）中心支行内审与纪委合署办公，这导致内审职责被冲淡，独立性受到极大影响。另一方面，内审人员的独立性不足。内审人员与其他部门人员同属一个单位，在开展同级审计时，容易得罪人，也使内审部门在评先评优、职务晋升等民主测评受到影响，很多时候较难打破情面深究细查。

（三）“三权分离”影响内审职能发挥。在当前人民银行业务分省管理，人事、内审工作大区行管理的体制下，监督权与人事权、业务管理权在层级上不对等，“三权分离”使得内审职能的有效发挥难以得到保障。如分行对中心支行业务工作进行审计监督，由于不具备业务管理权，使得问题整改环节较为尴尬；分行负责全辖领导干部的履职 （离任）审计，对部分业务也可进行审计，无论对人还是对业务的审计归根结底都与业务工作管理相关，但分行并不具有业务管理权，这也导致对问题整改不力的单位，缺乏有效的责任追究手段。此外，业务管理权与监督权相分离的情况下，使得各省风险评估、风险防控工作不能实现“管理与监督”上的有效对接，各省不能结合辖内实际有针对性地制订审计计划，一定程度影响了内审工作成效。

（四）内审成果转化机制不够完善。IIA提出的“为组织增加价值和改善组织运营”的内审职能，在现场审计过程中不可能全部实现，大多数还需在审计结论、审计报告等审计成果出来后才能逐个去研究、去推动实现。然而，现行人民银行内审工作制度和规定，多数是针对内审操作程序方面的内容，缺少对审计成果运用的刚性约束和工作指导。各级行内审部门对审计成果运用的探索尝试较多，形式多种多样，但由于尚无系统性的制度安排，在实际推动审计成果转化的过程中仍存在一定的盲目性。

（五）内审队伍整体素质有待提高。目前，内审队伍的素质还不能完全适应内审“确认与咨询”职能的需要，大部分内审人员业务单一、知识结构不合理，尤其是随着人民银行信息技术的发展，各业务部门新系统运行、新业务开展，内审人员对业务系统了解得较少，更谈不上全面掌握各部门的业务。内审人员高层次的综合分析、科学判断等能力较缺乏，审计技能大多停留在查错纠弊、就事论事层面，能透过问题分析深层次原因、提出建设性审计建议的复合型审计人才严重匮乏。每年很多内审工作分省开展，如专项检查、专项审计、风险评估工作等，而省会中支内审力量有限，人员调配使用权又不足，开展工作困难较大。

三、改进人民银行内审工作职能的建议

（一）进一步明确内审职能定位。针对当前内审工作职责过多过滥的问题，应对内审部门承担的其他职能做一次清理和规范，结合人民银行内部监督的实际需要,明确内审需承担的其他内部监督管理工作的内容和范围，使内审部门工作职能更加清晰明了。同时，建议修订完善《中国人民银行内审工作制度》，借鉴IIA有关理念将内审职能定位为“确认”和“咨询”两大方面，并明确列举出具体主要的工作事项，使内审部门职能更加明确。

（二）改进内审工作管理模式。为解决“三权分离”带来的弊端，建议创建总行直接集中领导、分省管理的内审管理模式（详见下图），使监督权与人事权、业务管理权三权实现有效对接，保障审计工作取得实效。

审计组织结构图

在一时难以改变内审工作组织体系的情况下，建议分行与省会中支的内审部门进一步完善沟通协调机制，如从搭建监督信息共享平台、形成督促问题整改的合力、关注各省份业务风险评估的差异性等方面入手，解决业务监督与业务管理对接不足的问题，保障内审履职效果。此外，为保障内审工作的独立性，建议从改变内审工作考核方式、经费来源、审计方式等方面着手，如内审部门考核、内审人员提拔以党委意见为主、民主评议为辅，设置内审专项经费，审计采取跨地区交叉审计的方式等；或是赋予内审部门一定的解决问题和处理问题的权力，做到责、权相等，有责有权，克服在实行监督过程中出现的“失之于宽”和“失之于软”等问题的发生。

（三）加强审计成果运用。建议总行加强制度设计，从建立以下三个机制入手，推动内审成果运用机制的系统化建设。一是建立内审发现问题整改机制。建立内审发现问题整改情况台账，加强对审计结果落实情况的跟踪管理，对整改不力、屡查屡犯的，明确采用通报、经济处罚等硬约束手段。二是建立审计成果共享机制。健全向本行党委汇报审计情况的制度程序，如定期梳理分析审计发现，形成综合分析报告、风险提示等，为领导决策服务；自上而下加强与重点业务部门的沟通协调，提高其对审计成果的重视度，明确一些反馈审计信息、审计成果的措施手段，如建立与其他监督管理部门、有关业务部门联席会制度，确定书面反馈审计信息的频率、形式等，为改进管理服务。三是建立审计信息服务改进管理机制。针对一些因体制机制原因，整改存在困难、屡查屡犯的问题，内审部门应站在全局的高度深入分析成因、认真研究改进措施，促进业务管理制度的健全和完善，将审计结果转化为长效成果。

（四）提升内审队伍业务水平。一是各级内审部门应合理配备审计力量，选择业务水平扎实的人员加入内审部门，不断优化内审队伍的年龄结构、知识结构和专业结构。二是建立完善内审人员的后续教育制度，支持和鼓励内审人员参加CIA、高级审计师等资格考试，并采取一定的奖励激励措施。三是鉴于省会中支人力不足的现状，应整合内部各业务领域的专业人才资源，如采取建立内审人才库等方式，为内审工作使用专业人才提供保障。