我国公务员激励机制创新研究

王燕

摘 要：我国公务员激励机制面对全新多元化的政治经济环境，创新势在必行。文章对我国公务员激励机制的发展现状、实现激励机制创新的重要意义、影响公务员激励机制创新的制约因素等均作了详细论述和分析。其中主要探讨我国传统行政思想、竞争机制、道德约束以及激励模式等因素对公务员激励机制创新方面的制约。最后，针对前一部分对公务员激励机制运行过程中存在的问题和制约因素的阐述，提出在行政文化、法制建设、管理制度、激励体系建设等四个大方面的解决及完善路径。

关键词：公务员；激励机制；创新

公务员是依法行使国家行政权力、执行国家公务的人员，从某种意义上说就是国家或社会的代理人，受国家或社会的委托从事社会公共事务。公务员的管理与激励，是提高政府效率、转变政府职能的关键。公务员激励机制是指政府引导公务员的行为方式和价值理念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过程[1]。因此，将公务员激励机制创新的重心定位于通过采取科学的、有针对性的改进措施，形成整个社会和国家利益共同提高的良性循环，就必须用创新的激励机制最大限度地挖掘公务员的潜力，提高他们的工作绩效，达到政府、公务员、社会三方“多赢共惠”的目的。

1 我国公务员激励机制现状及存在的问题

1.1 政策执行力逐级递减

主要表现在：（1）对于比较普遍的危害公共利益的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在。（2）对于损害国家利益的行径阳奉阴违，将国有固定资产廉价出售，造成国有资产的严重流失。（3）对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，有利争，无利推，采取无原则的保护主义，隐瞒包庇，导致问题复杂化和矛盾激化。（4）一些经济职能部门无视国家整体利益，不从实际出发，收受贿赂，贪污腐化。所谓“千里之堤，溃于蚁穴”，政策执行力逐级递减的后果是在损害国家和人民群众利益、党和国家形象的同时，直接威胁着党的领导地位和执政之基的稳固。

1.2 片面的政绩观

长期以来，我国只注重经济的增长而忽略了社会、政治、文化和环境的发展，导致我们把经济指标作为政府及其公务员政绩评价的唯一标准，造成片面政绩观的盛行。一些干部片面地理解“发展是硬道理”，把经济增长作为发展的根本，把经济发展简单化为GDP决定一切。很多地方上级对下级的考核指标，主要看GDP的增长，甚至作为领导干部升迁去留的惟一标准。与此同时，一些地方干部为了提高业绩，大搞“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，实质则给地方发展造成不同程度的阻碍，也引发了诸多社会矛盾。片面的政绩观，成为了我国公务员特别是干部队伍对激励机制的曲解与变异的手段。

1.3 公务员工作倦怠且流失现象严重

2004年12月6日，中国人力资源开发网公布的《中国“工作倦怠指数”调查结果》报告表明，公务员在所以职业中工作倦怠比例最高，公务员中54.88%的被调查者出现了工作倦怠[2]，远远高出其他职业。公务员倦怠度最高表明了公务员群体工作中的疲倦乃至厌倦心理，大多数人都是以应付任务的心理工作，缺乏主动性和创造性，工作效率低下。据人事部《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计，从2008年到2012年，在人事部抽查的21个中央部委共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%，近三年来，我国外交部流失人员达160多人，外交业务类流失130多人，占83%，并呈现流失速度递增、流失范围广、专业人才所占比例大、流失人员年轻化等特征[3]。这样必然造成我国政府活力不足，人才流失严重。显而易见，现行的激励机制的严重扭曲是政府低效与人员流失严重的一个重要原因，当然还有很多其他因素。

1.4 激励机制失灵

现实表现为：（1）激励过度与激励不足并存。首先，对特定个人激励过度。分析我国目前党政机关对公务员奖励的分配往往集中于单位领导，奖励过于集中。在2007年2月10日《四川日报》刊登的《四川省劳动保障系统二等功个人名单》中，80%的奖励人员为领导层次，而有很大一部分人能够连续两个年度都受到表彰。这虽然不能说明表彰存在不公平，也不能怀疑受表彰者的先进性和代表性，但能或多或少体现出领导优先的问题，造成待定个人激励过度。这样不能实现真正的激励作用。其次，对群体激励不足。奖励个人过于集中必然造成普通群众激励不足，激励资源往往集中在少数人的手里，很大部分的普通群众就丧失了激励的机会。这样，奖励集中于特定个人就失去了激励的作用，相当于没有激励的状态，必然造成公务员工作懒散，过着“波澜不惊”的生活。（2）激励成本增加与激励效应减小并存。近年来，随着经济社会的发展，激励成本急剧上升。随着物价的升高，管理成本也大幅度增加，要想达到相应的效应，其激励成本就需相应增加。但组织机构往往收入有限，很难跟上经济发展的需求。进行激励制度是对公务员过去工作的评判和对其未来的期待，激励大家努力工作，如果激励效果达不到公务员期待的水平，很多人就丧失了争取奖励的积极性，起不到激励的作用。（3）激励结果终身制与激励持续效应不强并存。《公务员法》中对撤销奖励作出了相应规定。然而，据调查，在实践中存在的现象是除非被撤消，否则将终身享有，激励作用从而被弱化或异化。激励的目的是引导人向上，但我国激励制度存在严重不足，比如激励结果终身制就可能成为部分人掩盖堕落行径的“幌子”，致使我国激励效果低。

2 实行公务员激励机制创新的重要意义

2.1 利于弘扬“以人为本”，构建和谐社会

在建立“以人为本”的公务员激励价值理念过程中，我国政府部门的管理往往容易陷入“以事为中心”传统行政的困境，往往把公务员作为一种行政工具而忽视了其作为“公共资源”的宝贵价值。而实质上，人是管理的核心，激励是管理的重要手段，促进和谐关系，以达到人和社会的全面发展，这才是管理的终极目的。因此，创新公务员激励机制，要从公务员更深度的需要出发，努力创造公务员健康成长的生态环境，激发公务员的潜能，引导公务员把事业发展同个人志向紧密结合起来。

素有“社会精英”之称的公务员，是党政人才队伍的重要组成部分，公务员及其队伍的和谐发展直接关系到社会的和谐进步，关系到党的路线、方针、政策的贯彻执行。因此，对公务员采取创新的激励措施，激发其工作主动性、积极性，提高其服务公众的意识和人民公仆的责任感，有利于党和政府关注民生思想的践行，有利于在全社会弘扬“以人为本”的主流人性观，更有利于我国社会主义和谐社会的建设。

2.2 促进政府职能转变，优化施政力量

政府职能的转变不是削弱政府的作用，而是优化政府结构和功能，精简机构，提高政府的效率和实际能力。新公共管理把政府定义为“企业家”，认为政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。这种以“服务式”替代“命令式”，从“部门行政”到“公共行政”的职能转变，就必然要求加强对公务员激励的创新。

公务员激励机制的核心功能在于：规范公务员的行为方式和价值观念，使之符合政府规定和国家目标。创新与完善公务员激励机制，是按照科学发展观的要求，规范对管理机制组织实施的协调与监督，通过有效激励，优化公务员的品质，提高其行政能力，为经济和社会全面协调发展提供高质量的公共管理和公共服务，优化我党和政府的施政力量。

2.3 为公务员发展和增强公共服务能力提供动力

公务员是指依法履行公职、是政府公共管理职能的组织者，也是政府公共管理权力的行使者，代表政府形象。公务员行为水平、管理能力直接代表政府的行为，直接决定政府公共管理效果。只有提高公务员的能力和素质才能很好的履行政府公共管理职能。政府相关机构要激发出公务员与时俱进的思想，积极进取的精神，勇于创新的态度，提高公务员的自身素质。在实际操作中要不断培养公务员科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。只有这样，公务员才能服务好民众民生，始终代表最广大人民群众的根本利益，管理好社会事务，更好的行使政府的公共管理职能。

2.4 推动我国市场经济和现代信息技术发展

实施公务员制度的过程，就是公务员管理适应市场经济规律、充分发挥竞争激励机制作用的过程。市场经济讲究公平竞争和平等待遇，即同等的条件下创造同等的价值应当享受同等的待遇。有效的激励机制也同样，应建立在价值规律基础之上，追求公平平等，以获得更高的效益。激励制度应该使公务员的付出与获得相对应，这样才能营造一个较好的竞争环境，推动公务员资源的市场化配置[4]。我们有理由说，今后公务员管理体制建设仍将围绕适应市场经济需要，以建立和健全创新的竞争激励机制为核心，全面推进我国市场经济与社会的协调发展。

现代信息技术的普及，在很大程度上改变了政府的运作结构和管理方式，把握和驾驭信息技术时代提高行政效率，服务于民显得尤为重要。对公务员队伍进行创新有效的激励，如将电子政务的建设和使用效果纳入职能考核计划中，促使在技术引进和业务创新上能够与时俱进，形成激励机制创新与现代信息技术相互促进的良性发展机制与模型，才能保证电子政务不断发展应用。

3 实现我国公务员激励机制创新的对策

3.1 强化公务员精神，培育积极的行政心理

中央领导在全国实施《公务员法》工作会议上的讲话中，深刻揭示了我国公务员精神的科学内涵：“热爱祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作”[5]。培育和弘扬公务员精神为建设服务型政府、提高政府服务水平提供了坚实的支持。

为强化公务员激励机制实施的效果，首先，要加强思想教育工作，根据公务员各自心理特点和规律，科学的进行心理诱导，提高公务员的思想素质。其次，要加强宣传舆论的正确导向。让公务员彻底抛弃旧的“官本位”思想，切实的为人们服务，建立“民本位”的正确观念、培养公务员确定“能力本位”的思想。再次，要采用科学管理方式，确保积极行政心理能够顺利实行，为其提供外在支撑。重要的是要改变已有等级森严和命令控制的管理方式，代之以公务员间公平竞争、平等相待的管理方式，培养其对行政组织的深厚感情，真心真意的为人们服务，为政府工作。

3.2 用“生态和谐人”理念提高公务员整体素质

所谓“生态和谐人”是指以身心和谐、人生幸福为目的，人的需要结构和谐发展为条件，人与自然、人与人、人自身之具有的生态和谐，环境适应性的协变和谐和价值合理性的臻善和谐为契机的人性假设，其实质是组织要按生态文明时代的道德原理和伦理规范进行管理[6]。

在此理论假设下，要根据时代发展的需求，组织从工业文明时代单纯的经济效益发展观转向三维效益发展观，即在追求经济效益的同时，要注重社会效益和环境效益，谨防对环境的破坏和资源的浪费。这是现代社会和组织持续发展的必然要求。“生态和谐人”假设的提出为公务员指明了一个发展方向，即用此价值观对公务员进行生态的、和谐的管理，使公务员向“生态和谐人”转变，以提高公务员的整体素质和工作能力。

3.3 细化法律解释，对公务员形成可量化的激励

3.3.1 加强法制建设，避免激励缺失与缺位

加强法制尤其是行政法制建设，不仅要加快适应社会主义市场经济需要的行政法律体系，而且要强化行政执行和监督。具体应包括：（1）加强法制宣传教育，强化公务员的法治意识。把是否在行政管理活动中依法办理作为衡量公务员素质的基本条件之一；（2）尽快根据社会主义市场经济的要求，认真做好原有行政法规的清理工作。避免在行政管理活动中法规杂乱、层次不清、上下扯皮、左右交叉、彼此冲突等尴尬局面；（3）细化法律制度——既要细化“治民之法”，也要细化“治吏之法”特别是问责制度。一方面使执行法律制度的公务员无法自由变通，最大程度地限制其自由裁量权；另一方面也使公务员对后果有比较确定的预期。这就可以从法制上对公务员的权利、职责进行详细规定，这样能够使公务员清楚什么事应做，什么事能做，什么事不能做，并对失职责任一一给予对应处罚等等，正确的指导公务员的行为。

3.3.2 细化法律解释，强化激励监督

英国阿克顿说过，“权力倾向腐败，绝对的权力绝对导致腐败”[7]。因此，在创新公务员激励机制的过程中必须坚持跟踪问效，强化监督。要畅通监督渠道，注重通过考察、考核和举报、信访等渠道收集监督信息，建立完善的、全方位的监督体系，提高公务员自我管理和完善的能力。

具体而言，要运用内外相结合，事前、事中、事后三个环节相统一以及上下兼顾的方法，建立执政党监督、人大监督、司法监督、行政监督、政协监督和社会监督六个方面的纵横制衡的立体监督体系。第一，推进分权和权力制衡化改革，合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律形式加以保障，更好的进行监督机制。第二，深化行政体制改革，从源头上遏制、预防腐败，必须缩小政府部门控制社会的范围，特别是对市场经济的控制和干预。第三，扩大党内民主和社会民主。进一步增强和发挥党的各级委员会全体会议的作用，实行民主决策。扩大代表直选范围、扩大差额选举比例，改革和完善候选人提名制度，还要扩大政务公开的透明度，从体制上更有效地进行监督，更好的完成监督工作。第四，进一步完善反腐败领导体制和工作机制。一要进一步提高党内监督机构的独立性和权威性，确保监督机构能够顺利进行工作。二要逐步建立纪委垂直领导的体制，形成层层相依、互相衔接的权力与责任关系网络，形成反腐倡廉的整体合力，保障反腐倡廉的有效实施。

3.4 构建科学的升降任免和流动制度

第一，需要用竞争的提拔机制取代传统的干部遴选和培养机制。传统的干部遴选和培养机制存在很多的弊端，尤其是对新进人员存在很大的不公平性。提拔机制应该始终维持竞争的公平原则，提高大众的工作积极性。同时，要对公务员的人事制度进行风险机制的设计，这样不仅可以给公务员带来一定的压力，激励其更好的完成工作，而且多层次、多级别的晋升无疑对公务员工作的积极性起到了一定的激励作用，因为晋升带来的收入和社会地位的提高是每个人所期望的。第二，职位的公开竞争在满足公务员政治需求的同时，对公务员寻私舞弊行为的发生能起到很好的遏制作用。因为，这样公务员需要考虑公共利益和公众的评价，而不是单纯的追求私利，使公务员树立“职位危机”意识，更好的完成工作。在具体操作中要注意以下方面，首先，增加公务员级别设置是关键。可以在不增加职务的前提下，增加现行公务员的级别总数设置，即增加每一职务对应的级别，这样可以使受到客观原因限制不能晋升职务的公务员有望晋升级别。其次，加强岗位交流。现实中，对公务员的晋升往往需要某些客观条件，但对由于客观原因不能晋升的公务员，可以通过交流到企事业单位任职，加强流动，创造晋升机会，不能一棒子打死，提高其工作积极性。最后，退出机制方面，严格执行好公务员辞退、辞职、降职和免职制度，保持公务员血液新鲜。这样能够使公务员队伍能进能出，能上能下，实现合理流动，这也是对晋升制度的一个补充。另外，要通过健全公务员晋升淘汰及交流制度，保持公务员组织人员的先进性，从而发挥这一我国公务员管理系统中最具激发力量的激励手段的最大作用。

3.5 建立全方位多元化的公务员激励机制

3.5.1 建立明确的评估指标体系

要适应我国队伍庞杂、职位种类多、层级复杂的公务员系统，就必须改变现状，建立起明确的评估指标体系。第一，评估指标的设计应充分考虑部门的差异。应该根据不同的职位要求，设计不同的指标，从部门纵向与横向兼顾考虑设计指标；第二，要明确表达评估指标的设计，而且难度不能太大，要适中。只有评估指标准确才能激励公务员顺利工作；第三，要实时实地的制订评估指标，不能一成不变。对我国公务员而言，战略性的目标可以长期稳定，但具体评估指标要根据具体状况来界定。对公务员要不断的进行绩效评估，在评估过程中及时发现标准问题，并及时纠正，在动态中得到修补工作中的不足，完善评估指标， 建立明确的评估指标体系。

3.5.2 制定科学工资制，适时推进高薪养廉

现今实行的职位决定工资、公式化的工资增长规则基本确定了公务员工资水平，公务员的实际工作效力就不那么重要，这样就难以调动公务员的积极性和创造性，因此我们必须强化薪酬的激励效果。建立科学工资制的措施有：第一，通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则，使公务员更注重自己的能力发挥。第二，建立灵活的工资管理体制和工资标准，使政府吸纳到急需的特殊专业人才。第三，依据业绩支付报酬来调动公务员的积极性和创造性。

古语云：“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在社会主义市场经济条件下，适度高薪是尊重人性的体现。在我国现阶段适度加强公务员的物质激励是必然趋势，但更重要的是将公务员的薪酬进一步透明化，建设和完善监督制度。我国政府公务员形象并不是很好，将公务员薪酬透明化，可以截断官员的灰色收入，让公众加深对政府的了解，从而还公众一个廉洁政府的形象，从根本上提高公众对政府的信心。

3.5.3 引入功绩制原则，实施多元化激励

根据期望理论的启示，公务员激励必须引入功绩制原则。第一，订立绩效合同。公务员系统内上下级之间要订立绩效合同，合同订立前必须事先设置绩效目标，使各层次目标一致以最终实现整体目标。第二，建立绩效标准。在绩效合同的基础上进行绩效评估的关键是必须有合理科学的绩效评估标准。第三，建立绩效工资，以任务的客观数据以及每个人的工作义务和效率为依据决定绩效工资，使工资制度充分体现激励功能。

基于公务员职业特点和工作性质，必须发掘新型激励方式，实行多元化激励，一是精神激励与物质激励相结合。要坚持物质激励的基础性作用和精神激励的导向作用。二是正面激励与负面激励相结合。既对成绩作出肯定，对优秀分子和好的行为进行鼓励和表彰，又要对相对落后或者错误的行为进行提醒、鞭策或者惩处。三是组织激励与自我激励相结合。组织激励的基本功能就是协调组织结构，激发组织活力。自我激励是公务员能够从工作过程中得到自豪感和满足感，由消极被动的执行者转变为积极主动的进取者。四是着重激励管理的参与性。高度参与式的管理对于增进公务员满足感和提高公务员积极性更加有效，可使政府职能运转得更好。

3.5.4 注重公务员培训，改善工作内容

创新公务员激励机制需要把握需求层次理论，并要在实践中因地制宜，合理应用，以增强激励的实效。第一，政府必须高度重视并参与对系统人力资源的规划，从而提高公务员的积极性，使其感受到被充分的重视。第二，健全公务员职业生涯管理的配套支持系统[8]。欲使激励机制发挥最大效用，就要为受奖励的公务员提供各种如计算机、英语及专业理论知识的机会，使公务员有机会吸收新知识，学习新本领。

埃德加·沙因等认为人是复杂多变的，因此激励方式也应审时度势、因时而异、因事而别。第一，因人而异地安排工作，使公务员能感到工作的乐趣。由于每个公务员个性特征、兴趣爱好、职业生涯规划不同，因而须“因人施岗”，使每个公务员都能对自己的工作产生兴趣。第二，使工作具有挑战性，工作结果得到上级及公众的认同和赞赏。第三，使工作扩大化，公务员有施展个人能力的机会。第四，使工作丰富化，公务员对工作拥有更多的自主权。让普通公务员有机会参与有关的组织与控制工作，这既是民主管理的体现，又是使公务员对工作产生兴趣、增强责任感、获得成就感的重要手段。

3.6 借鉴国外及企业HR激励经验，构建卓越激励机制

他山之石，可以攻玉。基于对中外公务人员以及政府与企业人员管理方面的差异化分析，可以吸收一些国外和企业在激励机制的成功经验来为己所用。

第一，西方部分国家将公务员取消退休金作为公务员的一项惩处内容，借鉴此衔接做法利于我国适应现代公务员管理制度的发展、预防腐败、建立健全约束与激励机制。

第二，与西方国家相比，我国公务员申诉控告案件相对较少。不仅由于公务员自我权益维护意识不强，在制度方面也存在着一些问题，比如，申诉控告制度可操作性不强、申诉控告范围较窄、救济方式较单一等。因此，应借鉴西方国家对公务员申诉与控告权的实践经验，使我国公务员权利救济方式进一步多样化，保障公务员及时得到救济。

第三，可以借鉴美国公务员功绩工资制，即把工资分为基本工资和绩效工资来决定，提高公务员工作积极性。绩效工资就是“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定。同时，对高级公务员的职位分类制度进行改革，可以设立“高级行政职位”（Senior Executive System，简称SES系统）。SES系统包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，计9200个，实行官随人走的品位分类方法，任用弹性被加大， 根据公务员自身素质和能力进行评估，使考核更趋于科学合理。类似这样的经验是值得我们借鉴和学习。要求全面提高高级公务员的综合素质，并提供相应的便利渠道。

第四，企业绩效的评估方法需要改进。例如，成果考核法在我国公务员制度中就很适用。成果考核法是为每一个公务员量身制定一套便于衡量的具体工作目标，并定期检查目标的完成情况。因为每个公务员的具体工作是不同的，进行工作成绩的考核不能一刀切，虽然工作成果不同但要科学的评估。定期检查工作目标的完成情况，要同时对公务员的成果进行评估，并制定下一阶段的工作目标。另外，诸如关键事件法、全视角考核法、行为对照表法等政府部门都可以考虑借鉴。我国公务员制度要根据具体的情况制定科学的绩效评估方法，或者结合使用几种方法，使公务员制度更加完善，提高公务员工作效率，更好的为人民服务。

参考文献

[1]齐明山.试论国家公务员的激励机制[J].新视野，2000，1：48-50.

[2]朱永新，王椿阳，柴修森.工作与组织特征对工作倦怠影响研究[J].心理学研究，2007，1：10-13.

[3]王虎，蒋明倬.公务员流失报告[R].21世纪经济报道，2003，9：10.

[4]周玉红.试论建立有效公务员激励机制的必要性[J].希望月报，2007，3：36.

[5]刘铁牛.培育公务员精神与提高政府服务水平[J].重庆行政，2006，3：26.

[6]耿丽.以人性假设理论为鉴构建和谐生态人的公务员队伍[J].改革与发展，2006，1：189-190.

[7][英]阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2000：12.

[8]彭剑锋.人力资源管理概论[M].上海：复旦大学出版社，2003：133.