高教财政投入和社会投入占GDP比例的政策价值

马陆亭 刘红宇

(1.教育部(国家)教育发展研究中心， 北京 100816； 2.广西财经学院 高等教育研究所， 广西 南宁 530003)

高教财政投入和社会投入占GDP比例的政策价值

马陆亭1刘红宇2

(1.教育部(国家)教育发展研究中心， 北京 100816； 2.广西财经学院 高等教育研究所， 广西 南宁 530003)

高等教育财政投入和社会投入占GDP比例反映出国家发展教育的政策和路径。本文以OECD国家统计数据为基础，指出发达国家高等教育经费来源的三种类型，这三种类型的差异是与国家发展高等教育的战略选择密切相关的，并且发现近年来高等教育经费投入的趋势是社会投入的快速增长。文章分析了财政投入和社会投入占GDP比例的变化与高等教育毛入学率间的关联关系，并描绘出变化曲线。根据比较有关国际数据并结合中国现阶段特点，文章最后提出了我国未来高等教育经费来源的筹措建议。如要重视高等教育社会投入的政策价值；我国已进入加大财政性高等教育投入的节点；筹措高等教育社会投入的重点是非家庭投入；不同高校筹集经费的重点不同；建立差异化的高等学校学费标准等。

高等教育; 财政投入; 社会投入; 国际比较; 政策建议

教育经费占GDP比例是衡量国家对教育重视程度及教育发展程度的重要指标，而财政投入和社会投入占GDP比例的不同则代表了国家政策方向和发展路径的不同。在中国，一般认为高等教育的资金来源主要分成政府投入和社会投入两大部分。政府投入包括财政拨款、教育的税收减免、专项补助、学生资助等。社会投入包括学杂费投入和高校自筹资金，高校自筹资金又包括科技创收、社会捐赠及其他创收。纵观世界高等教育强国的发展，无不与相应的高等教育投入政策相关。长期以来，我国对社会投入的研究不够，也没有明确的“社会投入教育经费占GDP的比例”统计指标，不利于提出有针对性的努力方向。2012年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值已历史性地跨过了4%的门槛，下一步的政策方向是什么呢？本文以OECD国家中经济和教育比较发达并有特点的国家为分析对象，对其高教财政投入和社会投入占GDP比例及其与高等教育发展路径的关联性进行政策分析，以对我国未来高等教育投入政策走向有所借鉴。

一、高等教育财政投入和社会投入占GDP比例的国际比较

近年来，OECD国家教育机构投入总计占GDP的比例超过6%，其中公共支出接近5%。从历年来的数据对比来看，OECD国家公共支出比例大致稳定，但国家之间的差异还是很大的。如表1所示，1998-2010年，OECD国家教育投入平均占GDP的比例从5.6%左右逐渐上升到6.3%，教育财政投入占教育总投入的比例从88.3%左右逐渐下跌到85.7%，教育社会投入相应上涨。总体而言，教育投入占GDP的比例和来源结构变化比较平稳。

OECD国家高等教育投入占GDP比例也在逐年增长，其中：高等教育财政投入始终保持在GDP的1.0%出头，高等教育社会投入则明显上升，平均从1998年占GDP的0.29%上升到2010年占GDP的0.5%。OECD国家高等教育经费增长主要源于高等教育社会投入的经费增长。

但是，OECD国家高等教育的经费来源差异较大(见表2)，大致可以划分为三种类型：法国、德国的高等教育经费来源主要依靠财政投入；日本、韩国主要依靠社会投入；英国则呈现二者平衡状态(这是由于近十年来社会投入增长很快的结果)，美国呈现出的是财政投入、社会投入的“双高”形态。

因此，考虑教育经费占GDP比例，需要区分公共财政投入与社会投入，甚至还需要进一步区分出家庭支出。因为各国发展教育的策略不同，这在高等教育中尤为明显，一般来说政府对基础教育的责任要明显大于高等教育。如表3所示，社会投入高的国家，其家庭高等教育投入的比例都是很高的。

表1 OECD国家教育和高等教育投入来源平均占GDP比例情况(1998-2010年) 单位:%

资料来源：根据经济合作发展组织《Education at A Glance: OECD Indicators》(2001-2013)相关统计数据计算所得。

表2 2010年OECD部分国家各级教育机构投入占GDP比例情况 单位：%

资料来源：经济合作发展组织：《Education at A Glance:OECD Indicators》(2013)，OECD Publishing，p195.根据Table B2.3的数据。

注：“-”表示未获得该项数据。德国取自2005年数据。

表3 2010年OECD部分国家高等教育机构支出中公共财政和私人资金所占比例情况 单位：%

资料来源：经济合作发展组织：《Education at A Glance:OECD Indicators》(2013)，OECD Publishing，p207.根据Table B3.1的数据。

注：“-”表示未获得该项数据。

综上所述，OECD国家中发达国家的高等教育投入占GDP比例一般在1.1%以上，美国、韩国这一数据明显偏高，体现出一种教育战略选择。其中，法国、德国高等教育以财政投入为主；美国、日本财政投入比较稳定，占教育总投入的三分之一强；韩国和英国则主要以社会投入为主。这里面的政策含义是不同的。

二、社会投入增长是OECD国家高等教育经费投入的重要特征

多年来，OECD国家高等教育投入占教育总投入比例总体呈上升趋势，高等教育是各级教育中的发展重点，是教育社会投入的“吸金大户”。尽管OECD国家财政并没有给予高等教育持续增长的资金投入，但并没有影响高等教育投入总量的上升，社会给予高等教育的支持已经使OECD国家高等教育从二战后至21世纪前的“国家高等教育”逐步迈向21世纪的“社会高等教育”。

以美国为例，如表4、5所示，二战后到1990年，美国高等教育的财政投入比例从48.68%下降到40.11%，学杂费快速增长，其他社会投入几乎一直保持在33%以上。进入21世纪，2000-2010年间仅有两年(2002年和2003年)的财政投入比例高于40%，其他都在40%以下，甚至下探到32.26%(2007年)。

表4 美国高等教育经费投入来源分析(1943-1990年) 单位：千美元

资料来源：根据National Center of Education Statistics 《120 Years of American Education， A Statistical Portrait》(p97)有关数据整理所得。表中“政府投入”包括了联邦、州和地方三级政府的拨款，本应还包括政府对学生的资助，但由于该项数据有较多年份的值无法获得，故未计入。“其他投入”指政府投入、学生学杂费以外的所有投入。

表5 美国高等教育投入来源占GDP比例变化情况(1998-2010年) 单位：%

资料来源：根据经济合作发展组织《Education at A Glance: OECD Indicators》(2001-2013)中美国的相关统计数据计算所得。

再如日本，如表6所示，1970年日本高等教育经费投入的52.20%来自财政，2010年财政占比下降为33.3%；与此同时，私人投入比例不断上升。

表6 日本高等教育投入来源占高等教育总投入比例变化情况(1970-2010年) 单位:%

资料来源：根据日本文部科学省统计数据计算所得。

此外，近十多年来OECD主要高等教育强国的高等教育经费来源明显发生了“高等教育投入社会化”的变化趋势。如表7所示，1998-2009年OCED主要高等教育强国高等教育社会投入总额平均约为财政投入的0.36倍，但人口1000万以上的高等教育强国如韩国、美国、日本、澳大利亚、加拿大、英国等都显著高于0.36倍这一OECD成员国平均水平；意大利为0.35倍，接近OECD成员国平均水平，仅法国、德国低于OECD成员国平均水平。2010年OCED国家的平均数据已为0.45(见表8)。

表7 OECD主要高等教育强国平均高等教育社会投入占各项教育投入比例比较(1998-2009年)

资料来源：根据经济合作发展组织《Education at A Glance: OECD Indicators》(2001-2012)相关统计数据计算所得。

表8 2010年OECD主要高等教育强国平均高等教育社会投入占各项教育投入比例比较

资料来源：经济合作发展组织:《Education at A Glance：OECD Indicators》(2013)，OECD Publishing，p195.根据Table B2.3的数据。

注：“-”表示未获得该项数据。

可见，OECD国家高等教育逐步从国家需求扩展到社会需求，从国家战略部署、政府政策推进发展成社会大众的发展需求、个人成长的普遍选择，从国家和政府的自上而下、外驱型的行为，逐步演进为社会和个人自我意识、内驱型的需求。OECD国家高等教育投入占GDP比例总体呈“总量增，财政降，社会增”趋势。由此可以看出，随着OECD国家经济社会的发展和高等教育的进程，政府财政投入不再是包办高等教育的价值取向，也不是“政府投入为主，社会投入为补充”的政策策略，而是由政府分担部分基本的教育成本。约翰·斯通的高等教育成本分担理论为政府财政投入的责任转型提供了理论依据，即政府的责任从提供高等教育逐步转向为提供高等教育机会，“机会”能否为受教育者所有所用，社会和个人也应为此付出智力和资金两方面的追求和努力。

三、OECD主要高等教育强国高等教育的发展战略选择

高等教育投入的模式和结构是高等教育制度和结构的集中反映，体现了国家高等教育发展战略的路径选择和制度安排。

(一)美国

美国是一个典型的教育财政投入高、教育社会投入也高的发达国家。从殖民地时期开始，公共财政和私人资金两股资金高等教育投入力量就不断地产生冲突，并且在冲突和协调中逐渐形成了公立和私立两种高等教育体系。公共财政和私人资金的共同投入促进了美国高等教育的发展，充足的教育资金使美国教育发展处于世界领先地位。

如表5所示，在1998年到2010年大部分年份，美国高等教育总投入都占GDP的2.7%以上，最低的1998年是2.3%，最高是2007年的3.1%，接近或等于印度整个教育财政投入占GDP的比例，几乎接近OECD国家平均值的3倍。其中，财政投入基本稳定在GDP的1%左右，社会投入则呈上升趋势，从1998年的1.22%上升到2007年的2.1%。雄厚的资金支持使美国大学处于世界领先地位。根据英国《泰晤士报高等教育副刊》(Times Higher Education)与IDP教育集团全球首发2011-2012年世界大学排名，美国有75所大学进入前200名，稳居团体第一。

美国的“高财政投入、高学费、高资助”政策与法国、德国等西欧国家教育的“政府投资为主，私人投入为辅”形成了鲜明的对比，这是美国高等教育分权制、大学自治、市场竞争机制与法国、德国等西欧国家的教育中央集权制显著差异的集中体现。马丁·特罗在高等教育大众化进程的早期就预计：任何国家都不可能采用精英教育的方式实现大众教育的目标。事实证明，美国的制度模式使美国高等教育发展顺利地从精英教育阶段到大众化阶段再到普及化阶段，连续两个30年的快速持续发展，使美国成为世界上第一个进入高等教育大众化和普及化的国家。1911年美国高等教育毛入学率仅为6%，1941年就升为18%；1970年达到49.4%，之后一直飙升，1995年已达81.1%。①

(二)欧洲部分国家

总体而言，欧洲国家的高等教育战略呈现出两种明显不同的类型，一种是以法国、德国以及2000年以前的英国为代表的西欧国家，这些国家的高等教育主要以财政投入为主。另一种类型是以芬兰、丹麦为主的北欧国家，这些福利型国家长期奉行免费高等教育政策。

法国，是典型的中央集权国家，财政经费投入在高等教育经费来源中占主导地位，并且保持上升趋势。具体地说，2002年以前的几年里，法国高等教育总投入占GDP的比例约为1.1%，其中1.0%为政府财政投入，0.1%为社会投入，之后均有所上涨，到2008年，高等教育总投入占比为1.4%，其中1.2%是财政投入，0.2%是社会投入。到2010年，总投入占比为1.5%，其中1.3%是财政投入，0.2%是社会投入。

与美国高等教育经费持续增长的形态相比，西欧国家可以说是呈现出波段式滞后发展形态。因为一些西欧国家采用集权制的教育制度，在高等教育投入上一直以来以政府投入为主，高等教育结构上以公立院校为主，高等教育发展方式较之美国相对单一。而面对高等教育规模的扩张，主要依靠政府的力量明显“后劲不足”。正如日本学者金子元久指出，欧洲的高等教育基本上由政府部门垄断，私立高等教育机构的作用具有明显的局限性。在1960-1975 年，一些欧洲国家经历了一个快速发展期，英国、法国、德国的高等教育毛入学率分别由8.5%、9.9%、7.0%增长到18.9%、24.4%、24.5%，②1970年左右基本实现了高等教育大众化，比美国晚了整整30年。之后出现了断断续续的滞停，英国甚至还出现了毛入学率下降，直到20世纪90年代后期，毛入学率才上升到50%左右，基本迈进普及化阶段，历时25-30年。

(三)韩国

韩国是高等教育社会投入比例最高的国家，走的是典型的“以社会投入为主，政府拨款为辅”政策路径。以社会需求为导向的人才培养目标使韩国高等教育获得了社会经费的大力支持，主要靠学费收入的私立大学是韩国高等教育大众化进程的中坚力量。根据日本学者金子元久的分析，与欧美发达国家相比，韩国是在经济发展水平相对较低的历史时期出现了高等教育升学需求的膨胀，在国立、公立大学无法充分满足当时升学需求的状况下，私立大学填补了过度需求的缺口，同时也正是这种过度需求的产生为此后私立大学的快速发展提供了生存的土壤。

韩国近代高等教育的真正发展，始于二战后。20世纪初期，韩国受到日本殖民统治，高等教育十分落后，直到战后，具有高等教育水平的机构只有19所，学生7819名，其中综合性大学只有汉城帝国大学一所，本科生800余人。③二战结束时，美国占领军针对战前日本殖民者在韩国施行的严厉控制，将美国教育模式搬到韩国，采取近乎绝对自由的教育政策。而韩国政府此时无暇顾及高等教育发展，所以这种“放任”的态度激发了民间办高等教育的热浪。对韩国民众而言，长期受日本殖民者控制的压抑情绪在“放任自由”的教育发展政策中释放，形成了百姓民间办学的风气和付钱上大学的观念。④1952年韩国高校达到49所，其中私立高校37所，占75.5%。学生数46000人，比1945年增长近5倍。⑤

20世纪60年代开始，韩国政府开始以信任、宽容与支持的态度，针对民间办学的“放任”进行了整顿与管理，一方面使私立高校的办学更贴近韩国经济社会发展需求，另一方面加强了私立高校法律建设，连续颁布了《私立学校法》、《私立教师退休实施法》和《私立教师健康保险法》等，这些法令以“尊重私学的特殊性，以保障其自主性和公共性的目的”为原则⑥。60年代的整顿，不仅消除了50年代的盲目发展带来的负面影响，而且为70年代的腾飞奠定了基础。⑦

20世纪70年代到90年代，韩国高等教育经历了70年代的 “高速发展时期”、80年代的“劳动密集-知识密集转型期”、90年代的“终身教育期”。1970年至1980年间，韩国高等教育学生数扩大了3倍多，年均增长12.4%，1980年高等教育毛入学率达14.7%；⑧1985年达34%，进入了大众化教育阶段的后半段，并开始向普及化阶段迈进。1990年后，韩国进入少子化时期，韩国政府对高等教育进行了终身教育的改革，把高等教育受教育群体从适龄青年扩大到社会全体人，普及多样化的终身学习。1995年，韩国高等教育毛入学率达到52%，这标志着韩国高等教育进入普及化阶段。值得关注的是，在韩国的高等教育大众化、普及化阶段，韩国政府提倡学生家长积极投资子女教育，韩国私人教育经费占GDP的比例从1968年的4.46%上升到1985年的6.59%、1990年的6.79%。⑨

(四)英国

英国高等教育财政政策模式，是从以政府财政投入为主，逐步转向促进社会投入的典型，其从政府集权到市场化的演进，既与英国本身的经济社会发展、高等教育发展环境密切相关，也与高等教育发展本身的性质相关。

英国是现代大学的主要发源地之一，自13世纪牛津和剑桥两所大学建立至今，已有近700年的高等教育发展史，尽管现在的大学和高等教育的意义与当时的十分迥异，但英国高等教育发展对世界高等教育发展的影响深远。英国也是欧洲典型的教育集权国家，但近年来已开始分化。1995年英国高等教育的公共支出占高等教育总投入的80%，比法国的84 %略低，到2002年公共支出已降至72%；这种情况大致维持到2006年，之后英国将每年1000英镑左右的学费标准提高到了3000英镑，2007年起其财政投入和社会投入已基本持平； 2012年更是再次将学费标准提高到9000英镑。

这是英国高等教育财政改革的动向，也是欧洲集权国家高等教育财政改革的信号。高等教育作为“准公共产品”，在高等教育人口规模不断增长、投入需求不断膨胀的时候，政府会面临不堪重负的困境，必然会将其部分推向市场。毋庸置疑，政府在财政紧缩时，首选策略就是削减各部门开支，在欧洲集权国家中大部分国家的高等教育已经进入普及化阶段，要在普及化阶段再次实行“免费高等教育”或者大量增加高等教育投入的可能性很小。

四、 界定财政投入和社会投入占GDP比例的政策含义

财政投入和社会投入占GDP的比例，反映了一个国家的教育发展程度和路径选择，有很强的政策含义。并且，在国家教育发展的不同阶段，财政投入和社会投入所占比例也会不同。从现有的历史数据研究发现：高等教育财政投入和社会投入占GDP比例的变化与高等教育毛入学率存在一定的关联。

本文采用1998-2008年人口1000万以上国家的高等教育投入数据进行计量回归，样本记录一共516条，同时具备高等教育社会投入占GDP比例、高等教育毛入学率、人均GDP、高等教育财政投入占GDP比例、国家财政支出占GDP比例五项指标的有效记录328条，有效数据占样本记录总数的64%。同时，按照马丁·特罗的高等教育发展阶段将有效记录划分为三组：第一组高等教育毛入学率低于15%(fst_rxl.data)的有6条记录；第二组高等教育毛入学率在15%到50%之间(scd_rxl.data)的有82条记录；第三组高等教育毛入学率高于50%(thd_rxl.data)的有240条记录。第一组仅6条记录，回归意义不大，所以仅对第二组、第三组记录进行回归分析。

其中，因变量Y为高等教育社会投入占GDP比例，高等教育毛入学率、人均GDP、高等教育财政投入占GDP比例、国家财政支出占GDP比例依次为自变量X1、X2、X3、X4。回归结果如表9所示。

在高等教育毛入学率15%-50%阶段中，主要受高等教育毛入学率的正影响，随指标的增长而增长，影响显著程度为比较显著(**)；主要受人均GDP、高等教育财政投入、国家财政支出的负影响，随这三个指标的增长而减少，影响显著程度分别为显著(*)、显著(*)和非常显著(***)。在高等教育毛入学率50%以上阶段，主要受高等教育毛入学率和国家财政支出的负影响，随这两个指标增长而减少，影响显著程度分别为显著(*)和非常显著(***)。

表9 以高等教育毛入学率划分阶段的高等教育投入发展机理

注：***表示影响非常显著；**表示影响显著；*表示影响程度一般；空格表示未发现影响。“+”、“-”分别表示正相关、负相关。

如果把高等教育毛入学率跨度较大的“大众化”、“普及化”两个时期再分别划分为“中前期”、“中后期”，分界点分别为高等教育毛入学率的30%、75%，高等教育社会投入等相关数据显示出了更细致、更明显的阶段特征。用描述性统计分析方法，按照“五分法”，分别研究“精英教育阶段”(15%以下)、“大众化前期”(15%-30%)、“大众化后期”(30%-50%)、“普及化前期”(50%-75%)、“普及化后期”(75%以上)的高等教育社会投入的变化，结果呈现出了明显的阶段性特征。

图1 高等教育毛入学率与高等教育投入占GDP比例变化曲线 (1998-2009年)

如图1所示，在五个时期中，高等教育总投入和高等教育财政投入分别占GDP比例总体呈上升趋势，高等教育社会化投入占GDP比例出现了“两起一伏”，“两起”是在“大众化前期”、“普及化后期”，“一伏”是在“大众化后期”和“普及化前期”之间。从占高等教育总投入的比例看，高等教育财政投入比例在“大众化前期”、“普及化后期”出现了下降，相反地，高等教育社会投入在这两个时期中比例增长。

用“瓦格纳法则”、马斯格雷夫和罗托斯的“公共支出发展阶段理论”、马丁·特罗的“高等教育规模扩张与制度保障之间的关系理论”可以解释这种现象：当高等教育毛入学率低于15%的时候，政府需要投入大量的经费进行高等教育发展的基础设施建设，因此财政投入占高等教育投入比例较大；当高等教育进入“大众化前期”的时候，毛入学率的划时代意义的增长会使财政投入不足以应对，所以高等教育社会投入比例增长；当高等教育进入“大众化后期”，一直到“普及化前期”，一方面，政府必须做出相应的财政支持确保高等教育“量”的持续发展，使高等教育可以顺利地从大众化阶段进入普及化阶段，另一方面，随着社会对高等教育品质要求的提升，政府又必须提高高等教育财政投入比例来全面提高高等教育的质量，确保“质”的飞跃，例如：把基础建设提高到新的水平、促进高等教育的多样化发展等，因此，在这两个时期社会投入比例会相对减少；当高等教育进入“普及化后期”，高等教育已经非常普及，政府的财政经费投入会趋于稳定，国家财政经费增长的份额则将投向高等教育领域外的其他领域，所以财政比例又相对下降，但这个“下降”与“大众化前期”的“下降”意义不同，“大众化前期”是“未能满足需要导致的下降”，“普及化后期”是“需求相对饱和后的下降”。

五、我国高等教育财政投入和社会投入占GDP比例的政策选择

对不同国家高等教育投入特点进行分析，目的在于根据我国国情寻找自己的高等教育发展路径，这在我国已经实现财政性教育经费占GDP比例达到4%的当今，更具有现实意义。2012年中国教育投入达到GDP的4.28%，高等教育财政投入约为GDP的0.7%，仅占教育总投入的16.36%。鼓励社会资金办学，完善高等教育社会投入的政策、机制是中国发展高等教育的必由之路。

(一)中国高等教育社会投入的变化

1.比例变化

1998-2011年，中国教育社会投入占GDP比例总体呈上升趋势，从1998年的1.086%上升到2005年的1.778%，后稍有回落至2011年的1.117%。高等教育社会投入占GDP比例从1998年的0.275%上升到2005年的0.835%这一峰值后，缓慢回落至2011年的0.618%,是整个教育投入占GDP比例的12.24%。

从高等教育投入的结构看，高等教育社会投入占高等教育总投入的比例从1998年的36.1%上升到了2010年的47.31%，高等教育投入中有一半左右的经费是来自社会投入(如表10所示)。总体而言，1998年以来高等教育社会投入不断增长，到2008年高等教育社会投入比例达到最高，是国家财政性投入的1.11倍，社会投入在高等教育投入中扮演着越来越重要的角色。

表10 中国教育和高等教育投入来源占GDP比例情况(1998-2011年) 单位:%

资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》(1999-2012)和《中国统计年鉴》(1999-2012)相关统计数据计算所得。

2.结构变化

从高等教育社会投入结构看，中国高等教育社会投入的增长主要源于学杂费增长，学杂费和其他社会投入占GDP比例都呈上升趋势，学杂费占GDP的比例从1998年的0.101%上升至2011年的0.394%，其他社会投入占GDP比例从1998年的0.174%起主要呈上升趋势，2006年达到峰值0.400%后，再回落至2011年的0.224%。总体而言，根据表10呈现的数字计算，2008年高等教育学杂费收入接近1998年的五倍，高等教育其他社会收入约为1998年的1.5倍。由此可见，从1998年到2011年期间高等教育投入占GDP百分比的增长主要是由学杂费提高带来的增长，2008年，学杂费增长占到社会投入的64.5%，为最高点，到2011年，稍回落至63.75%，1998年学杂费仅为其他社会投入的58%，2008年已经激涨为其他社会投入的1.81倍，到2011年又回落到1.76倍(如表11所示)。

表11 中国高等教育学杂费收入与其他社会投入比值变化情况(1998-2011年)

资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》(1999-2012)相关统计数据计算所得。

(二)中国高等教育投入与OECD国家的差异

高等教育投入占GDP比例反映了一个国家对高等教育的支撑力度，高等教育社会投入则反映了该国社会力量对高等教育的成本分担程度，是研究各国高等教育发展动向的重要指标。自1998年以来，中国和OECD国家平均的高等教育社会投入占GDP比例总体都呈上升趋势(如表12所示)。1998年，中国高等教育社会投入占GDP比例和OECD国家平均水平基本处在同一起跑线上，分别为0.28%和0.29%，但在“高等教育社会投入占高等教育总投入比例”、“高等教育社会投入与国家财政性投入的比值”方面已经明显不同，中国的数据均高于OECD国家平均水平。在中国，高等教育社会投入占高等教育总投入三分之一强，高等教育社会投入是国家财政性投入的0.57倍，而OECD国家平均值仅稍高于五分之一，高等教育社会投入仅是国家财政性投入的0.27倍。换言之，在高等教育投入来源结构中，与OECD国家相比，中国高等教育社会投入所占比例更大，OECD国家高等教育国家财政性投入所占比例平均值显著高于中国。

表12 中国和OECD国家平均高等教育社会投入变化情况(1998-2010年)

资料来源：根据经济合作发展组织《Education at A Glance: OECD Indicators》(2001-2013)和《中国教育经费统计年鉴》(1999-2012)相关统计数据计算所得。

此外，从1999年开始，中国“高等教育社会投入占GDP比例”、“高等教育社会投入占高等教育总投入比例”以及“高等与教育社会投入与国家财政性投入比值”的增幅犹如“三驾马车”，将OECD国家同项数据越抛越远。中国高等教育社会投入占GDP比例峰值出现在2005年(0.84%)，2005年中国高等教育社会投入占高等教育总投入的57.54%，是国家财政性投入的1.36倍，同期三项数据在OECD国家平均为0.4%、26.67%、0.36倍，中国的数值分别是OECD国家平均值的2.1倍、2.2倍、3.8倍。总而言之，中国高等教育社会投入份额已经超过了国家财政性投入，成为高等教育投入的最大来源，而且增幅较大。1998年中国高等教育社会投入仅为国家财政性投入的一半有余，2008年则已经增长为国家财政性投入的1.11倍，在高等教育成本分担中成为主角。而OECD国家平均高等教育社会投入也在逐年增长，但目前仅上升到高等教育投入的三分之一左右，最高年份也仅为国家财政性投入的一半。

(三)对我国高等教育投入政策方向的思考

高等教育投入构成是一个很复杂的政策议题，又多受外部因素影响，过去我们重视不足。当“财政性教育经费占GDP比例达到4%”的政策目标尘埃落定，我们需要综合考虑新的政策架构。

1.高等教育社会投入正在成为一个显性的政策议题

教育经济学的研究认为：高等教育供给能力有限和需求增长旺盛的矛盾将长期存在，因此有一定的竞争性和排他性；高等教育属于准公共产品，个人、社会和国家都能从中获益，因此需要共同投入，并由此形成了高等教育成本分担理论。从国际高等教育的实践看成本分担已然成形，财政、学费和其他社会投入成为高等教育投入的三驾马车。

但是，我们现在还没有明确的“社会投入教育经费占GDP的比例”统计指标，因此也很难提出有针对性的努力方向。国际社会虽有共同规律，但不同国家遵循的具体路径却是不同的，这就有了不一样的政策选择。如在社会投入比例方面，法国与许多OECD国家在社会投入结构上差异较大，家庭教育投入与其他机构投入各占社会投入的一半，而其他国家家庭投入则要远高于其他机构投入；美国和韩国又是两个极端的例子等。政策选择的不同，表明各个国家发展高等教育的策略不同。我国该如何选择，需要有明确的政策方向，讲清楚各方的责任、义务和权利。

为提高4%后高等教育投入的效率，市场的力量不容忽视。我国是个发展中大国，需要有积极有效的增加社会经费投入教育的政策。2010年，我国高等教育社会投入占高等教育总收入的47.31%，接近OECD国家的平均水平，但与英国、日本、美国等高等教育发达国家还有较大差距，还有增长空间。当然，如何看待这个增长空间取决于路径选择，是值得进一步研究的课题。

2.我国已进入加大财政性高等教育投入的节点

2013年，我国高等教育毛入学率已达34.5%。从前面分析的国际高等教育发展趋势看，我国进入到进一步加大高等教育财政性投入的时期。

从我国发展的现象看也是如此。前十几年发展高等教育，市场发挥了积极性和主动性；现在讲质量、民生、公平，需要发挥政府的作用。并且，与高等教育结构调整联系起来，现在高等教育在加大应用性人才培养力度、实训实践等环节作用增强，对资金的需求量明显增大。

但是，我国与美国等国家不同的是，对除学费外的其他社会投入的开发可能还远远不够。

3.筹措高等教育社会投入的重点是非家庭投入

在目前我国教育经费的来源中，政府财政投入和个人支付是主渠道，如2011年，全国高等学校政府财政拨款和学杂费之和占高等教育总投入的84.87%,其他社会投入明显偏低。2014年部分省市的学费上涨，在社会上就产生了很大影响。

其实，社会捐赠是高等教育投入有待开发的金矿。2011年我国中央所属普通高等学校捐集资收入占总收入的1.15%，而美国研究型大学捐赠收入占总收入的比例平均在15%以上。 尽管两国的国情不同，但也能看出我国大学的捐赠收入还有较大的增长空间。近些年来，我国在加大教育总经费的同时，社会捐赠并没有同比例的增长，社会对教育捐赠的意识还没有被唤醒。主要问题是还没有形成长效的捐赠机制，随机性较强，如常常在大学校庆及其他大型活动时重视一下。

所以，今后要加大筹措除学费外的其他社会投入，包括高等学校通过教育和科技活动获得的社会服务收入，及通过积极融资活动获得的捐集资收入等。当然，这里涉及一些制度、文化方面影响因素，需要必要的政策支持跟上，如税收抵免政策。在一些发达国家，民间企业或商人投入、赞助教育是可以冲抵税收的，而这与财产税、遗产税制度也是有关系的。社会投入的制度建设问题，需要提到议事日程上来。

4.不同高校筹集社会投入的重点有所不同

高等教育社会服务的内容要与高等学校的层次和类型紧密相关。如表13所示，2011年全国普通高等学校校办产业、勤工俭学、社会服务收入用于教育1811812千元，科研经费拨款21350050千元，共占经费总收入的3.36%，所占比例并不高，说明还有较大的增长空间。该比例在中央所属普通高校中为7.76%，在地方所属普通高校中为1.58%，差距是明显的。并且，中央所属普通高校的科研拨款比例占据明显优势。与之比较，美国高校1999-2000年销售与服务收入占总收入的23%，其中研究型大学的比例为18.5%、高水平研究型大学此项收入的比例更低。这些也进一步佐证中央所属的研究型大学要更侧重于科研收入，地方高校要更努力于其他社会服务活动收入。

表13 2011年普通高等学校部分项目经费数及占总收入比例 单位：千元

资料来源: 教育部财务司、国家统计局人口和社会科技统计司编：《中国教育经费统计年鉴2012》相关数据计算所得。(中国统计出版社，2013年，第7-11页)

5.建立差异化的学费标准

中国是一个社会经济发展极不平衡的国家，几千元的学费对有些人来说是小菜一碟，而对另外一些人则是个天文数字。高等学校学费标准需要根据城乡差异和区域差异合理确定。

根据教育经济学中的成本分担原则、利益获得原则和能力支付原则，收取学生一定的学费，不仅可以从总体上促进社会公平，而且可以增加高等教育投资的总量，使更多的人接受高等教育。因此，在高等教育阶段进行收费改革是必需的，但问题的关键是学费标准的合理性和可能性，以及学费使用的方向性。学费政策的确定，应该兼顾培养成本与人均收入的双重约束。

首先，按培养成本的25%确定学费的平均标准。该标准在省级区域内要统一，不因各校水平高低而区分，主要反映教育的基本培养成本。高校学术水平的高低应由科研经费来反映。为便于后面的分析，假设目前全国平均为6000元。

其次，学费要与百姓收入挂钩，建立差异化的收费标准。2012年我国农民人均纯收入7917元，城镇居民人均可支配收入24565元；反映收入分配差异的基尼系数为0.474，说明差距主要在城乡之间。因此，收费标准应兼顾生源的地区和城乡差异，考虑群众的实际承受能力。如农村生源学生按年4500元(西部地区)、5500元(中部地区)和6500标准(东部地区)确定，城市生源学生按年6000元(西部地区)、7500元(中部地区)和9000(东部地区)确定。

当然，这只是示意性举例。高校收费为属地化管理，要在科学测算的基础上充分考虑学生来源的差异性。学费的平均标准及实收学费的标准，需准确测算，每三年作一次调整，要保证符合实际及财政的大致平衡。

注释

①数据来源：1960年数据来自《2000年中国教育绿皮书》，1970年数据来自《联合国教科文组织统计年鉴》(1985)，1995年数据来自联合国教科文组织《世界教育报告》(1998)的相关统计数据计算所得。

②联合国教科文组织：《联合国教科文组织统计年鉴》(1985).http://www.unesco.org/new/zh/unesco/resources/publications/unesdoc-database/

③⑥孙启林:《战后韩国教育研究》,南昌：江西教育出版社，1995年，第137-153页，第137-153页。

④⑦谢作栩：《韩国高等教育大众化的发展历程与特征》，《外国教育研究》2002年第1期。

⑤⑧B·R·米特切诺：《世界历史统计(Ⅱ)——日本、亚洲、非洲(日文版)》，《原书房》,1984年，第712页。

⑨林正范:《中韩教育比较》，杭州：浙江教育出版社，1998年，第89页。

责任编辑 曾新

Policy Value on the Proportion of Higher Education Financial Investment and Social Investment in GDP

Ma Luting1Liu Hongyu2

(1.Research Center for National Education Development， Beijing 100816; 2.Institute of Higher Education， Guangxi University of Finance and Economics， Nanning 530003)

It is the proportion of higher education financial investment and social investment in GDP which reflects the policy and path of national education development. This paper， based on the OECD statistical data concludes that, there are three types of higher education funding sources in developed countries， and the difference among the three types is closely related to the strategic choice of national higher education development. In recent years the trend of higher education investment is the increasing of social investment at a terrific rate. It further illustrates the association between the changing proportion of financial investment and social investment in GDP and the gross enrollment rate of higher education， and depicts the changing curve accordingly. On the basis of analyzing relevant international data and current situation in China， it gives out some proposals for future funding in higher education. For example，Putting more attachment in the policy value of social investment in higher education; China has entered a node to increase financial input in higher education; fund-raising of social investment in higher education should focus on non-family investment;setting up different fund-raising measures and different standards of tuition in different universities．

higher education； financial investment； social investment； international comparison

2014-09-28

2013年国家社会科学基金项目“促进2012-2020年城乡居民收入翻番的教育投入机制研究”(13CJY112)