民国时期灾民的权利保障

廖艳

〔摘要〕民国时期自然灾害频繁发生，灾民权利面临巨大风险。为了更好地保障灾民权利，学界以及政府中出现了国家救灾责任和灾民权利的思想，政府也构建了灾害法律框架，并设置了救灾专项资金和专职的救灾机构。尽管如此，民国时期灾民权利保障的现实与理想、实践与制度间仍存在较大差距。

〔关键词〕民国时期；灾民；权利保障

〔中图分类号〕K258；K26〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0182-04

中国作为一个自然灾害的高发国家，自然灾难的频繁发生一方面给中国社会经济发展带来了巨大损失，给中国人民的权利带来了巨大危险，另一方面也丰富了中国抗灾救灾和灾民权利保障的思想、制度与实践。本文将对民国时期灾民的权利保障进行历史考察和反思。

一、灾民权利保障思想与制度的形成与完备

民国时期社会救济思想发生了明显的变化，传统的社会救济理念开始向近代嬗变，慈善观念演变为国家责任观念。〔1〕陈凌云明确指出：“国家为人民聚集而成，政府乃由人民组织，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦则应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府所应负之责任也。”〔2〕钱智修认为，社会救济是“因集体生存而当为，不专为人类之悲悯而宜为”的事业，因此，“赈济问题者，国家之职务也”。〔3〕社会学学者言心哲除了认为现代社会事业的兴办是基于社会国家的责任以外，更是明确指出，对于全社会不幸分子的救助及社会生活环境的改善是国家应尽的责任或义务，并且，“受助者亦有要求救济之权利”。〔4〕

对社会救济的进步理解也体现在官员言论和官方文件中。国民政府社会部在送交行政院《社会救济法草案》的呈文中就指出，该法“摈弃慈善观念，而进为责任观念。”〔5〕国民政府社会部次长洪兰友在《社会救济法的立法精神》一文中也明确指出，“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽之责任”。〔6〕社会部社会福利司司长谢徵孚更为直接地论证了国家的社会救济责任，“今日的社会救济，并不纯是一种以悲天悯人为基础的慈善施舍，而是在义务与权利对等的观念中，以及社会的连带责任中，政府与人民应有之职责。”〔7〕

救济权利以及国家责任观念的明确提出标志着社会救济观念已经由传统向近代嬗变，这一嬗变不仅为灾民权利保障事业的进步提供了理论的支持，也推动了灾民权利保障制度建设的发展。

（一）灾害法律体系的构建

民国时期，为了更顺利地开展防灾救灾工作，保障灾民的基本生计，构建了以根本法、综合性立法以及专项立法为框架的较为完备的灾害法律网，灾害法律网络的构建使得这一时期的防灾救灾工作和灾民的权利保障有了法律依据。

1.根本法

在根本法层面，首次将预防灾荒和灾害赈济纳入国家的主要职责，并规定了灾民享有的权利。1928年，国民政府颁布了《训政时期国民政府施政纲领》。该纲领规定，训政时期的救济事业具体包括：（1）普设救济机关；（2）办理灾赈；（3）实施工赈。〔8〕1931年5月20日，国民会议通过了《中华民国训政时期约法》。该法第四章“国民生计”第34条规定了国家在灾害管理上的职责，具体包括“垦殖荒地、开发农田水利；实施仓储制度，预防灾荒，充裕民仓”。1947年颁布的《中华民国宪法》第15条明确规定人民享有生存权，并在第108条规定赈济抚恤乃中央立法并执行之或交由省县执行之事项。

除了将灾害预防、救灾以及保障灾民权利规定为国家职责外，根本法对于灾害经费的保障也有专门的规定。1934年10月16日，国民政府立法院通过了《中华民国宪法草案》。该草案第158条规定，“预算规定之经费为支出最高额，非依法律为追加预算，不得变更或超过各级政府。因左列情形之一，得提出非常预算：（1）国防或保卫之紧急设施；（2）重大灾变；（3）紧急重大工程。”〔9〕

2.综合立法

与救灾相关的综合性立法包括《传染病预防条例》（1916年）、《公务员惩戒法》（1930年）、《公务员恤金条例》（1934年）、《农仓法》（1935年）、《惩治贪污条例》（1943年）、《社会救济法》（1943年）等等，其中最具代表性的是《社会救济法》。该法是中国法制史上第一部专门关于社会救济的法律，1941年由政府组织专家学者开始准备。《社会救济法》不仅规定了社会救济的对象，而且规定了社会救济的具体办法和救济款项的来源。社会救济对象包括六类人群：老年人、未成年人、孕妇、因身体或精神障碍未能正常从事劳动者、灾民和其他依法令应予救济者。救济办法有十二种，具体包括提供临时住所、提供钱款或衣食物资、免费医疗、免费助产、廉价或免费供给住宅、无息赈贷资金和粮食、减免田赋、道德教育或公民技能训练、提供就业信息以及其他依法所定之救济方法。该法规定，救济所需经费，由中央和地方政府承担，应列入中央及地方预算。该法颁布后，政府又颁布了一系列的法规予以落实，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等。此外，1930年的《土地法》第161条确认了准备房屋制度，该制度的重要意义在于，一旦发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。”〔10〕也就是说，准备房屋制度的确立承认了政府保障因自然灾害等因素导致的住宅缺乏的责任。

3.专项立法

民国时期颁布的灾害专项立法的数量较多，涉及到的内容也较为宽泛。主要包括以下几种：（1）有关灾害预防的专项立法，主要是指备灾储粮立法。具体包括1928年7月国民政府颁布的《义仓管理规则》、1930年1月15日颁布的《各地方仓储管理规则》以及1934年12月国民政府行政院发布的《各省市举办平粜暂行办法大纲》等等。（2）有关救灾程序的专项立法，主要是指报灾和勘灾的程序性法律。1915年1月，北洋军阀政府颁布了《勘报灾歉条例》，1928年国民政府对该条例进行了修订。该条例规定的勘报灾歉的程序为：水灾、风灾等急灾的勘查时间不得超过三天，当地政府将勘查后的结果上报给省政府及民政厅，最终确定赈济标准以及不及时勘报灾情者的处罚标准。此外，该条例还规定了蠲免赋税的标准，具体标准为：被灾10分者，蠲正赋70%；被灾9分者，蠲正赋60%；被灾8分者，蠲正赋40%；被灾7分者，蠲正赋20%；被灾5-6分者，蠲正赋10%。1928年修订后的《勘报灾歉条例》对灾民的赋税减免的力度有所加大。1936年8月10日，国民政府行政院公布了《勘报灾歉规程》。1947年5月8日行政院又公布了《灾振查放办法》。①（3）灾害组织管理立法。主要包括《管理私立慈善机关规则》（1928年）、《整顿各项慈善事业并防止侵占款产令》（1928年）、《监督慈善团体法》（1929年）、《振务委员会各组办事规程》（1930年）、《振务委员会各组联席会会议规则》（1930年）、《振务委员会收存振款暂行办法》（1930年）、《振务委员会职员请假规则》（1930年）、《办理振务人员奖恤章程》（1930年）、《振务委员会职员奖惩规则》（1930年）、《振务委员会放赈调查视察人员出差旅费规则》（1931年）、《办振人员惩罚条例》（1931年）、《办理振务公务员奖励条例》（1931年）、《办振团体及在事人员奖励条例》（1931年）、《国民政府救济水灾委员会章程》（1931年）、《黄河水灾救济委员会章程》（1933年）、《振务委员会处务规程》（1933年）、《振务委员会职员考核等第办法》（1933年）、《私立救济设施减免赋税考核办法》（1944年）、《捐资兴办社会福利事业褒奖条例》（1947年）。（4）救灾资金管理专项立法。主要包括《各省区筹赈办法大纲》（1920年）、《救灾准备金法》（1930年）、《振灾公债条例》（1931年）、《实施救灾准备金暂行办法》（1935年）、《水灾工振公债条例》（1935年）、《救灾准备金保管委员会组织条例》（1935年）等等。

（二）专项救灾资金的设置

灾害管理法律体系的初步构建表明民国政府已经将救灾视为政府的重要职责之一。救灾准备金制度是民国救灾制度中最重要的成果之一，在中国救灾史和灾民权利保障史上都具有重要的意义。

1930年公布的《救灾准备金法》乃是专项救灾资金设置的法律依据。该法共11条，规定了救灾准备金的财政来源，中央与省级政府的筹措比例，救灾准备金的使用、保管以及资金监督。根据该法第1条和第2条的规定，救灾准备金由中央和省级政府共同筹措，其中中央救灾准备金为每年中央政府经常预算收入总额的1%，直至积存满五千万元停止；省救灾准备金为每年省级政府经常预算收入总额的2%，每百万人口积存满二十万停止。第3、7、8、10条规定了救灾准备金的保管和监督，专门成立保管委员会用以保管和监督救灾准备金。第4、6、9条是有关救灾准备金使用的条款，根据这些条款的规定，救灾准备金不得用于保管委员会之支出，只能用于救恤、工赈或救灾之移民，并规定了经费使用的基本原则：“遇有非常灾害，为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之”，但“依被灾情况，本年度救灾准备金所生之孳息，不敷支付时，动用救灾准备金不得超过现存额的二分之一”。〔11〕

二、灾民权利保障的组织机构及其成效

民国时期，政府为了更好地组织抗灾和灾害救助事宜，在中央层面设立了专职的救灾机构。1912年1月1日，中华民国临时政府成立，内务部主管全国的赈济、抚恤、慈善等事宜。1914年7月，颁布了《内务部厅司分科章程》，规定民治司的第四科专管包括灾害救助在内的救济及慈善事务。1919年，内务部下设中央防疫处，负责疫病的预防事宜。1920年9月14日，《筹议赈灾临时委员会章程》颁布，规定筹议赈灾临时委员会由内务部、农业部、商业部和交通部组成，专门筹备和掌管救灾事宜。1921年5月13日，内务部颁布了《全国防灾委员会章程》，规定了成立全国防灾委员会的目的、职责、组成以及具体工作流程。1921年10月29日，北洋军阀政府以教令形式颁发了《赈务处暂行条例》。赈务处附属于内务部，属临时性机构，灾荒善后完毕即撤销。1928年3月30日，国民政府颁布了《内政部组织法》（该法分别于1928年5月20日及1931年4月4日进行了修订）。该法规定，赈灾救贫及其他慈善事项由内政部下设之民政司第四科专管，其他相关部门协助管理。比如，土地司应履行“水灾防御”的职责，具体由第三科负责水旱灾害的预防工作。〔12〕除了内政部下设的民政司第四科专管赈济和慈善事宜外，同年7月，国民政府恢复了专职的救灾机构——赈务处，同时还成立了专门筹措、管理和分配赈灾款的赈款委员会。从官员的任命来看，内政部长兼任赈务处长和赈款委员会主席，使得灾害赈济的实施更为高效。〔13〕1928-1929年，由于全国多地遭灾，国民政府于1929 年将赈务处与地方临时救灾机构重组，专设了赈务委员会，并发文规定了赈务委员会的人员组成、工作职责以及流程。1931年6月27日，国民政府修订了《内务部各司分科规则》，将民政司第四科的职责规定得更为详细，具体包括勘报灾歉、蠲缓田赋、防灾备荒、地方粮食管理等等。〔14〕同年江淮水灾，国民政府专门成立了全国性的临时救灾机构——救济水灾委员会，具体办理灾区救济事宜。1938年，国民政府设置了一个与其他中央部门平级的社会救济机构——社会部，负责管理社会事务。社会部下设社会福利司，由社会福利司第五科主管救济事宜。

常设或非常设专职防灾救灾机构是中国防灾救灾体制建设的重要突破，这使得民国时期防灾救灾工作更为规范，决策更加集中、统一以及有针对性，社会动员以及资源调配更为高效，系统性和可持续性也得以加强，灾民权利有了更为可靠的组织保障。

但是从实效来看，灾民权利的实现程度仍然较低。根据学者们的统计，民国九年至民国二十五年间死于灾荒的人口数达1800余万。〔15〕整个民国期间死亡人数在万人以上的巨灾75次，10万人以上的18次，50万人以上的7次，100万人以上的4次，1000万人以上的1次。〔16〕此外，根据学者们的分析，民国时期几乎每次重大自然灾害都会引发大规模的流民潮。许多灾民因为被自然灾害剥夺了基本的生活条件，政府没有及时采取有效救灾措施，只能背井离乡，加入到流民大军当中。

之所以出现这一现象，首要原因是救灾法律缺乏成熟的政治基础。民国时期尽管有诸多有利于灾民权利保障的法律制度，但是由于缺乏民主的政治制度，执政党严重的专制和独裁使官吏腐败现象十分严重，这些腐败也迅速蔓延到救灾领域。无论是灾民生活保障经费的拨付，还是灾害预防费用都面临贪官污吏的层层盘剥。正是在此情况下，救灾过程中违法现象频繁发生，灾民的生命权以及适当生活水准权等基本权利无法得到实现。

除了政治原因之外，另一重要原因是法律执行不力。好的制度需要有力的执行，否则制度只会成为摆设。民国时期尽管有较为完善的救灾法，但是由于种种原因，很多制度没有付诸实施。以1930年公布的《救灾准备金法》为例，尽管该法第11条规定生效时间为公布之日，但是该法真正实施的时间却是1935年。之前数年，国民政府一直以财政窘困为由未予实施。从救灾准备金的实际支出比例来看，与法律规定也相差甚远。比如：1935年中央级政府共支出救灾准备金1，999，625元，该年的预算收入或支出按照国民政府主计处的数字均为1，106，521，907元，救灾准备金约占该年岁入总额的018%。〔17〕地方救灾准备金的实施状况也不理想，从有记载的1935-1942年各省救灾准备金的比例来看，有一半以上达不到《救灾准备金法》的规定。关于1935-1942年各省救灾准备金的详细数据可参见王识开《南京国民政府社会救济制度研究》，吉林大学博士论文，2012年，71-75页。民国时期灾民权利保障的制度与实践、理想与现实之间的确存在较大的差距。

余论

民国时期灾民权利保障的现实与理想、实践与制度之间的鸿沟昭示我们，自然灾害下灾民权利的保障水平取决于诸多因素，具体包括民众和政府的权利意识、权利保障的法律制度、国家权利保障的政治意愿和国家权利保障的能力。在这些因素中，民众和政府的权利意识乃是灾民权利保障的思想基础，灾民权利保障的法律制度乃是制度基础。没有民众的权利意识和权利诉求，没有政府的权利意识，政府很难形成权利保障的政治意愿和制定相应的法律制度。没有灾民权利保障的法律，灾民权利保障的实施也就无法无据，国家怠于履行救灾义务时也没有相应的法律责任。

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〔11〕〔17〕武艳敏.灾难的补偿：1930年《救灾准备金法》之出台〔J〕.四川大学学报：哲学社会科学版，2006（2）：117，117.

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〔16〕康沛竹.中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践〔M〕.北京：北京大学出版社，2005：10.

（责任编辑：谢科）