新兴创业型大学的外部治理模式——以韩国浦项科技大学为例

陈 娴

在高等教育的现代化进程中，大学与政府和社会间存在着千丝万缕的联系。而大学治理研究的就是大学各个利益相关群体之间的决策权配置问题。大学的外部治理模式不仅包括大学与政府、社会之间的关系与权力架构，也包括用于治理各权力主体之间关系的具体方式方法和制度安排，包括用人机制、监督机制、激励机制等等。虽然大学治理模式在一定历史时期通常具有相对的稳定性，但也在各种因素的影响下不断地发展、演变。而其最终目的在于提高大学治理绩效，并有效降低甚至最小化各权力主体之间的交易成本。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”［1］这就明确提出了国家治理现代化的重大历史任务。国家治理的现代化，意味着国家治理模式向政府、市场、社会共同合作的多元治理的转变，而其关键在于重构政府－大学－社会三者间的关系。

自20世纪80年代后期以来，随着第二次学术革命的产生，政府－大学－社会三者间权力模式发生了变化，高等教育机构的组织属性和互动方式日益渗透出市场的因素，高等教育的职能发生了演变，逐渐侧重于服务社会和经济的发展，这使得创业型大学的出现有了合法性基础。正如Henry Etzkowitz所说，“创业型大学将会成为全球性现象，这将是未来大学的统一发展途径”［2］。伯顿·克拉克1980—1995年研究了欧洲五所大学的创业经验，指出“创业型大学是指凭它自己的力量，积极地探索在如何干好它的事业中创新，寻求在组织的特性上作出实质性的转变，寻求成为站得住脚的大学”［3］。而在纷繁复杂、充满竞争的知识经济新时代，与老牌研究型大学相比，位列英国《泰晤士高等教育增刊》2013年全球最具潜力大学排行榜［4］第一名的韩国浦项科技大学(以下简称POSTECH)，谱写了仅用短短的20多年间就发展成为世界一流大学的篇章。其成功崛起的因素固然很多，但关键在于其外部治理模式的特色。

一、韩国浦项科技大学的典型特点

POSTECH的外部治理模式的典型特点主要体现在政府、大学、社会力量间密切的内在联系。他们以寻求共同发展为目的，以充分发挥各自优势为基础，以人才、技术、效益为纽带，形成多赢的良性循环机制。

(一)政府注重发挥其宏观管理层面上的政策推动作用

政府对高校的管理应是宏观管理。因为过于微观和具体的管理既不利于高校发挥办学自主权，也不利于政府转变职能，从宏观上协调和推动高等教育的发展。在POSTECH的外部治理模式中，韩国政府起着政策推动和引领作用。政府从政策层面的推动主要以支援和培育为主，即通过相关政策的颁布实施，注重实现对大学与社会合作效果的科学评价，激励社会市场力量参与大学治理，同时对部分财政薄弱的大学进行直接的支援。为了减少制度性的限制，加强激励机制，使大学与政府、社会形成良好的协作关系，政府更多地给予间接的支援以真正满足大学的合理要求。

1.注重提升地方高校的创新创业能力

为激发区域内生创新创业能力，韩国政府于2003年制定了《国家均衡发展法》，规定建立区域创新系统，发展区域高等教育和区域战略产业，促进区域科学技术发展。［5］同时，为了大力提升众多地方高校的创新创业能力，韩国政府于2004年出台了“新大学区域创新”计划(New University for Regional Innovation Project，简称 NURI)［6］，决定计划出台之后的教育财政投资将采取绩效拨款机制，在那些与区域发展相关技术研究领域加大经费投入和政策倾斜力度，重点资助首都圈以外的地方大学(如POSTECH)参与同区域发展密切的领域，通过建立各种网络促进高校与当地政府、产业界、研究机构、新闻界和非政府组织之间的合作，为区域创新体系(RIS)奠定基础，以促进区域和高校的共同进步，减少区域发展不均衡的现状。

2.注重鼓励高校参与产学研合作

韩国政府于2000年制定了《技术转让促进法》，于2003年修订了《教育产业化和产学合作促进法》。这些为促进有效的产学合作活动奠定了法律基础。政府还出资20亿韩元，支持在人力资源开发、技术开发、技术转让和创业支持等方面实施的合作项目。［7］韩国政府同时推出了“高等教育－产业合作－中心大学”计划［8］，通过公开遴选的方式选定一批最能支持附近产业集群技术创新的大学。被选定的“中心大学”(如POSTECH)将获得超过5年的补贴。地方政府和企业每年都需拿出超过年度财政预算5%的现金投入到该计划的基金中。为了激励“中心大学”的作用，政府设立了致力于“产、学、研”合作的专门教授席位，将改善大学结构和建立合作绩效评价体系纳入大学评价体系，以此来鼓励高校参与合作。由此，“产、学、研”合作项目占据了国家全年度总研究课题项目的近半壁江山(占48.5%)。其中以企业和高校尤其是地方重点高校之间的“产、学”合作项目最为突出，占据了所有合作研究的43.6%。该举措不仅促进了高校的相关理论、技术研究成果的产业化转化，也推动了企业技术更新换代，提升了企业经济效益。同时，众多企业因技术升级的需求而加大对于“产、学、研”活动的投入。这为地方高校改善办学状况提供了有力的资金保障，有效实现了地区、企业与地方高校多方共赢的局面。

3.注重实现大学的特色化发展

韩国教育部2005年发布的《大学特色化促进方案》与2007年发布的《高等教育的战略性发展方案》中对大学特色化政策进行了界定:大学特色化是以大学自身的发展战略和发展计划为基础，对相对有竞争优势的学科和学术领域集中校内外的资源重点资助，促使大学形成适合自身发展、适应地区社会及产业要求的独特办学理念，从而提高大学竞争力的一系列过程。［9］其中，“BK21工程(Brain Korea智力韩国21世纪工程)”是韩国大学特色化政策十分重要的组成部分之一，旨在进一步改革和完善高等教育体制，充分发挥高等教育的优势，通过政府与社会在人力、财力和物质等方面的投入，有重点地把一部分高校建设成具有世界一流水平的研究生院和地方优秀大学，培养出21世纪知识经济与信息化时代所需的新型高级人才和国家栋梁，迎接新世纪的挑战。

4.注重促进大学管理机构的自律化

大学普遍存在着一种自治传统，即大学相对独立于政府。但这种独立性主要表现在学术事务方面，而且是在法律允许的范围内。政府是大学经费的主要来源，因此任何试图完全独立于政府的想法都是不现实的。随着社会的发展及新公共管理理论等思潮的影响及韩国大学自身对自治不断提出要求，1995年以后，大学与政府的关系转向双方共同促进大学自律化的过程，大学获得了越来越多的自治权。2004年12月颁布《从规制到自由的大学:大学自律促进计划》，并提出私学法人的自律化任务即为了保障私立大学运营的公共性，保持原有的本质性的、核心管理制度;加强私立大学理事会(董事会)运营的自主性。［10］私立大学的最高决策机构应该为学校的法人。同时，依照《私立学校法》规定，私立大学在教职员定员、财政方面可享有充分的自主权。［11］

(二)社会力量注重发挥其人财物层面的资助与支持作用

大学与社会的关系是多重的，但其主体关系是交换式的，如大学通过为社区服务的方式来换取社区对大学的支持，大学与企业界也通过订立合同来向大学提供知识和技术的支持以换取科研经费及其他方面的回报。大学也邀请社会参与大学管理，但这种管理主要是自愿式的，较少是强制式的。所以大学与社会之间的关系更多地表现为经济上的关系，多是以市场原则为基础进行调整。大学与社会之间存在着广泛的互动机制，一方面大学能够满足社会的某种需求，另一方面大学也在更大程度上依赖于社会的支持。因此，大学与社会之间具有广泛的合作前景，因为双方都意识到开放与合作意味着双赢。从理智人的角度出发，大学寻求与社会的积极合作，同时也在避免社会对大学的过多干预。

在POSTECH的外部治理模式中，社会力量(尤其是韩国浦项制铁公司(Pohang Iron and Steel Co.Ltd)以下简称 POSCO)在人财物方面是一重要的支持力量。POSTECH的建立与发展及成功离不开POSCO的资助与支持。因为POSCO为POSTECH每年在人财物等各方面都保持连续的资助，包括经费投入、人才培养、设施建设。但POSCO对于POSTECH的学科发展方向、办学方针政策上却并不干涉，这使大学能够按照自身的发展规律办学。而POSTECH的发展也用优秀的人才资源、研究成果对POSCO的产业研发报以非常丰厚的回报，形成互相支持、共同发展的双赢关系。

表1 POSTECH 2013.03.01—2014.02.28年度财政报告

表1为POSTECH2013—2014年的年度财政报告。［12］由此可见，在POSTECH的收入来源中，研究经费与合同所占比例最大，为58.7%。同时，在POSTECH的支出中，研究支出所占比例最大，为54.8%。而POSTECH每年的科研经费中除了最大一块来自韩国政府(超过了60%)之外，第二大块经费就是来自POSCO——从2004年的19%到2008年的 26% 以上，并保持逐年增加(见表 2)。［13］

表2 POSTECH 2004—2008年研究经费来源(单位:万韩元)

续表2

当前的国际竞争就是技术竞争，因此POSCO在科技研发方面对POSTECH的经费支持一直保持着较高的强度。同时，POSCO虽然是POSTECH的创始者，但是POSCO并没有将POSTECH作为自己的附属大学。POSTECH在POSCO的技术创新体系中主要从事技术人才培养与基础性研究，即POSCO只是将基础研究放在POSTECH中，与企业密切相关的应用研究和产品开发都有相应的其它研发机构。这保证了POSTECH在基础研究方面的相对独立。POSTECH的老师在学校里专心负责基础研究，同时又在POSCO的研发体系中，将基础研究与实际应用密切结合，这对于大学的自主创新起了很好的支撑作用。

(三)大学自身注重发挥其纽带作用

大学与政府的关系始终是最重要的，因为政府具有规范大学行为的能力。但随着市场化的推进，社会开始具有了平衡政府力量的能力，它可以通过赞助行为来表达自己的主张。这样，学术的力量、政府的力量、市场的力量越来越具有相互平衡的可能。而作为大学自身，就应当具备足够的自治能力，积极发挥其在这之中的纽带作用。只有这样，才能在政府与市场之间建立一种平衡关系。

在POSTECH的外部治理模式中，POSTECH自身在多个层面上发挥着重要的纽带作用。第一，构筑高效率的社会合作渠道。通过生产信息、技术信息、市场信息的交流，大学了解到社会对人才和科学技术研究的需要;社会也了解大学的专业设置、科学研究的基本方向。大学与社会合作最主要的成果表现在科技园区—产业科学研究所的建设上。科技园区—产业科学研究所承担着大学研究成果向企业转让和新建企业的人才培养和交流的职能。此外，POSTECH积极创建创新平台，激励社会参与创新研究，通过转化大学的优秀成果为社会服务，实现良好的社会经济效益，以有效满足社会的各种需求，从而形成大学与社会有效合作的良性循环机制。［14］POSTECH的优秀成果转化的形式包括宣传科研成果、组织学术活动、教师咨询以及技术授权等，为学校在竞争中赢得重要的经济资源和社会资本。第二，POSTECH的办学目的是在全球范围内扮演科技领导者的角色，希望通过自身的努力提升教育和研发的能力。因此，POSTECH在学术、产业、研究方面都与政府、社会保持密切联系，通过创建地区性创新平台、知识中心，提供各种创意与创业精神的策略方案以及大量的项目，让研究人员、教育者、企业家、投资者、工业人士、政策制定者都参与进来，形成各领域人士的互动平台，形成政府、社会等多方利益相关主体共同治理的局面。

总之，政府、大学、社会之间的关系是由政府职能、大学的传统与功能及市场本性所决定的。从政府的角度看，它一定要谋求建立对自身统治和职能发挥最有利的政府与大学的关系。而市场的本性决定了其必然会通过资源配置的基本功能影响大学。只要有市场经济这个大背景存在，大学作为高等教育服务的提供者，就必然受到市场这个中介的影响。而大学本身的传统又是自治的，对自主性的追求决定了它不希望受到政府与市场的控制，但作为社会的一个组成部分，大学又离不开政府与市场。因此，政府要适应市场经济发展的需要，把市场制度的基本观念引进到公共领域，建立开放而有效的公共领域(即多元治理—政府、社会及大学等多种主体共同参与大学的活动)，通过责任的共同承担及契约化和行政合同等多种形式，把各种影响大学的力量整合起来，共同促进大学的发展。

二、韩国浦项科技大学对我国构建政府－大学－社会的新型关系的借鉴意义

中国和韩国同处东亚，具有相似的历史境遇，共同受到“儒家文明”的影响。在高等教育现代化、国际化发展的历史趋势和客观进程中，借鉴和吸收韩国高等教育特色化发展的成果和经验，对我国完善国家治理体系和治理能力现代化、构建政府、学校、社会之间新型关系以创建有特色、世界一流的高校具有重要的借鉴意义。

第一，政府转变职能，管好该管的事。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出:明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。而韩国政府正是在政策层面上(以支援、培育为主)采取一系列措施积极推动POSTECH迈向世界一流大学的行列。也就是说，国家可以通过教育立法、制定教育方针政策、调整教育经费拨付机制等对大学的办学行为加以宏观调控。如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”［15］。大学需要面向社会依法自主办学，但政府也不可能放弃对大学的管理。这可以在“宏观有序、微观搞活”原则指导下，在《高等教育法》和大学章程的框架约束之下，逐步建立起政府与学校间的合约型战略合作关系。政府应对高等学校进行整体规划，在各高校合理定位的基础上向它们提出目标要求、提供财政和政策支持、进行绩效评估;高等学校可在宏观框架内实行自主办学。另外，政府需要将一部分具体行政事务委托中介机构进行管理，以确保自己客观公正的地位，即合理确定政府、社会参与大学治理的机制，不仅注重实现政府宏观管理，也注重加强社会中介组织的建设。

第二，社会力量积极参与和支持。社会一方面期望大学具有解决一切社会问题和矛盾的良方，能够发现解决一切社会发展中困难的对策，并希望大学主动为他们服务;另一方面社会又是非常现实的，他们希望看到产出后才给予资助，他们对产出的希望往往都是有形的，对知识的潜在价值并不十分理解。因此，大学与社会之间既有张力也有合力。这主要表现为一种竞争性的合作关系。社会外部给大学的自由是有条件的，大学获得自由也是有代价的。这样它们之间就达成了一种契约关系，即大学必须最大程度地尽自己的社会责任，社会才能最大程度地为大学提供支持。对于POSTECH而言，主要是POSTO在人财物层面的大力资助与支持。改革开放30年来，我国的综合国力有了很大提高，但从整体上来讲我国的自主创新能力依然比较薄弱，大学的潜力也没有充分发挥出来，还存在着大学与社会合作层次较低，动力不足，缺乏完善的金融支持体系等问题。因此，POSCO和POSTECH的成功模式对我国有着重要的借鉴意义。换句话说，社会可以主动参与学校办学，使之满足社会对高等教育的多样化的需要;市场可以根据人才供求关系，调节高等教育的发展规模和人才培养的规格、层次和类型。

第三，大学的努力和创新。通过借鉴POSTECH的“小而精”的办学特色，高等院校可以通过积极获得自身的办学自主权并根据国家、社会、市场的不同要求以及自身的实际办学条件，充分发挥自身的办学优势和办学特色，制定适合本校校情的发展战略，确定自己的发展目标，以期在办学理念、办学模式、培养模式、教学研究、学科建设、专业设置、社会服务等方面获得可持续发展。

［1］［15］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16(1).

［2］Henry Etzkowitz，Andrew Webster，Christiane Gebhardt，Branca Regina Cantisano Terra.The Future of the University and the University of the Future:Evolution of Ivory Tower to Entrepreneurial Paradigm［J］.Research Policy，2000(29):313.

［3］伯顿·克拉克.建立创业型大学:组织上转型的途径［M］.王承绪译.北京:人民教育出版社，2003.2.

［4］全球最具潜力大学排行榜公布［EB/OL］.http:∥www.chinanews.com/edu/2013/06－20/4947695.shtml.

［5］［6］艾宏歌主编.当代韩国教育政策与改革动向［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.139，140.

［7］田华.韩国釜山高等教育与区域互动发展政策及启示［J］.高等农业教育，2008(11):88－91.

［8］金振彪.基于大学特色化办学的高等教育革新方案研究［J］.韩国经济政策论丛(韩国)，2005(1):129－157.

［12］Pohang University of Science and Technology［EB/OL］.http:∥www.postech.edu/.

［13］POSTECH Annual Report 2009［EB/OL］.http:∥www.postech.ac.kr.

［14］王康，苏红.韩国浦项工科大学迈向世界名校之路［N］.科学时报，2011－03－22(B3).