新中国第一部宪法存疑——关于“五四宪法”历史地位的反思

钱锦宇

(西北政法大学 行政法学院, 陕西 西安 710063)

【法学研究·纪念“五四宪法”颁布60周年】

新中国第一部宪法存疑
——关于“五四宪法”历史地位的反思

钱锦宇

(西北政法大学 行政法学院, 陕西 西安 710063)

当下对于“五四宪法”历史地位的定位和描述混淆不清。通过对“五四宪法”和《中国人民政治协商会议共同纲领》的文本的比较分析,研究“五四宪法”的性质及其历史地位,认为“五四宪法”的制定和颁布不是制宪而是修宪,其历史地位不是“新中国第一部宪法”,而应当是“中国第一部社会主义(性质的)宪法”。

“五四宪法”;《共同纲领》;制宪;修宪;社会主义

2014年是1954年宪法制定颁布60周年。作为第一届全国人大一次会议的首要任务,“五四宪法”的制定和颁布,在以1908年《钦定宪法大纲》的颁布为起点的近代中国制宪历程中,具有着里程碑式的意义。因为“五四宪法”不仅宣示着“结束了长时期被压迫、被奴役的历史,建立了人民民主专政的中华人民共和国”的光荣,而且承载着新中国人民“通过和平的道路消灭剥削和贫困,建成繁荣幸福的社会主义社会”的梦想;不仅凝聚着以毛泽东同志为代表的建国领袖的集体智慧,而且体现着全国六万万人民的意志;不仅包含着由毛泽东同志担任宪法起草委员会主席、领导中共中央宪法起草小组历时约一年零八个月(1953.1～1954.9)数易其稿起草宪法的艰辛,而且也融汇着全国各界约一亿五千万公民参与讨论宪法草案、1000多位全国人大代表集中审议的热情;不仅以根本法的形式确定了中国社会主义的道路,而且为新中国的法治化进程提供了更为完善的法制依据。

当下中国,无论是理论界还是社会公众,对于“五四宪法”的历史地位,存在着两个不同的定位和表述,即“五四宪法”是“新中国第一部宪法”和“五四宪法”是“中国第一部社会主义性质的宪法”。然而问题是,当我们将“五四宪法”置于整个新中国立宪历程来考察其历史地位和时代意义时,被称为“临时宪法”的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》这一制度性事实的客观存在,必然会凸显出如下几个问题:1949年的《共同纲领》到底属不属于“新中国”的宪法?“五四宪法”的制定到底是制宪还是修宪?应该如何准确而合理地评价“五四宪法”的历史地位?这些问题如果得不到科学的回答,则势必影响到我国宪法理论和政治学说的建构和发展。为了回答上述问题,笔者将首先梳理当下中国理论界和社会公众对于“五四宪法”的两种描述性定位及成因,进而论证1949年《共同纲领》是新中国第一部宪法,并且在制宪权理论的基础上,通过分析“五四宪法”对于《共同纲领》的继承和发展,论证“五四宪法”的制定实质上是修改宪法而不是制定宪法,并最终指出“五四宪法”的历史地位不是“新中国第一部宪法”,而是“中国第一部社会主义性质的宪法”。

一、当下中国对于“五四宪法”的两种不同评价及其成因

关于“五四宪法”的历史地位,最为普遍和主流的观点是：1954年宪法是“新中国第一部宪法”。这种观点无论在理论界还是在社会公众中,都具有较大的影响力和认可度。以部分具有较大社会影响力的网络媒体为例,新华网的新华资料以题为《中华人民共和国第一部宪法简介(1954年制定)》的文章,简明扼要地介绍了“五四宪法”的制定过程和内容。光明网在《成长中的法治中国——新中国60年法治建设记叙》的文章中指出：“1954年9月,新中国第一部宪法诞生”。在百度百科中,对“五四宪法”这个词条的介绍就是“中华人民共和国第一部宪法”。而在腾讯新闻举办的“大国脚印:网友票选60年最具影响力的历史事件”中,“五四宪法”也被称为“新中国第一部宪法”。凤凰视频在其名为“新中国首部宪法实施”的新闻采访的简介中,也将“五四宪法”定位为“共和国第一部宪法”。在河南日报所属的大河网举办的“新中国足迹”的栏目中,标题为《新中国第一部宪法的诞生》的文章也生动介绍了1954 年宪法的制定和颁布。该文也被人民网所转载*有关上述网络媒体的相关栏目和文章的详细内容,参见新华资料http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-02/18/content-1320274.htm,光明网http://www.gmw.cn/content/2009-09/03/content-974575.htm,百度百科http://baike.baidu.com/view/1326562.htm?from-id=11272364&type=syn&fromtitle=54%E5%AE%AA%E6%B3%95&fr=aladdin,腾迅新闻http://news.qq.com/zt/2009/statestep/1954.htm,凤凰视频http://v.ifeng.com/v/xianfa0920/#9c23dd48-b6f9-47e4-895a-8fdf474a985e,大河网:http://www.dahe.cn/xwzx/zt/ss/sshz60//mt/hnrb/t20090922-1658860.htm,人民网:http://politics.people.com.cn/GB/1026/10066887.html.最后访问时间2014年10月1日。。与此同时,在理论界,中国宪法学权威学者许崇德先生在《我见证了新中国第一部宪法的诞生》的文章中,表达了““五四宪法”作为新中国第一部宪法”的观点*关于许先生的观点,参见许崇德:《我见证了新中国第一部宪法的诞生》,《光明日报》2009年9月17日。。而郭道晖先生、韩大元教授、林来梵教授和穆兆勇研究员等权威学者也都持此相同观点*上述观点可参见郭道晖:《立宪之后贵在行宪:纪念54宪法颁布60周年》,《南方周末》2014年4月18日;韩大元:《论1954年宪法的历史地位与时代精神》,《中国法学》2014年第4期;林来梵:《宪法学讲义》,法律出版社2011年版,第11页;穆兆勇:《新中国第一部宪法的诞生》,《南方周末》2003年8月21日。。

“新中国第一部宪法”之所以成为定位“五四宪法”的历史地位的最具影响力的表述并获得社会公众的高度认可,笔者认为主要有以下几个原因:

首先,1954年《中华人民共和国宪法》是中国自1949年以来首次以“宪法”的名义正式颁布的成文性质的根本法。对于“名正言顺”占据着固有且重要地位的中国人的传统政治思维而言,通过“宪法”二字修辞的“五四宪法”,很容易就被理解为1949年以来的“第一部宪法”。

其次,相较于以往中国历史上的任何一次制宪而言,1954年的制宪由于广泛的政治动员而获得了普遍的群众基础和公众认同。1953年1月,毛泽东以中央人民政府主席的名义,颁布了新中国第一部《选举法》,并以此为基础,举行了全国的首次普选。在当时的全国6亿人口中,有21.5万个基层选举单位,涵盖5.7亿人。这就为全国人民代表大会制定通过“五四宪法”提供了充分的群众基础。同时,在“五四宪法”的制定过程中,也形成了广泛的宪法草案的宣传和讨论。对于宪法草案,500多位全国政协委员分组讨论并提出3 900多条修改意见,其后,各大行政区、各省、市、自治区以及解放军8 000余人讨论草案,形成5 900多条修改意见。当1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国宪法草案》的两天后,《人民日报》全文刊载宪法草案,并发表社论号召全民参与宪法草案的大讨论,参加人数高达1.5亿人,占当时全国人口的四分之一,两个月的讨论一共形成修改意见118万条。

最后,理论界对于“五四宪法”是“新中国第一部宪法”的观点达成某种共识。如前所述,许崇德、郭道晖、韩大元和林来梵等权威学者在其文章或著作中都表述过这种观点。而且在当下流行的宪法学教科书也将这种观点塑造成一种宪法学共识。

与此同时,对于“五四宪法”的历史地位,还存在另一种表述,即1954年宪法是“中国第一部社会主义性质的宪法”。人民网在“历史上的今天”栏目中,对于1954年9月20日制定宪法的描述,并没有使用“新中国第一部宪法”的字样,而是明确指出:“五四宪法”“是我国第一部社会主义的宪法。”*具体内容参见人民网:http://www.people.com.cn/GB/historic/0920/3093.html,最后访问时间2014年10月1日。这种观点也在理论界有所表现*如张千帆在其《宪法学导论》中,就持此种观点。参见张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第138页。。而回顾历史,不难发现,在1954年宪法制定过程中和之后,诸如刘少奇同志在第一届全国人民代表大会第一次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》和1954年9月21日《人民日报》刊发的名为《中华人民共和国宪法——中国人民建设社会主义社会的有力武器》的社论这样的权威文献,都没有将“五四宪法”称为“新中国第一部宪法”,而是大篇幅阐释“五四宪法”呈现出的两个基本原则:人民民主原则和社会主义原则。

之所以将“五四宪法”定位为“中国第一部社会主义性质的宪法”,一方面,从制定目的上看,最主要的原因毫无疑问就是要制定一部社会主义性质的宪法,用根本法的形式“确定了我国从新民主主义过渡到社会主义的历史道路”[1]。1954年9月21日《人民日报》社论就完全表明了这一点,即“共同纲领在过去五年间起到了临时宪法的作用,但是在共同纲领中还没有把建设社会主义社会这一目标规定下来……在这种新的社会情况和由此所产生的新的社会要求之下,中华人民共和国宪法现在用明文规定在我国建设社会主义社会的伟大目标就是完全必要的了。”[2]社论中所谓新的社会情况,就是指国内大规模的军事行动的结束、土地改革的基本完成、恢复国民经济的任务顺利实现。尽管中共中央认为过渡时期完全可以继续实施享有较高威望的《共同纲领》,即使颁布新宪法也只是在内容上大量重复《共同纲领》,因而暂不考虑颁布宪法。但是在斯大林三次严肃建议中共中央领导全国人民举行普选、制定宪法的压力下,1952年12月24日,全国政协常委会才举行扩大会议,一致同意中国共产党的建议,决定筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，制定宪法。1953年1月,中央人民政府委员会才决定于1953年召开全国人民代表大会,以制定宪法。而作为重要制宪者的毛泽东,在中央人民政府委员会第三十次会议上的讲话,也强调了“五四宪法”的社会主义性质,即“宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来”*参见郭道晖:《立宪之后贵在行宪:纪念54宪法颁布60周年》,《南方周末》2014年4月18日。。

另一方面,从“五四宪法”的内容上看,这也是中国历史上第一部社会主义性质的宪法。“五四宪法”序言指出:“建成繁荣幸福的社会主义社会”的目标和“社会主义改造”的总任务,上述目标和总任务在“五四宪法”第四条获得了集中且明确的规定:“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会。”由此不难推导出,“五四宪法”具有中国第一部社会主义性质的宪法的历史地位。

事实上,当下的中国社会公众和理论界，往往同时将“新中国第一部宪法”和“中国第一部社会主义性质的宪法”这两个标签贴在“五四宪法”之上。例如新华网的新华资料虽然以《中华人民共和国第一部宪法简介(1954年制定)》为标题介绍了“五四宪法”,但又在文中指出“这是中国第一部社会主义宪法”*参见新华网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-02/18/content-1320274.htm。最后访问时间2014年10月1日。。在2004年中国网举办的“新中国宪法50年”的栏目中,虽然刊载了名为《1954年宪法是我国第一部社会主义类型的宪法》的文章,但是从其纪念“新中国宪法50年”的性质来看,又可以清楚地发现其所持的新中国第一部宪法是“五四宪法”的判断*参见中国网http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2004-05/09/content-5559551.htm,最后访问时间2014年10月1日。。在理论界,这种双重表述也并不少见*较有代表性的作品如董和平的《宪法学》,法律出版社2007年版,第57-58页。。之所以如此,是因为很多人认为,这两种历史地位的定位并不矛盾,“五四宪法”是中国第一部社会主义性质的宪法,并不影响其具有的“新中国第一部宪法”的历史地位。

但是笔者在后文将指出并论证:“五四宪法”并非是“新中国第一部宪法”。

二、作为“新中国第一部宪法”的《共同纲领》

在笔者看来,1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》是新中国的第一部宪法。要证成这个观点,就必须面对并解答两个关键性问题,即《共同纲领》是不是宪法,以及中华人民共和国到底是何时成立的。

(一)1949年的《共同纲领》在性质上是一部宪法

第一，不能以是否冠有“宪法”之名义为标准来判断某法律文件是不是宪法。尽管当今世界多数国家奉行成文宪法的传统,将其制定和实施的根本法冠以“宪法”的名义,如1787年《美利坚合众国宪法》、1791年《法兰西宪法》和1947年的《日本国宪法》。但是也有部分国家的宪法被称为“基本法”,最具代表性的就是1949年的《德意志联邦共和国基本法》。甚至还有的国家,如英国和瑞典,尽管并不存在任何一部被冠以“宪法”名义的法律文件,但是该国家仍然有宪法,即由一系列规定国家权力结构和保障公民权利的基本法律所构成的不成文宪法。而在美国等实施判例法的国家,司法机关(尤其是最高法院)的司法判例,也是宪法的重要渊源。因此,考察某一部法律文件是否是宪法,并不是看有没有“宪法”的名义,而主要是考察其内容是否具有确定国家权力结构、证明政治统治正当性、限制国家权力和保障公民权利的功能。

第二，《共同纲领》已经初步具备宪法的内容和功能。首先,《共同纲领》宣告了人民民主共和国的成立,以根本法形式确认了民主事实,并且规定了新中国的国体是“新民主主义即人民民主主义的国家,实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，政体是“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，初步实现了对新中国国家权力结构的确认。其次,《共同纲领》在其序言中,通过“中国人民由被压迫的地位变成新社会新国家的主人”,“以工人阶级为领导”和“代表全国人民的意志”等修辞,逐步证成政治统治的正当性。再次,《共同纲领》规定了国家的基本经济制度和文化制度,民族平等原则和民族区域自治制度、独立自主的外交路线等国家重大事项。最后,也是最为重要的是,正如马克思曾指出的那样:“法典是人民自由的圣经”[3](176)，以及列宁所强调的“宪法就是一张写着人民权利的纸”[4](50)，《共同纲领》规定了公民享有“思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”“私有财产”权、选举和被选举权、平等权等一系列基本权利。正是上述对于公民权利的确认和保护,使得《共同纲领》成为了一部记载和确认人民权利的法律文件,最终成就了其宪法地位。

第三，按照当时的国家领袖和权威媒体的理解,《共同纲领》就是一部新中国的大宪章,一部根本大法。在中国人民政治协商会议第一届全体会议上,刘少奇代表中国共产党就指出:即将通过的《共同纲领》是全国人民革命大团结的政治基础。《共同纲领》“是总结了中国人民在近一百多年来特别是近二十多年来对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验,而制定出来的一部人民革命建国纲领。这是目前时期全国人民的大宪章。”[5](434)民盟主席张澜也强调:“我要赞成那个将要通过的共同纲领。这是新中国的一个人民大宪章。它确定了新中国的政治理论和政治制度。”*张澜讲话的全文,可参见《中国人民政治协商会议第一届会议各单位代表讲话》,新华社1949年9月22日北平电。另见中国民主同盟网。最后访问时间2014年10月1日。而毛泽东同志也在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议的开幕致辞中指出:“共同纲领必须充分地付之实行,这是我们国家现时的根本大法。”[6](164)由此可见,在当时的领袖和社会舆论中,《共同纲领》的大宪章和根本法的地位是毫无疑问的。尽管后来的政治家、历史学家和法学家将《共同纲领》称作“临时宪法”,但需要指出的是,一方面,在《共同纲领》制定和实施的五年间,《共同纲领》是被视为根本法和大宪章的,毛泽东、刘少奇和张澜等人的上述言论中并没有“临时”二字。只有当“五四宪法”草案准备提交审议时,刘少奇才在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“共同纲领起了临时宪法的作用”[7](139)，1954年9月21日的《人民日报》社论才强调:“共同纲领在过去五年间起了临时宪法的作用”[2]。因此,所谓“临时”,也只是将《共同纲领》置于整个中国制宪历程中才凸现出来的特征;另一方面,尽管《共同纲领》在结构和内容上还不够完善,但也没有理由认为“临时宪法”就等同于“非正式宪法”,也无法否认“临时”的“宪法”在性质上仍然是宪法的事实。

图1 1949年9月22日《人民日报》头版

(二)中华人民共和国的成立时间

要阐明《共同纲领》是新中国第一部宪法的观点,在厘清《共同纲领》具有宪法性质的理由之后,还需要解答的一个问题就是,新中国何时得以建立。换言之,如果新中国建立在《共同纲领》颁布之后,那么《共同纲领》在逻辑上也不能说是“新中国”的第一部宪法了。

经由有效政治宣传和爱国主义教育而塑造的中国社会记忆,往往将1949年10月1日视作中华人民共和国的成立时间。但是,如果还原历史真相,就不难发现,中华人民共和国成立的时间是1949年9月21日!人们所熟悉的1949年10月1日只是宣告共和国成立的时间*历史往往吊诡的是,美国也存在这个问题。一般认为,1776年7月4日是美国独立建国时间,但事实上美国独立的时间是7月2日。 因为大陆会议于1776年7月2日通过了《独立决议案》。这个决议案明确宣布:“这些联合一致的殖民地从此是自由和独立的国家,并且按其权利必须是自由和独立的国家;它们解除一切对英国王室效忠的义务,它们与大不列颠王国之间的一切政治关系从此全部断绝。”就在这个决议案通过的当晚,《宾夕法尼亚晚邮报》就声称:“今天,大陆会议宣告联合一致的各殖民地成为自由和独立的国家。”7月3日,身为《独立宣言》起草委员会成员之一的约翰·亚当斯,在写给妻子的信中说:“1776年7月2日将成为美国历史上最值得纪念的一天,我相信,今后世世代代都将把这一天作为伟大节日。从这天起,直至永远,从美洲大陆的这一端到那一端,人们将于此日举行盛大游行、表演和体育比赛,礼炮轰鸣,钟声悠扬,烟火腾空,灯彩竞艳,纪念上帝信仰者作出庄严决定的这一天……我们的子孙后代将由于这一天所作的决定而无往不胜……”决议案通过后,与会者开始讨论杰斐逊等人起草的宣言。1776年7月4日,美利坚合众国十三个州的代表在第二届大陆会议上一致通过了托马斯·杰斐逊等起草的《独立宣言》。7月9日,在征得纽约同意后,《独立宣言》在费城公开宣读。。事实上,新中国的成立标志是1949年9月21日新政协会议的成功召开。新政协会议召开的第二天(即1949年9月22日),《人民日报》就在头版刊登了“庆贺中华人民共和国的成立!庆贺中国人民政治协商会议的成功!”的贺词,并刊发名为《中华人民共和国开国盛典:中国人民政协开幕》,以及《旧中国灭亡了,新中国诞生了!》的文章(如图1所示)。

另外,根据1949年9月21日中国人民政治协商会议第一届会议部分单位代表所发表的讲话的内容,也可以看出中华人民共和国的诞生时间是1949年9月21日，如表1所示:

表1 政协第一届会议部分代表的讲话中有关“共和国成立”的表述*中国人民政治协商会议第一届会议各单位代表讲话的全部内容,可参见新华社1949年9月22日北平电；另见新华书店编辑部：《中国人民政治协商会议第一届全体会议讲话·报告·发言》，新华书店1949年版。

既然新中国成立的时间是1949年9月21 日,那么,1949年9月29日通过的《共同纲领》,就当然是“新中国的第一部宪法”,而不可能是“五四宪法”。

三、作为宪法修正案的“五四宪法”

根据现代宪法理论,人民主权原则要求制定宪法的权力(即制宪权)由人民所享有。制宪权是人民直接或通过其代表而间接制定宪法的权力。制宪权作为一种始原性权力,是其他一切国家权力的基础。一般认为,只有当全面重构宪法秩序,或者革命之后新建国家之时,才可能诉诸制宪权。前者如美国1787年制宪,就是为了将美国由主权分散的邦联重构为主权统一的联邦而行使制宪权,实现宪法秩序的重构。后者如1949年中国《共同纲领》的制定,就是革命获得成功,即将组建新国家而行使制宪权,为新生政治统治提供正当性基础。如果同一个国家只涉及部分变革,那么就只是修宪而非制宪。“五四宪法”在其序言中指出:“这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础,又是共同纲领的发展。”那么,“五四宪法”是制宪还是修宪,关键要看“五四宪法”对于《共同纲领》继承了什么,又发展了什么。

(一)“五四宪法”对于《共同纲领》的继承

“五四宪法”对于《共同纲领》*关于1949年《共同纲领》和“五四宪法”的原文，可参见姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第70-73页、第77-83页。的继承,可以如下几项构成宪法秩序的核心要素为比较项,进行比较考察，如表2所示。

表2 《共同纲领》和“五四宪法”对于构成宪法秩序的核心要素的规定

从表2可以看出,在构成宪法秩序的核心要素中,国体、政体、阶级基础、领导阶级、主权归属、国家结构、所有制形式、民族政策方面,“五四宪法”完全继承了《共同纲领》的规定。在此需要指出的是,在领导阶级的代表这个问题上,“五四宪法”明确强调中国共产党的领导地位。但是《共同纲领》却没有涉及此问题。这是不是“五四宪法”的一个实质性创造呢?实际上,按照宪法的原旨主义解释方法,当我们探寻制宪者们在制定宪法文本时所具有的原初意图和社会的普遍理解时,并不难发现,中国共产党作为领导阶级的代表的性质和地位,获得了《共同纲领》的制定者们的认可。作为起草《共同纲领》的主要负责人,周恩来同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议上所作《关于中国人民政治协商会议共同纲领草案的起草经过和特点》的报告中,明确指出:“中国共产党根据历来统一战线的主张,号召召开新的政治协商会议,得到了全国人民及各民主党派热烈的响应……结成这样一个伟大的人民民主统一战线。这不仅是中国共产党为之奋斗了28年的主张……中国共产党、中国人民解放军和人民民主统一战线保证了人民民主革命取得今天的胜利。所以在筹备会讨论中,大家认为在整个新民主主义时期,这样一个统一战线应当继续下去”[8](367)。这段话的含义的核心和重点就是:中国共产党是人民民主统一战线的领导力量,是人民民主革命成功的重要保障,应当坚持中国共产党领导的人民统一战线。对于中国共产党是中国工人阶级的代表这个问题,毛泽东早在《论联合政府》中就已经指出,要建立一个以全国绝大多数人民为基础的、以工人阶级为领导的、具有统一战线的民主联盟的国家制度。而中国工人阶级的“先锋队”就是中国共产党*全文可参见《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1029—1100页。。而在《论人民民主专政》一文中,毛泽东同志则更为明确地指出:“总结我们的经验,集中到一点,就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[9](1480)而毛泽东同志本人就是《共同纲领》的重要制定者*1949年6月15日至19日,新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平中南海勤政殿举行。会议由中国共产党和民主党派、人民团体和无党派民主人士等23个单位与个人代表共134人组成。会议通过了《新政协筹备会组织条例》,选出毛泽东等21人组成新政协筹备会常务委员会,毛泽东为主任,周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主任。从9月3日至13日,毛泽东至少4次对草案稿进行了精心修改,改动总计达200多处。从9月10日晚9点起,直到次日早晨7点,周恩来、胡乔木等在毛泽东处一起讨论《共同纲领》的修改,共讨论10个小时。毛泽东提出:要考虑到底是搞联邦制,还是搞统一共和国,实行少数民族地区自治。经过讨论研究和广泛征求意见,最后,毛泽东和中共中央决定实行民族区域自治而不实行联邦制。参见孟红:《新中国共同纲领诞生记》,载《党史纵览》,2009年第5期。，因此在解释《共同纲领》关于领导阶级的规定时,应当将其解读为“工人阶级(经过共产党)领导”。因此,中国共产党的领导地位实质上就已经包含在《共同纲领》之中了。

(二)“五四宪法”对于《共同纲领》的发展

那么,“五四宪法”在哪些方面发展了《共同纲领》?首先,“五四宪法”在文本体例上调整了《共同纲领》,将《共同纲领》的结构体例从“序言”“总纲”“政权机关”“军事制度”“经济政策”“文化教育政策”“民族政策”和“外交政策”改为“序言”“总纲”“国家机构”“公民的基本权利和义务”和“国旗、国徽、首都”。这种调整,使得“五四宪法”在结构体例上更加科学严谨,而且专章规定了“公民的基本权利和义务”,凸显了宪法作为人权保障的大宪章的性质。

其次，进一步丰富了宪法规范的内容和条文。例如大篇幅扩充了公民的基本权利条款,并进一步细化了某些基本权利。如《共同纲领》只是在第五条中简单列举了“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”但是在“五四宪法”中,进一步细化了其中的很多权利,如“五四宪法”第89条就将“人身”自由权细化为“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民法院决定或者人民检察院批准,不受逮捕。”另外,“五四宪法”在第四章规定了“国旗、国徽、首都”,这是《共同纲领》所缺少的规范。宪法条文的总数量,由《共同纲领》的60条,扩充为“五四宪法”的106条。

最后,也是最为重要的是,“五四宪法”的制定为新中国走上社会主义道路提供了根本法的指导和依据。为了实现这个目的而确立的社会主义原则,是“五四宪法”最为显著的特点。刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出,由新民主主义社会逐渐过渡到社会主义社会,是新中国应当走的唯一正确的道路。“中国要独立、民主和富强,只有走社会主义一条路……所以,我们的宪法应当是一个全国人民大团结建设社会主义社会的宪法。”[7](149)而社会主义原则在“五四宪法”的“序言”和“总纲”的诸多条款中,获得了旗帜鲜明的宣示和体现。这是在《共同纲领》中所没有的特点。

然而,需要指出的是,“五四宪法”对于社会主义道路的明确化,在某种意义上，也并非一种实质性的飞跃和根本性的突破。因为在《共同纲领》的制定过程中,社会主义道路就已经得到了制宪者们的普遍认可,而且制宪者们通过《共同纲领》,已经在某些领域(如经济)为社会主义道路的确立奠定了根本法的基础。周恩来同志在《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》的报告中,就谈到在对《共同纲领》草案的讨论中,“曾有一种意见,以为我们既然承认新民主主义是一个过渡性质的阶段,一定要向更高级的社会主义和共产主义阶段发展,因此总纲中就应该明确地把这个前途规定出来。筹备会讨论中,大家认为这个前途是肯定的,毫无疑问的,但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途,才会真正承认它,并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来,不是否定它,而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济的部分里面,已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”[8](P368)

从上述分析可见,“五四宪法”的制定和颁布,并没有改变《共同纲领》所确立或确认的人民民主专政的国体、工人阶级(及其代表中国共产党)的领导地位、工农联盟的阶级基础、人民主权基本原则、人民代表大会制度的政体、单一制的国家结构,以及民族平等和民族区域自治的民族政策。而社会主义原则的确立,只是对《共同纲领》承认的、甚至预设的道路的明确化。这也说明了宪法的“历史和生存条件是不能被割断的，人们不能凭空开拓新生活、创造新制度。社会关系、生产力等因素的连续性决定了法律调整方面的连续性。”[10](P41-53)这是宪法得以继承和发展的根本基础。因此,从宪法秩序的核心构成要素并未发生实质性转变的角度看,“五四宪法”并非是制宪,而只是一定程度的修宪,是对《共同纲领》的修改和发展。

四、结 论

毛泽东在1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议上讲话时提出:搞宪法是搞科学。研究宪法也同样要保持科学的态度,以事实为依据而不断发展宪法知识,通过宪法对话形成宪法共识。上述分析和阐释所要试图论证的,就是当下中国理论界和社会公众对于“五四宪法”既是“新中国第一部宪法”又是“中国第一部社会主义性质的宪法”的历史地位的判断并不准确。《共同纲领》是1949年9月21日新中国成立以后的第一部宪法,尽管并未被冠以“宪法”的名义,但其内容和功能本身就是当时的一部根本法。虽然共同纲领承认社会主义的道路,但是却并未将此予以原则化和明确化。无论如何,这个任务直到“五四宪法”的制定颁布才得以完成。但是“五四宪法”的制定并未改变《共同纲领》所确立的构成宪法秩序的核心要素,因此“五四宪法”只是对《共同纲领》的修改和发展。这既否定了“五四宪法”是“新中国第一部宪法”的观点,也否定了理论界有关“五四宪法”的制定是新中国二次制宪”的看法。作为宪法修正案的“五四宪法”,其历史地位,就是“中国第一部社会主义(性质的)宪法”。重新思考“五四宪法”的地位,就是本着“搞宪法就是搞科学”的理念而进行的一次理论探索和事实澄清,在某种意义上,这也是对“五四宪法”的一种最好的纪念。

[1] 中华人民共和国历史发展的里程碑[N].人民日报(社论)，1954-09-29.

[2] 中华人民共和国宪法——中国人民建设社会主义社会的有力武器[N].人民日报(社论)，1954-09-21.

[3] 马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1995.

[4] 列宁全集: 第12卷[M].北京:人民出版社,1987.

[5] 刘少奇选集: 上卷[M].北京:人民出版社,1981.

[6] 中央政法干部学校国家法教研室.中华人民共和国宪法学习参考资料[M].北京:法律出版社,1957.

[7] 刘少奇选集: 下卷[M].北京:人民出版社,1985.

[8] 周恩来选集: 上卷[M].北京:人民出版社,1980.

[9] 毛泽东选集: 第4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[10] 冯玉军.论完善中国特色社会主义法律体系的基本原则[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2013，(4).

[责任编辑 霍 丽]

Rethinking on the Historical Status of 1954 Constitution:The First Socialistic Constitution in China Rather than the First Constitution in P.R. China

QIAN Jin-yu

(AdministrativeLawSchool,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi′an710063,China)

Based on the analysis of the text of 1954 Constitution and the Common Program of the Chinese People′s Political Consultative Conference, this study which is concerned with the historical status of 1954 Constitution manifests that 1954 Constitution was just a constitutional amendment, and its historical status should be considered as the first socialistic constitution in China rather than the first constitution in P.R. China.

1954 Constitution; the Common Program of the Chinese People′s Political Consultative Conference; framing; amending; socialism

2014-10-29

钱锦宇,男,云南昆明人,西北政法大学副教授,博士,从事宪法学和法理学研究。

D0911.02

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-01-008