关于民族区域自治权的几点思考

[摘要]从宪法等法律规定看，其明确了民族自治地方内汉族和散居少数民族不具有法定区域自治权利，导致在确定民族自治地方自治权利（权力）的最终归属（本源）主体上难以自治，由此反映出立宪（法）者意欲协调促进民族平等与加强地方治理之间的平衡，在实现和保障少数民族自治权利的同时，也为推进民族共治和优化地方治理保留了空间。

[关键词]民族区域自治；自治权；民族共治；地方治理

[作者]王飞，贵州省社会科学院法律研究所副研究员。贵阳，550002

[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）05-0025-007

长期以来学界对民族区域自治权这一民族区域自治的核心保持了浓厚的研究兴趣并取得了丰富的研究成果。美中不足的是，很少有论著探寻宪法等法律将民族自治地方内汉族和散居少数民族排除在“实行区域自治的民族”之外的立法意图。这其实不但是一种不言自明的规定，而且实际上体现了立宪（法）者独特的用意和立场。本文尝试以此切入，以期抛砖引玉，为相关问题的深入探讨提供参考。

一、宪法等法律不承认民族自治地方内汉族和散居少数民族具有区域自治权利

宪法等法律把民族自治地方内汉族和散居少数民族排除在“实行区域自治的民族”之外，否定了其具有区域自治权利。从立法使用“实行区域自治的民族”一语的历史沿革看，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中没有出现“实行区域自治的民族”的提法。1952年《民族区域自治实施纲要》（以下简称《实施纲要》）中开始出现并2次使用了“实行区域自治的民族”。一是在民族自治地方人民政府机关组成人员上，规定“应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员”（第12条）。二是在民族自治地方自治机关的形式上，规定“依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿”（第14条）。1954年《宪法》中1次使用了“实行区域自治的民族”，即在民族自治地方自治机关的形式上，明确“可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定”（第67条）。1982年《宪法》（现行宪法，下文中凡前面没有加年代的，都是指现行宪法）中3次使用了“实行区域自治的民族”。一是规定民族自治地方人大代表上必须有“实行区域自治的民族的代表”（第113条）。二是规定民族自治地方人大常委会中“应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”（第113条）。三是规定民族自治地方政府行政首长“由实行区域自治的民族的公民担任”（第114条）。1984年《民族区域自治法》（2001年修订）中9次使用了“实行区域自治的民族”（修订前为8次）。除了与现行宪法规定相同的3次使用外，还分别在政府的其他人员、自治机关的部门干部和工作人员、法院和检察院的领导干部和工作人员、自治机关执行职务使用的语言等规定中6次使用了“实行区域自治的民族”（第16条、17条、18条、21条、22条、46条）。对此，一方面，如较早的时候就有学者所言，法律中关于“实行区域自治的民族”的提法是有特定含义的。另一方面，“实行区域自治的民族”一语的使用，确有解决自治机关组成和人员配备问题的考虑，但若将其深意仅限于此，则是不够全面的。

在笔者看来，对民族自治地方各民族的指称，由《共同纲领》中统称“各民族”变成后来立法中分称“实行区域自治的民族”和“其他少数民族和汉族”（《实施纲要》）、“其他居住在本行政区域内的民族”（《宪法》《民族区域自治法》），至少存在两大用意：其一，在不忽视民族自治地方内其他民族的同时，突出“实行区域自治的民族”（自治民族）的区域自治权利（自治权利），强调在自治机关组成、干部和工作人员配备等方面要注意保障其权利。其二，把民族自治地方主体少数民族（聚居少数民族）明确为“实行区域自治的民族”，也就把民族自治地方内汉族和散居少数民族（即其他少数民族，下同）排除在“实行区域自治的民族”之外。这在明确汉族与散居少数民族不实行区域自治的同时，也在法律规定上否认了民族自治地方内汉族和散居少数民族的区域自治权利。这是因为：一、按照正常的逻辑思维和语义解读，对民族自治地方内的各民族而言，只能是法律规定的“实行区域自治的民族”才具有法律确认的区域自治权利，而被排除在“实行区域自治的民族”之外的民族，就不是实行区域自治的民族，也就不具有法律确认的区域自治权利。由此，民族自治地方中被法律定位为与“实行区域自治的民族”相对的“其他少数民族和汉族”“其他居住在本行政区域内的民族”，因不属于“实行区域自治的民族”，也就没有法定的区域自治权利。如是，民族自治地方内汉族和散居少数民族并没有因居住地因素而获得宪法、民族区域自治法确认的区域自治权利。二、从最先使用“实行区域自治的民族”一语的《实施纲要》有关条文规定来看，既有间接不承认汉族和散居少数民族具有区域自治权利的内容表述，也有直接明确汉族不必实行区域自治的明文规定。前者如，第14条规定自治机关形式依照“实行区域自治的民族”志愿确定（1954年《宪法》第67条也有类似的规定）。这反映出，采用“实行区域自治的民族”一语的立宪（法）者，并不认为当地汉族和散居少数民族享有区域自治权利。否则，根据“实行区域自治的民族”意愿确定自治机关形式的规定，就是一件自相矛盾的事情。试想，如果立法者认为民族自治地方内汉族和散居少数民族与主体少数民族都具有区域自治权利的话，那么自治机关的形式也就应当根据民族自治地方内各民族共同意愿而非主体少数民族意愿确定才对。后者如，第5条明文规定“各民族自治区内的汉族聚居区的政权机关，采用全国一般的现行制度，无需实行区域自治”。这更是反映出，自民族区域自治法制构建初期起，立法者就已经明确民族自治地方内汉族同全国汉族一样没有必要实行区域自治。如此，既然都明确规定不实行区域自治，那民族自治地方内汉族也就没有法定的区域自治权利。

二、宪法等法律在确定民族自治地方自治权利（权力）与确认其权利（权力）本源主体上未能做到自治

宪法等法律按照民族区域自治的设置初衷和实施需要，在确认主体少数民族的自治权利外，还以少数民族聚居的地方为构建起点，确定了关于民族自治地方的两大自治权利（权力）。其一，《宪法》第4条第3款、《民族区域自治法》第2条第1款等条文内容，确认了民族自治地方的自治权利（少数民族聚居地方的区域自治权利）。其二，《宪法》第4条第3款、第116条至121条和《民族区域自治法》第3条第1款、第19条至45条等条文的规定，把自治权力授予民族自治地方的自治机关。此两大自治权利（权力）的确定，都是针对民族自治地方而作出的，权限内容包括但不局限于落实和保障主体少数民族的自治权利。以自治机关的自治权力为例，可以从《宪法》第116条“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点”、第117条“有管理地方财政的自治权”、第118条“自主地安排和管理地方性的经济建设事业”、第119条“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”、第120条“可以组织本地方维护社会治安的公安部队”等有关表述中得到确证。此类立法表述，解释了学界多数学者所共识的自治机关自治权不能由“实行区域自治的民族”独享行使的根本原因，就在于针对民族自治地方而授予的自治机关自治权，并非完全是对应实行区域自治的主体少数民族自治权利而配置，其权限在满足后者法定自治权利的同时，还大于后者权利诉求的应该范围，也就不能完全归属于民族自治地方主体少数民族这类“实行区域自治的民族”。由此，通过对主体少数民族自治权利、民族自治地方自治权利以及自治机关自治权力的确定，宪法等法律建立起了民族区域自治相关权利（权力）的法治框架。

从民族自治地方自治权利（权力）的直接来源看，这种权利（权力）架构比较容易得到解释。在我国单一制中央集权的国家结构中，民族自治地方自治权利直接来自于宪法等法律的确认，自治机关自治权力直接来自于宪法等法律的授权。在这点上这类权利确认与权力授予是一致的。不过，从民族自治地方自治权利（权力）的最终归属（本源）看，这种权利（权力）架构则面临一些阐释困境。根据主权在民的一般理论，自治地方及机关本身都不是也无法成为其自治权利（权力）的最终来源。既然这类自治权利（权力）是针对民族自治地方而确定，并且权利（权力）内容也非仅限于主体少数民族自治权利的落实和保障，那就应当归属或者本源于当地各民族人民。民族自治地方内各民族人民（而非仅主体少数民族人民）集体通过代议制方式实施这些涉及整个民族自治地方（而非仅限主体少数民族）的自治权利（权力），并且相应的规范运行和实践效果也是由民族自治地方内各民族人民（而非仅主体少数民族人民）承担。这样一来，也就意味着民族自治地方内各民族实际上都得到并享受了一定程度的区域自治权利。然而，正如前文所论，宪法等法律通过把民族自治地方内的民族划分为“实行区域自治的民族”和“其他居住在本行政区域内的民族”两类群体，仅确认了当地主体少数民族具有区域自治权利，而否认了当地汉族和散居少数民族具有区域自治权利（不影响普通公民权利），这就造成了法律确定的民族自治地方自治权利（权力）与法律确认的权利（权力）最终归属主体上的不对等。

三、宪法等法律在民族区域自治权利上的解证困境源于需要协调促进民族平等与加强地方治理之间的平衡

为什么民族自治地方内汉族和散居少数民族明明实际上也享受了一定程度的区域自治权利，但宪法等法律却将其排除在“实行区域自治的民族”之外，不确认其具有区域自治权利呢？为什么宪法等法律在构建民族区域自治制度时要留下这种立法规定不够自治的“硬伤”缺憾呢？作为国家的一项基本政治制度，民族区域自治是一种符合中国国情的、照顾特殊民族权利的制度安排；实行民族区域自治的出发点，是统筹兼顾少数民族权利的特殊保护与国家统一和民族团结。以笔者之见，前述宪法等法律规定的不够自治，反映了立宪（法）者在促进民族平等与加强地方治理问题上的折衷立场，也在一定程度上反映了中国语境下的制度构建预期和国家治理倾向。在维护国家统一问题上，既要看到民族分裂会危及国家统一，又要看到地方割据也会危害国家统一。在巩固民族团结问题上，既要注重不同民族之间的团结，也要重视民族内部之间的团结。我国的民族区域自治，也就需要做到促进民族平等与加强地方治理之间的平衡。

民族区域自治是一种涵盖民族自治要素和区域自治要素的共同体。从学理上讲，民族自治，可以理解为少数民族自主管理本民族内部事务。区域自治，可以理解为辖有一定地域范围的区域自主管理本地事务。民族区域自治是“民族自治和区域自治的正确结合”这一提法，可以说含有两种意蕴：其一，强调民族区域自治既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治；其二，说明民族区域自治不是民族自治内容与区域自治内容的简单相加或者概括合并，而是根据中国的历史情况和现实国情适当糅合了民族自治和区域自治的一些内容（要素）。在形成民族区域自治整体上，民族自治要素和区域自治要素构成相互制约、密不可分的关系。民族自治要素是前提，区域自治要素是限定，离开任何一类要素，就不是我国所构建的民族区域自治。鉴此，一方面，在根源上，民族区域自治最初系从民族自治和区域自治吸纳而构建是一种客观事实，至于在坚持和完善民族区域自治制度的进程中，如何与时俱进地调整或增删此二者的某些内容（要素）则是另外一回事。另一方面，在评价上，自构建之始，我国的民族区域自治就内含民族因素和区域因素，为应当统合整体出现的必须要求，我们不应该再将其分而视之（把作为一个整体而存在的民族区域自治割裂为民族自治和区域自治两块分开评价），凡是简单地采用民族自治标准与区域自治标准之一或者二者共同去要求和衡量民族区域自治的做法都是不恰当的。在理解和探讨民族区域自治权等相关问题时，不应当忽略其整体意义和统合价值而简单套用民族自治标准或区域自治标准进行分析，而应当从维护国家统一、巩固民族团结和照顾并保障少数民族权利这一制度设置初衷去理解和考察。

四、宪法等法律确定民族自治地方自治权利（权力），除了实现和保障主体少数民族自治权利外，还为推进民族共治创造条件

民族区域自治制度所体现的民族自治内容（要素）主要有：民族自治地方达到一定聚居数量规模的少数民族，集体享有宪法等法律确认的区域自治权利（管理本民族在本地的内部事务，而不是不考虑地域因素的管理本民族所有内部事务）等。由于历史上形成的各民族大杂居、小聚居的居住特点，民族自治地方包括了一部分汉族和其他少数民族的居民区和城镇，再加上事实上本民族在本地的内部事务，不但与本民族在本地的非内部事务难以完全明确区分，而且与包括汉族和其他少数民族事务在内的本地事务也无法完全区分等客观因素，宪法等法律同时确定了民族自治地方的自治权利、自治机关的自治权力和主体少数民族的自治权利。这样，“民族区域”不是“民族领土”的意义，而是指少数民族聚居达到一定规模的各民族杂居地区；“自治”不是主体少数民族管理本民族内部事务，而是民族自治地方按照法定权限管理本地包括民族关系在内的事务。民族区域自治的实行，在通过特殊保护少数民族权利不断促进实质民族平等的同时，客观上也为推进民族共治（人人共治）创造了条件。因为，尽管当时可能并非出于主观的自觉认识，但是确认民族自治地方具有比主体少数民族自治权利范围更大的自治权利，并将自治权力也授予由民族自治地方内各民族人民共同直接或者间接选举组成的自治机关，而不是赋予主体少数民族，这种确权和授权行为本身实际上也为民族共治提供条件。

如果说我国最初选择民族区域自治而没有采取民族自治是因为客观条件制约的话，那么后来的相关立法实践则逐步凸显了一些民族共治的主观倾向。这体现在：其一，1954年《宪法》第3条、第54条将《共同纲领》第51条规定的“实行民族的区域自治”“建立各种民族自治机关”分别修改为“实行区域自治”“设立自治机关”。删除其中两处“民族”限定语并不是没有考虑的，这鲜明地反映出制宪者不追求民族自治的理念，因此专门将容易引起民族自治混淆认识的表述删改。其二，在自治机关的形式上，《宪法》第112条将1954年《宪法》第67条规定的“可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定”删除，并明确自治机关是人民代表大会和人民政府。在取消自治机关的形式由实行区域自治的民族意愿确定这一规定时，我国的民族自治地方设置工作尚未停止，此规定指导了此后的民族自治地方的设置工作。由于自治机关的形式并非当地主体少数民族的内部事务，这种统一规定实际上也体现了有关民族自治地方的事项不能仅由“实行区域自治的民族”决定的立法倾向。

民族区域自治是在尊重和保障少数民族自治权利与坚持民族平等、团结和共同繁荣原则的基础上构建的。因此，一方面，国家通过倾斜政策和特殊制度保护少数民族的有关权利，以推动形式上的民族平等向实质性的民族平等行进，这在一定时期内既是必要的也是应该的。宪法等法律出于国家政治需要和少数民族权利保护等因素的考量，确认并保障少数民族哪类自治权利作为适应情势发展的举措，这是可以理解并应当肯定的。另一方面，随着时代的发展变迁，在坚持和完善民族区域自治制度过程中，需要不断契合现代法治国家的发展方向，不断朝现代国家所必需的统一和共治迈进。这是因为：一个合法的多民族的现代国家，既是一个人人共治的国家，也是一个民族共治的国家。在现代国家和公民社会条件下，民族政治生活的现实方向和理性观念，应是基于对国家公权力的维护和对公民政治权利的保障，实行各民族团结“共治”而不是各民族分别“自治”。作为国家公民，少数民族成员与其他公民一样追求的是生活的改善和权利的保障，当欠发展的少数民族达到或接近较先进民族的水平，或者具备了可持续的自我发展能力，就应该全面实行法律上的平等，此时少数民族的自治权利也就不应当再是一种需要特别强调的制度安排。鉴于民族区域自治制度为我们彻底解决民族问题创造了条件，预留下了空间和时间，使我们有机会逐渐构建一个超民族性的公民化的国家。要结合改革开放的现代化进程，在保障少数民族权利和巩固民族团结基础上，采用渐进的、引导的方式，推动多民族文化的和谐发展和民族的自然融合，提高少数民族的政治参与能力和参与水平，促进民族共治、人人共治的不断实现。

五、宪法等法律不承认民族自治地方内汉族和散居少数民族区域自治权利，除了有效构建民族区域自治制度外，还为探索地方治理预留空间

民族区域自治制度所体现的区域自治内容（要素）有：少数民族聚居的地方设立自治机关，并按照宪法等法律授予的自治权限管理本地相应事务等。前文谈到，此举是为了更好地实现和保障民族自治地方的自治权利及主体少数民族的自治权利。对此种制度设计，立宪（法）者的态度自始存在着内在的张力：一方面，需要通过赋权民族自治地方来制度化保障少数民族自治权利的实现。另一方面，基于我国几千年来中央与地方关系的历史情况，在治理地方问题上不可不慎重。地方势力坐大，形成尾大不掉，也是历史上造成国家混乱的主要因素之一。尤其是旧中国时期军阀割据、国家面临分崩离析的惨痛教训，促使立宪（法）者担心实行地方自治式的民族区域自治一旦失去控制，很有可能会导致中华民族解体和国家分裂。因此，既要防止民族分裂的风险，也要防范地方割据的滋生。立宪（法）者在吸纳区域自治要素时对地方自治模式保持了谨慎的态度，也就采取了下述处理策略：确立民族区域自治的国家基本政治制度的地位，把民族自治地方的治理作为一种有中国特色的特殊地方治理模式，避免民族区域自治演变成地方自治。这样，民族区域自治制度设计所注重的是，通过保障中央的统一领导来维护国家统一、巩固民族团结，并以此为基础采用与一般地方不同的“特殊政策”和“灵活措施”来扶持民族自治地方的发展、保障少数民族的合法权益。

立法上对地方自治的这种立场，在宪法、民族区域自治法的有关条文规定中有比较明显的体现。其一，现行《宪法》第4条第3款、《民族区域自治法》第2条第1款明文规定的是“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，而不是“各少数民族聚居的地方实行自治”。从语义学和逻辑学角度来看，我们不能忽视这两句话中“实行区域自治”与“实行自治”的巨大差别。强调“各少数民族聚居的地方”实行的是“区域自治”而不是“自治”，这意味着宪法所规定的“区域自治”具有独特的中国语境含义。如果没有“区域”一词作限定，那“各少数民族聚居的地方实行自治”就是一种很明显的授权“地方自治”的表达。然而有意写上“区域”来加以限定，也就足以说明立宪（法）者认为，民族区域自治不是地方自治，而是一种特殊的地方治理模式。因此，尽管“区域自治”这个词组里可能也含有一些地方自治的内容要素，但其不是“地方自治”，也不应该被视为等同于“地方自治”的含义来解读和使用（从这个角度讲，将民族自治地方的区域自治权利简称为民族自治地方的自治权利，其实并不是特别严谨）。民族区域自治是“民族自治”与“区域自治”而不是与“地方自治”的有机结合。其二，《宪法》第3条第4款是整部宪法唯一提到中央与地方权限划分的条文，从其立法原意看，显然并不追求地方拥有明确自治权限的那种地方自治模式。这正如学者们评述那样，我国的地方行政区域只是国家在地方的分治区，不具有独立的法律地位。我国不属于地方自治类型。如是，可以说立宪者在制定宪法时对地方自治模式采取了暂不采纳的保留态度。

这样看来，不承认民族自治地方内汉族和散居少数民族区域自治权利，至少可能包含以下两种考虑：其一，有效构建民族区域自治制度。如果确认汉族的区域自治权利，会否决“（少数）民族自治”要素这一前提条件，影响其制度宗旨和民族内部团结（在汉族内造成权利不平等）。如果确认民族自治地方散居少数民族的区域自治权利，会突破“（聚居）区域自治”要素这一界定依据，影响其制度效果。从这点看，其实不承认散居少数民族区域自治权利并非立宪（法）者的主观所愿，而是达不到“聚居”这一客观条件所致，聚居人数太少，难以也没必要实行民族区域自治。也正是因为聚居少数民族拥有了法定区域自治权利，造成了与散居少数民族权利保障的差异，理论界和实务界都在广泛呼吁要加强散居少数民族平等权利保障立法。其二，防止民族区域自治变成（民族）地方自治。不承认民族自治地方内全部人员（所有民族）的区域自治权利，也就是从国家的角度不认可民族自治地方搞地方自治。如果既确定民族自治地方的区域自治权利（权力），又确认当地各民族人民都享有区域自治权利，这就跟搞（民族）地方自治（除自治权限差异外）没有太大差别了，也就会偏离民族区域自治不是区域自治更不是地方自治的制度创设立场。地方自治究竟适不适合，这是另外一个值得深入研究的话题。在构建民族区域自治上，至少立宪（法）者是坚持给予“特殊优惠”的有限权力，而不欲采用地方自治来处理民族自治地方与中央的关系，并通过看起来有些不够自治的立法折衷来贯彻了这种立场。或者也可以这样表述，根据现行的制度安排，“阻止”民族区域自治演变成地方自治，也可能包含了一种为找到更好的央地关系模式提供时间缓冲的期望。

六、结语

宪法等法律不承认民族自治地方内汉族和散居少数民族具有区域自治权利，致使阐释民族自治地方自治权利（权力）的本源主体时面临难以自圆其说的境况。深究其因，源于立宪（法）者根据国情需要平衡处理促进民族平等与强化地方治理，在尽量实现和保障少数民族权利的同时，也努力避免民族区域自治变成（民族）地方自治。由此，学界在民族区域自治权等相关问题的探讨上，有必要关照立宪（法）者的这一立场和本意，不宜将民族区域自治这个整体分解为“民族自治”与“区域自治”，并套用“民族自治”和“区域自治”甚至地方自治的标准去评判。毕竟，我国民族自治地方的面积几乎占整个国土总面积的三分之二。如果不顾现实状况和国情史实，一味地强调民族自治与地方分权，从长远来看对国家的发展是会有阻碍的。

[责任编辑：黄仲盈]