美国州法律对第三方产权太阳能发电项目融资的法律规制

岳嘉仪+邵晟

摘要：新能源包括太阳能在能源中所占比例越来越大，新能源开发和利用项目在不断增加。新能源项目的开发需要大量资金，融资模式在这些项目中具有特别重要的意义。各个国家的法律普遍对能源领域和金融领域设定了一些限制，阻碍了资金进入新能源的开发和利用项目。从国家立法层面来讲，在不影响公共利益和国家对能源及金融领域有效监管的前提下，消除有关新能源项目融资的法规障碍，可以达到鼓励和促进新能源发展的目的。美国是较早开发和利用新能源的国家之一，各州根据本州的实际情况，建立了包括太阳能在内的新能源法律制度，并取得了值得借鉴的经验。本文以美国各州太阳能发电项目中第三方所有权融资方式为视角，考察美国各州第三方所有权融资的法律特点、法律关系结构以及法律规制，分析美国各州消除相关法律限制的趋势和做法，试图为中国新能源方面的立法及法律制度完善提供有益的借鉴。

关键词：太阳能；太阳能融资；第三方产权；融资模式；新能源开发；州法监管

中图分类号：DF467文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.02.12

一、概念界定与问题的提出第三方产权（所有权）太阳能融资是一种太阳能融资激励。在这种激励下，用户无需拥有太阳能电力系统，而太阳能公司会向用户提供太阳能电力或利用太阳能吸收板发电服务[1]。美国目前存在两种第三方产权太阳能融资方法[2]：第一种是“太阳能租赁”（solar lease）；另外一种为“第三方太阳能电力购买协议”（third-party solar power purchase agreement）[3]。在某些州和司法辖区，第三方产权太阳能融资安排面临一系列的法律限制[3]7。本文主要从各州立法层面讨论第三方产权太阳能融资的法律规制，并着重探讨太阳能租赁和第三方太阳能电力购买协议这两种基本模式。

（一）太阳能租赁与第三方产权太阳能电力购买协议的对比

第三方所有权太阳能融资通常是指鼓励使用太阳能电力的融资激励措施。通过该途径，太阳能公司可以向用户直接输送太阳能电力或为其提供太阳能发电服务，而不要求用户自身拥有一套太阳能电力系统。购买并安装一套自己所有的太阳能发电系统需要投入一定的前期费用，对于很多用户来说，这笔费用过于高昂、难以负担。这种融资设计就是旨在使居民用户和相对较小规模的商业用户以较低的成本使用太阳能电力。除此之外，其他一些有支付能力但并不倾向于自有太阳能系统的人，以及那些无法利用太阳能电力税收优惠的人，都属于这种融资方法的目标用户[4]。

在第三方产权太阳能融资模式面世之前，太阳能电力领域主要存在两种传统的用电安排。第一种为“公共事业级购电协议”。在这种方式下，项目开发者直接参与投资、建造、运营和维护太阳能项目，将其所生产的电力直接销售给公共设施供应者。“公共事业级购电协议”通常是一种在融资者—开发者—公共设施供应者之间进行的交易[5]。出于财务方面的考虑，这种项目通常规模很大且不以商业牟利为目的[6]。另一种方法则是小型的现场太阳能项目采用的“地主所有权”模式。在这种模式下，所有人（场地产权所有者）拥有场地上的太阳能项目，太阳能项目主要为场地的所有人生产电力，而不是将电力输送到公共事业输电网。表1针对这两种不同的模式——公用事业级购电协议模式和地主所有权模式——进行了大体的对比。

表1：传统太阳能项目模式

公共事业级购电协议模式地主所有权太阳能模式场地上太阳能发电系统的所有权人项目投资方场地所有者初期投资成本承担主体项目投资方场地所有者项目类型和规模大规模的商业和非商业项目（例如工业用途供电）小规模的商业项目所产电力使用者公共输电网的终端用户场地所有者自用第三方所有权融资模式的出现，弥补了传统太阳能用电安排的缺陷。由于一套太阳能电力供应系统的前期购买和安装费用十分高昂，许多居民和小型商业使用者都无法负担这笔费用，第三方产权太阳能融资模式应运而生，用以弥补前两种传统模式存在的缺陷，同时提升大众获取太阳能电力的渠道。概言之，在第三方产权太阳能融资模式下，场地所有人提供场地以安装太阳能发电系统，第三方投资人支付安装、开发和管理场地上太阳能电力系统的费用，并获得该系统的所有权。由此，场地所有人成为太阳能电力系统的电力用户，以太阳能电力月租（美元/月）或电力购买协议（美元/千瓦时）的形式向第三方投资人支付相关用电费用。这种安排被称为第三方所有权系统。

西南政法大学学报岳嘉仪，邵晟：美国州法律对第三方产权太阳能发电项目融资的法律规制目前，第三方所有权融资模式主要包括“太阳能租赁”以及“第三方产权太阳能电力购买协议”两种融资安排，两者在概念上相似，但在具体合同权利方面有着显著的差异。在“太阳能电力租赁”模式下，租用者即电力用户通过合约的方式允许第三方在用户的场地上安装和拥有一套太阳能发电系统，例如在用户的屋顶、后院等地；双方约定，无论该太阳能发电系统生产多少电力，用户按月向第三方投资开发者支付固定数额的费用（美元/月）。在“第三方所有权太阳能电力购买协议”的模式中，用户按照某一时期内特定的单价（美元/千瓦时），向第三方投资开发和拥有者购买用户场地上安装的太阳能发电系统所生产的电力；第三方投资开发和所有者利用第三方所有权太阳能电力购买协议对用户场地上的太阳能发电系统进行融资、开发和管理，并把该电力系统所生产的电力卖回给用户。表2对太阳能电力租赁和第三方产权太阳能电力购买协议这两种安排进行了大致对比。

表2：太阳能租赁模式和第三方产权太阳能融资模式对比

太阳能电力租赁模式第三方所有权太阳能电力购买协议模式现场发电系统的所有人第三方融资投资者购买安装费用的承担者第三方融资投资者项目类型的规模居民和小型商业用户电力用户场地所有人付费方式每月固定价格（美元/月）基于固定单价和一段时期内（例如10到25年）的用电量（美元/千瓦时）（二）第三方产权太阳能发电项目融资的法律关系结构及面临的法律障碍

太阳能电力租赁和第三方所有权融资太阳能购买协议都属于用户与第三方投资开发所有者之间的借贷协议。这种借贷协议期限通常较长，在这种长期协议安排下，无论通货膨胀状况如何，从长远看，用户可以节省部分开支，同时在太阳能发电体系开始运转之后节省部分电力开支。在商业社会中，各种各样的第三方投资者已经发展出不同种类的第三方所有权融资模式，包括纵向模式、半纵向模式和金融市场结构。在这些模式下，通过整合多个租约和电力购买协议，第三方投资者通常会创建一个投资组合，用以吸引来自外部的项目资金借款人和股权投资者。

太阳能电力租赁和第三方所有权太阳能电力购买协议模式近年来获得长足发展。在加利福尼亚州，通过第三方所有权融资模式所建立的太阳能发电设施在2011年第四季度第一次超过了直接通过所有权模式开发的太阳能发电设施，并且这种上升势头仍在持续[5]8。在其他一些州，政府开始允许太阳能发电设施的第三方投资者通过购买和安装太阳能发电设施获得一定的税收优惠，这些州包括：亚利桑那州、乔治亚州、夏威夷州、爱荷华州、路易斯安那州、纽约州、北卡罗来纳州、北达科塔州、俄克拉哈马州、俄勒冈州和罗德岛州[7]。在2014年的第一季度，纽约州的第三方所有权太阳能发电设施的产能占到了全州输送出的总太阳能发电产能的50%。在加利福尼亚州、亚利桑那州和科罗拉多州，这一比例达到了69%到81%[1]。

图1：加利福尼亚州第三方所有权太阳

能电力设施产能趋势（2012）

（来源： SEIA/GTM 研究，2012）

然而，第三方所有权太阳能发电模式在某些州遇到了政策和法规上的障碍，第三方投资者被视为公共事业提供者或者电力供应商的竞争者，从而受到公共事业委员会（public utility commissions）的规制[3]7。例如，2010年6月之前的俄亥俄州法律规定，可再生能源设施将其所生产的电力销售给第三方，在税收意义上这个设施被视为“公共事业”[7]38。第三方所有权太阳能发电系统生产的电力不是供该发电系统的所有人自己使用，或者将电力直接卖给公共事业提供者的输电网络，而是销售给场地所有者，在俄亥俄州会被视为“公共事业”而征税。这种针对“公共事业”的税收会在一定程度上抵消政府为鼓励太阳能电力开发所提供的激励，从而影响太阳能开发项目对外部投资者的吸引力。

二、各州法律规制的两个基本路径与重点美国第三方所有权太阳能发电系统面临的大多数法律障碍都来自州层面，来自联邦立法层面的障碍相对较少。其中，两个最主要的法律障碍是：第一，很多州将第三方所有权太阳能发电系统归入“公共事业”加以规制；第二，某些州限制了第三方所有权太阳能发电系统使用“净计量电价”（net metering）标准。这两个方面的规制降低了第三方所有权太阳能发电系统在经济上的吸引力，阻碍了投资者在这些州太阳能电力行业的资金投入。

在将第三方所有权太阳能发电系统视为“公共事业”的州，第三方所有权太阳能发电系统受公共事业委员会的规制，该委员会通常是电力零售行业的监管者。因“公共事业”规制的介入，第三方所有权太阳能发电项目必须承担繁重的行政成本以及时间成本，降低了对投资者的吸引力，第三方投资者因外部资金源匮乏，难以对这些项目进行投融资和开发。同样，如果一个州不允许将“净计量电价”标准适用于第三方所有权太阳能发电系统，作为场地所有者的电力用户就无法将多余的电力卖回给作为公共事业提供者的输电网络，以换取用电信用额度。这导致电力用户们难以用多余电力回售所产生的用电信用额度来抵消部分用电开支。如此，对于用户来说，在他们的场地上安装和运行太阳能发电装置就缺乏财务上的吸引力，很多用户可能因此不愿意为第三方投资者提供场地。因此，禁止将“净计量电价”适用于第三方所有权太阳能发电系统，可能最终导致第三方所有权太阳能发电系统模式的失败。

（一）作为公共事业的规制

第三方所有权太阳能发电系统是否被当作“公共事业提供者”而进行规制，是一个非常重要的问题，因为这个问题决定了第三方所有权太阳能发电系统在某个司法管辖区内是否可行。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.在某些州，“公共事业提供者”拥有排他性的提供某种服务的权利，一旦第三方所有权太阳能发电系统在这些州被定义为“公共事业”，第三方所有权太阳能发电系统在该州就因涉足排他性服务领域而违法。在另外一些“公共事业提供者”不拥有排他性服务权的州，第三方所有权太阳能发电系统一旦被定义为“公共事业提供者”，将会作为“公共事业提供者”受到很多限制，包括较重的行政成本、时间成本以及为所有用户提供服务的成本。在这些将第三方所有权太阳能发电系统作为“公共事业提供者”进行管理的州，法律对“公共事业提供者”的定义覆盖了第三方所有权太阳能发电系统的投融资者[8]。一些州将“公共事业提供者”定义为向公众提供电力的人或机构；另外一些州将“公共事业提供者”定义为以非个人使用为目的利用发电项目的人或机构。

根据以上两种定义方法，第三方所有权太阳能发电系统的所有人很容易被视为“公共事业提供者”，因为第三方所有权太阳能发电系统从本质上讲是为了将电力供应给场地拥有者兼电力用户，而不是为了投资人自己使用。某些州豁免了第三方所有权太阳能发电系统作为“公共事业提供者”的身份[3]v-vi。例如，亚利桑那州《宪法》第2节第15条明确将“提供电力供应的公司”视为一个公共服务公司，从而将其置于公共事业规则的管制之下。Ariz. Const. art.XV， § 2.但在2010年，亚利桑那公司委员会（the Arizona Corporation Commission）在“太阳能城市”案中，不再把通过太阳能电力租赁方式向学校、政府、非营利实体供应电力的公司——尤其是通过将电力输送到单个场地的方式供应个体用户的公司——视为“公共事业提供者”。In the matter of the application of a determination that when it provides solar service to arizona school， governments， and nonprofit entities it is not acting as a public service corporation pursuant to Art 15， Section 2 of the Arizona Constitution， Docket No. E-20690A-09-0346， at 25， 71 （2010-07-12）.在“太阳能城市”案中，亚利桑那公司委员会不仅仅考虑了亚利桑那州《宪法》和相关判例法，还考虑了公共利益因素。

上述规制没有直接将第三方所有权太阳能发电系统放在“公共事业提供者”的管制范围中，然而，向场地所有者兼电力用户供应电力的行为是否可以被解释为向“公众”（the public）供应电力，不同州对此问题保持不同的意见。换句话说，各州对于“公众”（the public）的定义是否应该涵盖第三方所有权太阳能发电系统的场地所有者兼电力用户，有着不同的解释。例如，弗罗里达州最高法院在“PW风投公司诉尼古斯”（PW Ventures， Inc. v. Nichols）案中，将“公众”（the public）解释为“公众当中的任何成员”，而不必是“普通公众”（the general public）。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.据此，尽管第三方所有权太阳能电力项目仅仅是为了满足场地所有者兼电力用户的用电需求，而不是真的为了满足普罗大众的需求，第三方所有权太阳能电力购买协议在弗罗里达州仍然需要接受弗罗里达公共服务委员会的规制。但是，在2014年6月11日“SZ事业有限责任公司诉爱荷华公共事业公司”（SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities）案的裁决中，爱荷华州最高法院拒绝采取弗罗里达州最高法院在“PW风投公司”案的立场，认为第三方所有权太阳能电力购买协议中的能源公司一方不应被当作“公共事业提供者”，故不应受到公共事业法规的管制。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.

（二）对净电量计价的限制

“净电量计价”允许居民用户和商业用户将太阳能多余的发电量卖回给公共输电网，作为回报，这些用户从公共电力提供者那里得到一定的用电信用额度，用来冲抵一部分电费。在这种情况下，场地所有者兼用户向公共电力供应商支付的费用基础是用户从公共电力供应商处实际获得且消耗的电量减去被售回给公共输电网的太阳能发电装置产生的多余电量。这种方法对于用户兼太阳能发电者来说，是一个很好的激励。

在那些不允许或限制“净计量电价”的州，场地所有者兼电力用户缺乏将第三方所有权太阳能发电系统作为补充电力供应源的激励。尤其是用户发电者无法将多余的太阳能发电量回售给公共输电网，必然浪费这部分电量。当太阳能发电系统在夜间无法工作时，用户依然需要以没有任何折扣或信用额度的方式从公共电力提供商那里原价购买电力。进一步讲，由于缺乏“净计量电价”，需求方从这种融资安排中可以获得的利益减少，因此，有多少投资者愿意参与第三方所有权太阳能发电项目，值得怀疑。令人振奋的是，越来越少的州对“净计量电价”采取限制态度。截至2013年7月，共有43个州和哥伦比亚特区都采取了“净计量电价”政策[9]。

三、各州法律的禁止性规定与比较（一）各州法律规制的不同态度

表3描述了多数州对第三方所有权太阳能发电系统的法律规制立场。更详细的信息，请参见：DSIRE. Third-Party Solar PV Power Purchase Agreements Policies [EB/OL]. [2014-09-05]. http：//www.dsireusa.org/documents/summarymaps/3rd_Party_PPA_map.pdf.“Y”表示一个州在政策上允许第三方所有权太阳能发电系统，或者在这个州的部分司法管辖区内第三方所有权太阳能发电系统正在被使用。“N”表示这个州不允许使用第三方所有权太阳能发电系统。在此未被列出的州，截至本文撰写时的政策立场仍不明确。

表3：各州对第三方所有权太阳能发电系统的政策立场

州名政策法律渊源亚利桑那YArizonas Constitution Article 15 §2； Arizona Corporation Commission Decision 71795， Docket E-20690A-09-0346.加利福尼亚YCal. Pub. Util. Code § 218， § 2868科罗拉多YS.B. 09-051； PUC Decision C09-0990 （2009）康涅狄格YConnecticut Clean Energy Fund特拉华YPSC Order 15837弗罗里达NFla. Code 366.02； FPSC 1987； PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So. 2d 281 （Fla. 1988）.乔治亚NGeorgia Territorial Electric Service Act： O.C.G.A. § 46-3.夏威夷YS.B. 704 （2011）伊利诺伊Y220 ILCS 5/16-102； 83 Ill. Adm. Code， Part 465爱荷华YSZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 468 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）肯塔基NKRS 278.010 （3）； Ky. Rev. Stat. Ann. § 278.465； Interconnection and Net Metering Guidelines--Kentucky， PSC.KY.Gov马里兰YH.B. 1057 （2009）马萨诸塞Y220 CMR 18.00密歇根Y2008 Public Act 286； PSC Order Docket U-15787内华达YNRS 704.021 （AB 186， 2009）； PUC Orders 07-06024 and 07-06027新泽西YN.J. Stat. 48：3-51 （Preempted）； N.J.A.C. §14：8-4.1.新墨西哥YH.B. 181 and S.B. 190 （2011）纽约YNY CLS Public Service § 2.13新罕布什尔YPUC 902.02 and PUC Docket DE 10-212 （letter 1/31/12）北卡罗来纳NGeneral Statutes § 62‐3（23）； NCUC Docket No. SP-100， SUB 24 （Nov. 25， 2009）； NCUC Docket No. E-100， Sub 83， （Oct. 20， 2005）俄亥俄YPUC Order 06-653-EL-ORD俄克拉荷马NOkla. Stat. tit. 17， §151 （2013）； O.A.C. § 165：40俄勒冈YPUC Order， Docket 08-388宾夕法尼亚YPUC Order， Docket M-00051865罗德岛YR.I. Gen. Laws § 39-26.4 （2011）； 3rd-party- owned municipal financing arrangements may net meter.德克萨斯YS.B. 981 （2011）犹他YH.B. 0145 （2010）佛蒙特YNo policy reference available， based on news reports and communications弗吉尼亚** DSIRE had previously identified VA as a state where third-party PPAs were authorized or otherwise currently in use， at least in certain jurisdictions within the state， but has re- categorized VA to unknown status as of Oct 2011. See reference VA Code § 56-232 and 20VAC5-315-20华盛顿YDocket No. UE-112133 （July 30， 2014） （Further legislation is expected.）哥伦比亚特区YREIP Program； PSC Order 15837（二）考察与比较对象之一：弗罗里达州的法律规制

1.允许太阳能电力租赁，但不允许第三方产权太阳能电力购买协议

在弗罗里达州，太阳能电力租赁是被允许的，第三方所有权太阳能电力购买协议却被明确禁止。弗罗里达公共服务委员会（The Florida Public Service Commission）根据“用户拥有的可再生能源生产”的定义，允许用户从第三方租赁可再生能源装置，却禁止用户直接以零售方式从第三方购买电力。Fla. Admin. Code Ann. r. 25-6.065.这一禁止原则是由弗罗里达州最高法院所确立的。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.根据该原则，第三方所有权太阳能电力购买协议项目属于“公共事业”的范畴，因此，第三方所有权太阳能电力购买协议项目受弗罗里达公共服务委员会的管辖。如前述，该法律规制阻碍了投资者将资金投向弗罗里达州的第三方所有权太阳能电力购买协议项目。

另外，尽管弗罗里达州允许太阳能电力租赁，但仍面临着一些税法方面的障碍。弗罗里达州法律规定，在居民地产上安装可再生能源装置会被征税，很多场地所有者兼用户担心现场太阳能发电装置的安装会导致地产税的增加[10]。2013年，弗罗里达州立法机构通过的《议会法案第277号》免除了安装在居民地产上的可再生能源系统的财产税[11]。但是，法律仍然没有清除或降低安装在商业地产上的太阳能系统的税收[16]。

（2）《弗罗里达州法典》对太阳能电力购买协议项目设置的限制

在弗罗里达州，太阳能电力购买协议项目的第三方投资开发者被当作“公共事业提供者”对待，理由如下：第一，其为场地所有者兼电力用户提供电力；第二，场地所有者兼电力用户属于“大众”的范围。Fla. Code 366.02（1）； PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.根据《弗罗里达州法典》第366.02（1）条的规定，一个“向公众提供电力”的公司应属于“公共事业提供者”。在第三方所有权太阳能电力购买协议中，第三方投资开发者确实将电力出售给了场地所有者兼电力用户。因此，要认定第三方投资者是否属于“公共事业提供者”，最核心的问题在于“大众”是否包括作为第三方购电协议中的场地所有人。1988年，弗罗里达州最高法院在“PW风险投资诉尼古斯”案中认为，“面向公众”这一表述方式意味着“面向公众的任何成员”。这意味着，即使一个电力供应商仅仅将电力出售给一个单独的用户，其也属于“公共事业提供者”。因此，在弗罗里达州，太阳能电力购买协议项目的第三方投资人无疑被认定为“公共事业提供者”，故而必须接受弗罗里达公共服务委员会的管制。在该案件的核心问题上，弗罗里达公共服务委员会主张“面向大众”应被解释为“面向大众的任何成员”；PW风险投资公司则主张此概念应被解释为“面向普通公众”，藉此排除向特定场地所有人供电的第三方投资人。弗罗里达州最高法院最终采纳了弗罗里达公共服务委员会的主张，对“面向公众”进行了较为宽泛的解释。

除了其他理由和法令外，弗罗里达州最高法院扩充解释“面向公众”的理由是：这样解释更加符合公共利益的要求。按照弗罗里达州最高法院的看法，对“面向大众”的限制性解释会对公共利益产生负面影响。如果“公众”（the public） 仅仅包括“普通公众”（the general public） ，而不涵盖那些用户群较小的电力供应交易，受到公共服务管理委员会管制的“公共事业提供者”将会被不受管制的交易抢走部分收入。这种收入分配的改变，会导致受管制的“公共事业提供者”的用户需要支付更高的电力购买价格，因为无论受管制的“公共事业提供者”的收入是否下降，他们的总体运营成本几乎是固定的，收入的浮动不会明显影响其成本。

弗罗里达公共服务委员会于2002年通过了《25-6.065规则》，进一步禁止第三方所有权太阳能电力购买协议。根据《25-6.065规则》中“用户拥有的可再生能源生产”的定义，允许电力用户向第三方租赁可再生能源生成装置，但是禁止向第三方以单价方式直接购买电力。以下为该规则的原文译文：“‘用户拥有的可再生能源生产的定义并不排除用户与第三方达成协议由第三方在用户场地上安装的可再生能源生产设备，只要该协议不包括从第三方直接购买零售用电。”

3.消除第三方产权太阳能购买协议项目法律障碍的对策

有两种基本方式可以清除这类法律障碍：第一，弗罗里达州立法机构通过修改《弗罗里达州法典》第366.02（1）条中“公众”的定义范围，将直接向第三方购买电力的太阳能电力购买协议中的场地所有者兼电力用户排除在“公众”的定义之外；第二种方式，即下文将要讨论的，修正“PW风险投资”案对“公众”的扩充解释的适用范围。

2011年，弗罗里达州立法机构提出了《议会法案第1349号》（《上议院法案第1724号》），试图将太阳能发电系统的第三方投资者排除在“公共事业提供者”之外，但是，该法案在能源和公共事业委员会层面没有通过。挑战“PW风险投资”案确立的原则应具备以下条件：第一个基础条件是，当年维持判决的公共利益考虑在今天不再适用，因为今天的公共利益与当年的公共利益已不再相同。对此可用当年麦当劳大法官（Justice McDonald）的异议判决作为挑战的基础。当年“PW风险投资”案的事实条件与今天的第三方所有权太阳能购买协议项目的事实条件有很大不同，“PW风险投资”案中的公共利益推理不应该适用于今天的第三方所有权太阳能购买协议项目，而且“PW风险投资”案中多数法官给出的公共利益推理本身就有自相矛盾之处。另外，近期美国另一司法管辖区也拒绝采用“PW风险投资”案中的公共利益推理，这个司法管辖区提出了以个案为基础——个别案件个别处理——的分析方法。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.

第一，“PW风险投资”案中所表述的公共利益应被重新评估，因为第三方所有权太阳能购买协议项目与“PW风险投资”案中所裁定的交易并不相同。在“PW风险投资”案中，用户是一个工业综合设施。换句话说，电力购买交易属于一个“公共事业提供者”和工业用户之间的“公共事业级购电协议”。正如弗罗里达州法院所预料的那样，“公共事业级购电协议”会对公共利益产生影响，因为终端用户（通常为居民和小规模商业用户）只能从固定的几家“公共事业提供者”中选择一家获取服务。尤其当用户选择未受规制的“公共事业提供者”时，受规制的公共事业的供应市场会缩小。因为受规制的“公共事业提供者”的总体成本基本是固定的，如果他们的总体收入减少，其终端用户确实需要通过支付更高电力单价的方式为这部分转移的收入埋单。在这个意义上讲，把“公共事业级购电协议”项目排除在弗罗里达公共服务委员会的管辖之外，确实会对公共利益造成损害。

相比之下，第三方所有权太阳能购电协议项目旨在使小型商业用户和居民用户获取太阳能电力，而不是将工业电力使用者作为目标用户群。现在的终端用户不同于“PW风险投资”案中的用户，他们可以在“公共事业提供者”和第三方所有权太阳能购电协议安排的自给发电之间进行选择。在第三方所有权太阳能购电协议安排下，场地所有人兼电力用户的利益不会被损害。因为无论通货膨胀状况如何，用户都按照净计量电价计费的方式支付固定单价的电费，长远来看可以降低电费支出。另外，考虑到日益增长的电力需求和公共输电网的安全风险，第三方所有权太阳能购电协议项目还可以作为提升电力稳定性和网络安全的补充办法，而不是抢走受管制的“公共事业提供者”的收入[12]。此外，从环保角度出发，弗罗里达州法院在考虑第三方所有权太阳能购电协议项目对公共利益的影响时，还应该将单位发电量排出的温室气体（EGUs）纳入考虑范围。

第二，对于“公众”的扩充解释，违反了立法机构为了公共利益目的而允许自给性能源生产的意图，使公共利益目标变得自相矛盾。根据“PW风险投资”案的判决，为了保护公共利益，立法机构仅仅限制在电力服务销售领域的竞争，而不禁止自给性能源生产。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.然而，对于“公众”这个表述方式的扩充解释，却在事实上禁止了居民和小型商业用户进行自给性能源生产。这类用户往往无法负担购买和安装太阳能发电系统的费用，而这正是第三方所有权购电协议融资模式所要解决的问题。但是，对于“公众”的扩充解释将第三方所有权购电协议项目纳入弗罗里达公共服务委员会的管辖范围，阻碍了投资者将资金投向弗罗里达州内的这些项目，进而阻止了居民和小型商业用户进行自给性能源生产。因此，弗罗里达州法院对于“公众”的扩张解释与立法机关允许自给性能源生产的立法意图相左。

第三，2014年7月11日，爱荷华州最高法院在“SZ事业有限责任公司诉爱荷华公共事业公司”案中，拒绝遵循弗罗里达州法院在“PW风险投资”案中的公共利益推理，认为第三方所有权太阳能购电协议项目中的能源公司不属于“公共事业提供者”，也不应该受到州公共事业法规的管制。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.爱荷华州最高法院认为，在没有将第三方所有权太阳能购电协议项目视为“公共事业”的州，迄今尚无证据表明第三方所有权太阳能购电协议项目对公共输电网的完整性或经济健康产生了负面影响。换言之，没有证据表明这些州的公共利益受到了第三方所有权购电协议项目的损害。爱荷华州最高法院认为，一个实体是否属于“公共事业提供者”，是一个事实性判断，对此应当具体情况具体分析。此外，北卡罗来纳州最高法院在“州公共事业委员会诉辛普森”（State ex rel. Utilities Comm'n v. Simpson）案中也提出了相似的观点。State ex rel. Utilities Comm'n v. Simpson， 246 S.E.2d 753， 756 （N.C. 1978）.在该案中，北卡罗来纳州最高法院引用了多个不同司法管辖区的先例，对公共事业条例进行了解释，认为一个实体是否属“公共事业提供者”并不取决于抽象的、形式化的和通用的“公众”定义，而是取决于每个案例的规制背景。

总的来说，从1988年的“PW风险投资”案到今天，时代和社会背景发生了很大变化，公共事业的问题需要以个案为基础进行分析和审视，所以应当根据今天的社会背景重新审视“PW风险投资”案中的公共利益推理。在该案中，麦当劳大法官的少数意见认为，除了关于公共利益的观点之外，对《弗罗里达州法典》第366.02（1）条进行扩充解释也违反了弗罗里达州关于成文法条的解释规则。根据麦当劳大法官的少数意见，“面向公众”这个表述方式在原条文或者弗罗里达公共服务委员会的管辖条例里并未被定义，弗罗里达州法院必须对这个表述方式给出（1）平常和原本的解释，或者（2）如果是法律专业术语，须给出其专门的法律定义。在上述任何一种情况下，购电协议所代表的交易都不应被认为是“面向公众”销售电力。

（三）考察和比较对象之二：北卡罗莱纳州的法律规制

基于对“公共事业提供者”的规制以及对净计量电价的限制，北卡罗来纳州既不允许太阳能租赁，也不允许第三方所有权太阳能购电协议[13]。在北卡罗来纳州，因为第三方所有权太阳能项目的投资者被视为“公共事业提供者”，电力“公共事业提供者”的排他性特权实际上禁止了“非公共事业提供者”采用这种融资模式。In the matter of request by Progress Solar Investments， LLC， & Progress Solar Solutions， LLC， for a determination that their proposed activities would not cause them to be regarded as public. utilities under G.S. 62-3（23）， Docket No.SP-100， SUB 24 （Nov. 25， 2009）. 北卡罗来纳州的法律只允许那些“投资者所有公共事业”以及拥有并经营太阳能设施的场地所有者兼电力用户使用“净计量电价”。在太阳能租赁中，第三方投资人不是“投资者所有公共事业”，并且场地所有人兼用户也不拥有或经营场地上的太阳能发电设施，因此从法律角度来看，太阳能租赁在北卡罗来纳州是不可行的。Investigation of Proposed Net Metering Rule， Docket No.E-100， Sub 83， （Oct. 20， 2005）.此部分主要介绍北卡罗来纳州有关第三方所有权太阳能融资模式的法规障碍，并寻找消除这些法律障碍的可能性。

北卡罗来纳州公共事业委员会（The North Carolina Utilities Commission）向电力“公共事业提供者”授予了州内独家特许经营权，要求电力用户只能从那些拥有特许经营权的“公共事业提供者”处购买电力；并且拥有对州内所有电力的“公共事业提供者”的管辖权，有权对电力价格以及投资者所有的公共事业行为等进行监管[14]。在《公共事业法案》（Public Utilities Act）中，北卡罗来纳州将“鼓励和促进公共事业、用户和环境之间的和谐”确定为政策。2007年，北卡罗来纳州对《公共事业法案》进行了修改，确立了一套“可再生能源和能源投资效率标准”（Renewable Energy and Energy Efficiency Portfolio Standard），要求州内的电力“公共事业提供者”持续提高可再生能源电力在零售电力生产总量中的比重。根据法律规定，可再生能源产生的电力包括太阳能电力。N.C. Gen. Stat. Ann. § 62-133.8.

1.《北卡罗来纳州法典》第62-3条对“公共事业”的定义阻碍了第三方所有权太阳能融资

第三方所有权太阳能融资的第一个法律障碍来自《北卡罗来纳法典》第62-3条（North Carolina General Statutes §62-3）对“公共事业”的定义。在北卡罗来纳州，第三方所有权太阳能系统的第三方投资人符合法律对“公共事业提供者”的定义，故第三方所有权太阳能系统在这个州并不可行。在北卡罗来纳州，只有获得州政府排他性特许经营权的“公共事业提供者”才能够从事电力业，一旦第三方所有权太阳能系统的第三方投资者被定义为“公共事业提供者”，这种太阳能融资模式在该州实际上就被禁止了。北卡罗来纳州的《公共事业法案》将“公共事业提供者”定义为：“在北卡罗来纳州内拥有或操作设备，面向公众以寻求回报为目的，进行生产、传输、运送或提供电力，且这些电力不为个人使用。”第三方投资者符合这个定义，因为这些投资者在场地所有者的土地或屋顶上拥有安装好的太阳能发电系统，并且这些太阳能发电系统为场地所有者兼电力用户产出电力，从而通过电力购买协议或太阳能电力租赁获取回报，所以，太阳能项目的第三方投资人会受到北卡罗来纳州公共事业委员会的管辖规则。

北卡罗来纳州规定，只有获得排他性公共事业特许经营权的实体才能从事“公共事业”。太阳能项目的潜在第三方投资者通常都不具备这种特许经营资格，从而在事实上被禁止以第三方所有权方式投资和开发太阳能发电项目。另外，公共事业规制影响了经济效益，在很大程度上降低了第三方投资者对这种项目的投资意愿。

2.北卡罗来纳州公共事业委员会对“净计量电价”的限制阻碍了第三方所有权太阳能融资

另一个法律障碍在于对“净计量电价”的限制。北卡罗来纳州公共事业委员会在2005年采取了净计量电价政策，但是，只允许将净计量电价应用于哪些“用户拥有和操作”的电力设施。在第三方所有权模式下，用户自身并不拥有或操作太阳能发电设施，因此不被允许采用净计量电价方式来冲抵其需要支付的费用。第三方所有权模式下的投资人并不属于“投资者所有的公共事业提供者”，因此净计量电价方式不允许适用于第三方所有权太阳能发电系统中。这种对于净计量电价适用范围的限制，有损第三方所有权太阳能电力项目的电力用户的利益，导致市场对这种电力项目的需求降低，最终会阻碍第三方投资者对太阳能电力项目的投入。

3.消除法律障碍的对策

因为上述对第三方所有权太阳能融资模式的法律限制来自于法律法规，消除这种障碍的方法只能通过立法的途径。总体来说，北卡罗来纳州可以考虑将太阳能购买协议项目的融资排除在公共事业管制之外，同时扩大净计量电价的适用范围，使第三方融资所有者和不拥有发电设施的场地所有人兼用户都可以使用这种计价方式。

四、结论第三方产权太阳能融资模式，包括第三方电力购买协议和太阳能租赁，可以为场地所有人兼用户和第三方融资者带来经济利益。对于场地所有者兼用户来说，第三方所有权太阳能融资模式可以帮助他们省去购买和安装太阳能发电系统的前期费用；对于投资融资者来说，投资第三方融资太阳能项目可以获得客观的经济收益，如税务减免等。尽管这种模式带来双赢的结果，美国有些州依然没有从法律上对这种创新的太阳能开发融资模式放开限制。对于第三方所有权太阳能发电项目融资，美国各州的法律障碍包括对“公共事业提供者”的管制和对净计量电价适用范围的限制。弗罗里达州和北卡罗莱纳州都将太阳能电力项目的第三方融资投资者纳入“公共事业提供者”监管的范围，阻碍了第三方所有权太阳能融资项目的发展。北卡罗来纳州还禁止针对某些用户群（包括第三方太阳能融资项目中的场地所有者兼用户）使用净计量电价，在很大程度上对第三方所有权太阳能融资产生了负面影响。即使某些州仍然存在对这种新型太阳能电力项目融资方法的法律障碍，在全国范围内鼓励和支持发展可再生清洁能源已是大势所趋，大多数州的法律都支持第三方所有权太阳能融资模式。在本文所调查的美国31个州中，仅有5个州不允许使用这种融资模式。因此，我们有理由相信，在不久的将来，第三方所有权太阳能融资模式的法律障碍将会在美国逐步消除。

对于中国的立法来说，太阳能及其他新能源领域的融资模式仍然是一个较为新颖的问题，中国的立法者尚未对此问题给予足够的重视。通过借鉴美国近年来发现的太阳能电力项目融资的法律问题，以及美国立法和监管机构近期为鼓励太阳能电力项目的发展所做出的修法及法律解释方面的努力，中国可以预见新能源和可再生能源开发在融资方面可能遇到的问题。在此前提下，立法和监管机构可以从能源安全、开发与利用的角度提前消除法律障碍，避免走发达国家走过的弯路，为新能源的开发利用创造良好的法律环境。JS

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