以法治扎紧制度的“笼子”

【摘要】《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从顶层设计的高度为全面推进依法行政、实现法治政府设计了基本框架，并将依法行政具体化、路径化，在行政职权配置法治化、建立健全行政决策程序机制、完善执法程序机制，全面落实行政执法责任制、强化对行政权力的监督制约、全面推进政府信息公开等方面，为限制行政权力、规范行政权力运行勾画出了具体的路线图。

【关键词】依法治国；制度；笼子

【中图分类号】D61

【文献标识码】A

【文章编号】1009-0169（2015）02-0004-05

为适应全面建设小康社会和依法治国的进程，2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，第一次明确提出了建设法治政府的任务，使我国依法行政工作进入了新的历史阶段。党的十八届三中全会对全面深化依法行政做出了新的安排，明确提出要在2020年建成小康社会的同时建成法治政府。《决定》围绕深入推进依法行政、加快建设法治政府、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等提出了一系列新观点、新举措，从顶层设计的高度为全面推进依法行政、实现法治政府设计了基本框架，并将依法行政具体化、路径化，用法治为权力划出边界，定下规则，套上“紧箍咒”，为进一步深化改革铺平了道路。

一、加快转变政府职能，推进行政职权配置法治化

《决定》指出，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”

（一）完善行政组织法律制度

改革开放30多年来，经过各方面的不懈努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、社会各方面都已经做到有法可依，政府机构设置和职能配置方面也有了基本的法律依据，但从建设法治政府和深化改革的要求看，还远远不够。政府机构设置及职能配置的立法还不系统，有碎片化的现象，层级也不高。因此应当进一步加强政府组织机构立法，完善行政组织法律制度，推进行政机构的职能、权限法定化。行政组织是行政权力的承载主体，是依法行政的组织基础，目前我们的行政组织建设发展还比较缓慢，需要完善行政组织法治，强化行政组织的整体性，提高行政组织调整的规范化与开放度。

（二）完善行政程序法律制度

我国的法律文化中历来缺少现代程序精神，行政程序立法规定也散见于各类单行行政立法中，实体和程序杂糅，这种立法模式导致行政程序体系“越补越漏”，各类违反程序侵犯群众利益的事件时有发生。目前，随着《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》的实施，主要类型的行政行为已经进入了法治化轨道，但是上述行为以外的行政决策行为、行政检查和行政收费行为等都还无法可依，应尽早将行政组织和行政程序立法提上日程，明确规定行政行为的方式、过程、步骤、时限，使行政权的行使遵循公开、公正、参与、效率等良性行政原则，规范和简化行政程序，提高行政效率，控制公共权力滥用。

（三）推行政府权力清单制度

行政机关在行政执法过程中，要坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则。推行政府权力清单，按照职权法定的原则，对行政权力进行全面梳理，明确各级政府及其工作部门依法行使职权的范围，行政执法过程中做到职权法定、边界清晰、主体明确，避免行政机关滥用职权或越权行政，坚决消除权力设租寻租空间。

（四）推进政府事权规范化法律化

《决定》指出，应“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，清晰合理地界定政府事权，促进政府间各司其职、各尽其能、各负其责，充分发挥各级政府的积极性。

二、建立健全行政决策程序机制，增强政府执行力

规范决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。行政机关能否做到依法决策，决定了政府职能能否全面正确履行。程序之治是实体公正的基本保障，没有程序正义就没有实体公正。

多年来，在推进依法行政的过程中，各级行政人员的决策水平不断提高，但决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、应决策而不决策等问题还比较严重，一些“三拍式”决策不仅给国家和人民造成重大损失，也对党和政府公信力造成严重损害。因此，深入推进依法行政，迫切需要健全依法决策机制，让执法者作决策时必须慎重，决策过程也更科学、更民主、更符合大众的意愿。

（一）建立健全重大行政决策法定程序

目前，我国的行政决策存在决策责任主体过于集中、决策程序不完善等问题，《决定》对健全依法决策机制做出明确规定，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任：着力推动重大改革、重要规划、重大民生、政府重大投资和建设项目等重点领域决策的法治化；以科学、刚性的决策制度约束规范决策行为，切实提高决策质量，努力控制决策风险，及时纠正违法不当决策，不断增强政府公信力和执行力。目前，中央正积极探索将政府重大决策纳入公开、透明、规范的程序化轨道，使行政权力得到有效约束，越来越多的地方政府也在抓紧行政程序立法，湖南、山东己经制定出台了行政程序规定，为法治政府建设提供了有力的制度保障。

（二）积极推行政府法律顾问制度

政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼，还可以为政府重大行政决策、出台规范性文件等政府决策进行论证和风险评估，提供专业的法律意见和建议，可以有效降低风险和成本，提高决策质量，推动政府决策规范化、法治化。因此，《决定》规定，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

三、完善执法程序机制，促进规范公正执法

严密的执法程序是规范执法的重要前提，也是执法公平的重要保障。特别是对一些敏感复杂案件的处理，执法程序更应该规范严密、公开透明。《决定》在执法程序方面做出了很多规定，如决策程序、行政执法和行政监督程序等。

（一）规范执法流程

按照标准化、流程化、精细化的要求，围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体程序环节，规范执法行为，堵塞执法漏洞。

（二）建立执法全过程记录

要加强执法管理，充分利用执法办案信息系统、视频监控设备等技术手段，加强对执法台账和法律文书制作、适用的管理。强化对立案、监督检查、调查取证、行政决定等行政执法活动全过程的跟踪，确保所有执法工作都有据可查。

（三）严格执行重大执法决定法制审核制度

应围绕主体合法、事实认定、证据充分、程序正当、法律适用准确、处罚幅度适当等，全面审核重大执法决定是否合法。对审核中发现的问题，要责令及时纠正。

（四）建立健全行政裁量权基准制度

在现代社会，行政机关享有非常大的行政裁量权，行政机关在法律规定的权力范围、空间、限度内，可以根据自己的判断作出执法结果。滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸轻畸重，也是当前群众反映强烈的突出问题。要有效杜绝执法不公，防止出现“选择性执法”“倾向性执法”，行政裁量权的行使应该有更为具体、客观、统一的操作标准和细则，要制定科学合理的裁量标准，在法律规定的行政处罚范围内，根据过罚相当原则，细化量化行政裁量权标准，规范裁量范围、裁量种类和裁量幅度，为公正执法提供制度依据。行政执法机关和工作人员要准确把握适用裁量权标准，综合考虑违法行为的性质、情节和社会危害程度，依法给予相应的处罚，确保处罚公平、裁量公正，执法规范。

四、全面落实行政执法责任制，提高行政管理效能

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。有权力就应有责任，强化执法责任可以使行政机关及其工作人员提高执法的责任心，养成公正严明执法的自觉性。《决定》指出，要“全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象”，为领导干部为官从政划出了制度“底线”和“红线”。

（一）进一步明确执法责任

要按照有权必有责的原则，对行政执法依据进行全面梳理，严格确定行政执法机构和执法人员的执法责任。并根据权力清单，建立健全执法评议考核指标体系，指导执法人员自觉履行法定职责，严格规范执法。

（二）进一步完善执法追究责任制

《决定》明确提出，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”也就是说，任何不作为、乱作为、懒政、怠政、职权滥用的行为，都必须承担相应的责任。《决定》进一步指出，应“健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式，划清不同责任之间的界限。健全问责程序。明确立案、调查、处理、审批、送达、执行等各个环节的要求，提高纠错问责的效率。”

我国的行政问责起始于2003年的“非典问责”。目前，涉及对官员进行问责的党纪、法规已超过30余项，其中“标志性文件”是《公务员法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2006年开始施行的《公务员法》首次从法律层面上提出并明确了对公务人员的问责和标准，并推动全国各地掀起问责制度化建设，但问责机制在标准和程序方面还存在问题，今后还需要从“具体如何问责、哪种情况追责到何种程度、谁来负责追责”等方面进一步细化，来提高可操作性和具体针对性，强化问责的规范性和权威性。

（三）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

责任是法律的生命。责任追究制度不完善、落实不到位，科学民主依法决策制度就是一纸空文。实践表明，决策失误是最大的失误。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制有利于促进领导干部依法行政、慎重决策。《决定》指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”重大决策终身责任追究制度对决策责任构成要件和问责主体作出规定，具有很强的可操作性，体现出重大决策有法可依、依法追责思路，实现了重大决策责任追究的制度飞跃。其中最关键的就是“终身”两个字，即只要是滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，不管经过了多长时间，不管是现职还是退居二线，不管身处何地，都要一查到底、严格追究。

五、强化对行政权力的监督制约，确保权力正确行使

行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，一旦被滥用，就会对公民合法权益造成损害，从而影响依法治国方略实施。依法规范行政权力运行，强化对行政权力的制约和监督，保障其依法正确行使，是推进依法行政、实现法治政府必须解决好的大问题。改革开放以来，经过多年实践发展和制度建设，我国已经形成一套有中国特色且行之有效的行政权力制约和监督制度体系，对规范行政权力运行发挥了十分重要的作用，但在实际运行中也存在相关制度不完备、监督力量衔接不够、监督针对性不强、监督流于形式等问题。因此，应继续强化对行政权力的监督制约，确保行政权力不越位、不错位、不缺位。

（一）建立健全权力运行制约和监督体系

《决定》指出，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，这既是对我国加强行政权力制约和监督实践的总结和概括，也是强化行政权力制约和监督的部署和要求。建立健全权力运行制约和监督体系，既要明确各监督主体的职责权限，又要加强监督主体之间的协调配合，避免各自为战、相互推诿扯皮的现象，全面整合现有的监督资源，建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系，形成整体监督合力。

（二）健全政府权力的内部监督机制

以往对行政权力的监督多注重外部监督，政府的内部监督很多流于形式。《决定》特别强调，要加强对政府内部权力的监督，通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制等方式，对权力进行适当分离，防止权力滥用，实现权力之间的相互制约。具体分为：一是要加强对关键部门和关键岗位行政权力的监督，特别是对国有资产监管、政府投资、政府采购、公共工程建设等权力比较集中的部门加强监督，必须实行分事行权、分岗设权、分级授权，将权力分解到多人行使、多个岗位、多个层级，实现对权力的适度分解和相互制衡。二是完善政府内部层级监督。政府内部层级监督是指各级政府及行政机关内部基于隶属关系和组织关系，由上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员等行政主体及其行政行为进行监督。完善政府内部层级监督，要做好三方面的工作：日常监督与专项监督相结合：主动监督与受理举报投诉监督相结合：定期监督与突击检查相结合。三是完善政府内部的专门监督。专门监督是指财政、监察和审计等职能部门，根据相关授权对有关事项和人员进行的专门性监督检查。应根据社会经济形势的发展，积极探索专门监督检查的新方式，各部门之间应该探索沟通机制，完善监督网络，形成监督合力。

（三）强化审计监督

审计监督作为一种专业性的监督力量，近年来在地方债审计和惩治腐败等方面开展的工作，已日渐为民众接受，并在国家治理中发挥着越来越重要的作用。《决定》对审计工作提出了新要求，明确了审计监督的定位，将审计监督视为强化对行政权力制约和监督的重要T具之一。一是加大了审计监督的范围。对所有公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，监督领域涉及经济社会运转的各个环节，这就意味着，不仅是政府部门，只要使用了公共资金、国有资产、国有资源的部门，都会被审计。二是加大了审计监督的力度。依法履行监督职责，有效地发挥审计在国家治理现代化中的促进作用，切实加大关系到国计民生、预防和惩治腐败方面的工作力度，加大对政策措施贯彻落实情况跟踪的审计力度，加大对经济社会运行中风险隐患的揭示和反映力度，加大对重大违法违纪问题的揭露和查处力度，加大对法律法规执行情况的审计力度，加大绩效审计力度，加大对以民生为重点的社会建设情况的审计力度。

六、全面推进政府信息公开，提高政府公信力性，在一定程度上避免了行政审批的随意性和行政系统运行的透明性，防止权力失控、决策失误和行为失范。但一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少，已经公开的信息大多停留在办事制度与办事程序上，既难以满足群众对于政府信息的需要，也达不到“凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开”的要求。《决定》从政务公开的原则、制度、重点、载体等方面，对全面推进政务公开工作提出了明确要求，进行了系统部署。

（一）以“公开为常态、不公开为例外”为原则

在公开范围上，除了涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私方面外，其他政府信息都要公开：在公开的程度上，包括决策、执行、管理、服务和结果等行政管理的整个流程都要公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

（二）全面推进政府信息公开制度

权力清单制度是指通过清单方式，把政府的各项权力公之于众，使社会公众了解政府权力的范围，监督政府履行职责，严格依法办事。权力清单制度是国际上通行的政务公开规则。《决定》指出：“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”根据《决定》的规定，应该做好以下几方面的工作：首先应该根据职权法定的原则，对行政权力进行全面梳理，明确各级政府及其工作部门的职权范围，编制行政权力目录：其次对保留的政府权力清单及负面清单，应及时向社会发布，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，推进行政权力公开化、透明化；第三，加强对行政权力行使过程的监管，对保留的行政权力，按照规范运行和高校便民的原则，明确办理机构、完善运行程序、明确办理权限，对违规的实行问责，防止行政权力的滥用。

（三）加强政务服务中心和便民服务平台建设

充分发挥政务信息平台作用，丰富公开内容，创新公开方式，提供便捷的政府信息公开服务：逐步实现网上办理审批、缴费、咨询和办证等事项，使群众能够方便快捷地享受公共服务：推动政务服务中心实现互联互通、数据共享和业务协同，最大限度地用好用活执法资源，着力形成执法活力。