略论领导干部应急管理能力建设的理念、制度与实践

【摘要】领导干部应急管理能力是由个人、组织、社会相互作用而形成的一种合力。因此，领导干部应急管理能力建设是一个系统工程，要从遵循现代危机管理理念、健全绩效管理考核制度、拓展培养层次水平等多个方面入手进行强化和提升。

【关键词】领导干部；应急管理；理念；制度；实践

【中图分类号】C933

【文献标识码】A

[文章编号】1009-0169（2015）03-0022-03

应急管理能力主要是指各级领导干部在面对突发事件时的处置能力。这种能力主要体现在领导干部为应对突发事件而实施的一系列计划、组织、指挥、协调、控制等工作过程。近年来，我国在加强应急管理法律、制度、组织、系统等方面有所建树，而在领导干部应急管理能力建设方面却远远不够。领导干部作为政府的第一资源，是政府管理的主体，是政府各项行政职能的载体，是政府管理体制中最为关键和活跃的因素。在突发事件中，各级政府是处理突发事件的主体，而各级领导干部则是这个主体的核心，其素质决定着政府的管理水平和效率，领导干部对突发事件的定性、决策、组织、指挥和善后处理直接影响着突发事件处理的成效和社会的稳定。现阶段各级领导干部应对复杂局面、处理复杂矛盾、解决复杂问题的素质还不够高，危机应对能力还不能适应形势的需要，因此，提升各级领导干部危机事件的应对能力，对加强党的执政能力和政府公共管理能力建设，是迫切和必要的。

一、现代危机管理理念

现代危机管理理念是世界各国，尤其是西方发达国家应对突发事件经验和教训的升华，对指导我国领导干部应急管理能力建设，提高我国危机管理水平有着重要的理论意义和现实意义。一方面可以明确领导干部应急管理能力建设的方向，另一方面有利于提高领导干部应对突发事件的水平。

突发事件有潜伏、爆发、解决三个时期，这就要求领导干部应对突发事件有三种能力：预防能力、救治能力、修复能力。在过去的领导干部应急管理能力建设中，片面强调领导干部在突发事件爆发后的积极救治能力，而忽略了预防能力的培养，从而导致应对突发事件事倍功半。全过程的危机管理理念，要求在领导干部应急管理能力的建设中不但重视对突发事件发生后救治能力的培养，而且要重心前移，着力提升领导干部的预防能力。

全社会参与危机管理的理念，是指充分整合社会资源和力量，应对突发事件，实现应对主体的多元化，增强应对突发事件的能力。党政领导干部要学会组织和利用民间资源，使社会成员和民间组织不仅讲个人的权利，而且讲公共利益；既要有自我意识、自主观念，同时也负有社会责任。要强化社会第三部门的功能，大力培育和充分发挥社区、各种民间非政府组织、非营利组织的功能及作用，建立社会突发事件的应急机制，实现政府与社会的良性互动，团结协作、同舟共济。当前我国应对突发事件过程中存在的一个重要问题，就是社会警觉性较差，市民缺乏自救、救护的意识和能力。为此各级领导干部要采取多种方式，对公众进行应对突发事件的教育和培训，广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的危机意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面。同时也应当重视预案的队伍建设和演练工作。

二、健全绩效管理考核制度

健全突发事件应急管理责任制。一是要制订明确、详细的责任对应制。要细化到应急管理中的各个环节、步骤、岗位，甚至是每个工作人员。建立健全主要负责人责任制、部门责任制和岗位责任制。二是要进行责任分类。应急管理作为非常态下的非程序性决策过程，需要一定的经验积累作为支撑。因此，应急管理问责制不适合一票否决制，而要针对应急处理不当的原因，进行责任区分。对于那些确实是行政责任的，应当承担：对于那些可能是缺乏经验造成的，则以吸取经验为主，辅以批评鼓励。三是要对责任进行分级。对在应急管理中发生重大问题、造成严重损失的，要追究主要负责人的责任。对因违反决策程序造成损失的，要追究部门责任和执行人的责任。对在应急管理过程中不履行职责、不作为的，则追究个人责任。此外，构成犯罪的，要依法追究法律责任。

健全应急管理的监督机制。要使责任制真正落到实处，还需要建立相对应的监督机制，以监督机制来促进突发事件应急管理工作的顺利开展。应急管理问责制常是事后进行，而监督机制则需要贯穿应急管理的全过程。因此，需要建立长效的应急管理监督机制，实行制度化的监督工作体系。监督不仅仅是主要领导的视察检查，还需要成立专门的检查组对下级政府和部门进行监督检查。同时，还要充分发挥新闻舆论监督和社会公众监督的作用。通过多种形式的监督使政府的突发事件应急管理职责真正落到实处，使责任制发挥应有的作用。

健全应急管理的评估与考核机制。一方面需要建立配套的评估机制。领导干部的应急管理能力不能完全依靠培训来提高，必须用客观的体制来约束领导干部的行为和做法。首先，要将领导干部的危机管理培训学习情况以及对突发事件的处理情况纳入到领导干部的考核体系中。为每个领导干部建立一个独立的突发事件处理情况及培训情况信息库，及时准确地收集领导干部在危机事件处理过程中和培训学习中的表现，包括在大规模应急演习演练中的表现。其次，明确领导干部培训的经费保障、职责分工、培训基地和网络建设、培训约束机制等内容，定时对信息库中记录的情况进行总结，组织专人，如培训教师、上级领导等对领导干部的每次培训结果，包括基础知识学习和实战演练结果等进行认真细致的考核评估，并将其作为任用和晋升的重要参考标准，表现突出者进行必要的奖励，不合格者不得晋升，使培训工作与晋升、年度考核等联系起来，以此端正领导干部参加培训的态度和思想，并保证培训工作能够健康、持续、稳定的发展。另一方面，建立健全应急管理的考核机制。这也是提高领导干部应急管理能力的一个重要方面，就是要在制度上为领导干部的行为选择提供相应的正向激励，因此要尽快修正目前的考核体系，防止出现虚假管理。要严格执行突发事件责任追究制，改革各级政府绩效考核体系，设立应急管理的绩效指标，要突出五项特征：一是明确性——对领导干部的应急管理能力进行明确的目标设定和任务设计：二是可衡量性——界定衡量能力的客观标准：三是操作性——在领导干部能力的范围内能够实现：四是相关性——能够满足各种相关突发事件和应急管理的要求：五是时限性——把时间的限制作为重要的应急管理能力衡量标准。在建设应急管理绩效指标的同时，要以绩效管理为推进平台，包括绩效的衡量、绩效的监控、以及持续不断的绩效改进等，确保将绩效管理作为危机管理的基础。

三、培养领导干部应急管理水平

在个体层面上，领导干部要加强自身综合素质，同时还要树立民本意识、危机意识和责任意识，深入调查研究。领导干部自身的综合素质高低，直接决定应急管理的成效大小。因此，各级领导干部要高度重视自身综合素质的提高。一是要注意锻造立场坚定的政治素质。主要是要求领导干部具有较高的马克思主义理论修养，能够掌握马克思主义的基本立场、观点、方法，并能够用之分析和解决在突发事件应急管理中遇到的现实问题。二是要注意培养健康良好的心理素质。主要是要求领导干部在危急关头沉着冷静、临危不惧、处变不惊等过硬的心理素质。三是培养娴熟的业务素质。主要是要求领导干部掌握相应的专业技能，这直接决定着突发事件应对的效果。四是培养广泛丰富的知识素质。领导干部应对突发事件，需要与自己职责相称的科技文化知识作为基础。领导干部要紧跟形势发展，不断学习新知识、培养新观念、开拓新野，才能与时俱进。同时，领导干部的思想意识对应急管理同样至关重要。领导干部对于突发事件有什么样的意识，在应对突发事件中就会有什么样的行为，在某种意义上也就决定了领导干部应急管理能力的高低。一要树立民本思想。要清醒地认识“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”是自己担负的重任。只有认识到位，应对突发事件的工作才能到位，人民群众的权利才能得到有效的保障。二要树立危机意识。“居安思危，思则有备，有备无患”，要做到“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”，对突发事件保持高度的敏感性，克服那种“天下本无事，庸人白扰之”的懈怠思想。三要具有责任意识。把预防和应对突发事件纳入常态管理之中，当做日常工作来抓。坚持“防为上，救次之，戒为下”的原则，自觉制定预案并经常检查，修订完善。另外，领导干部要注意深入基层调查研究，不断提高对突发事件的分析判断能力。敏锐的辨别能力和正确的判断能力的建设离不开调查研究。各级领导干部要以调查研究为突破口，自觉安排时间深入基层，及时、全面、正确地掌握第一手资料，见微知著，防患于未然，提高应对突发事件的预测和预防能力。

在组织层面上，单位要加强对领导干部进行危机管理理论的培训，强化实践锻炼，建立激励机制。加大对领导干部进行危机管理理论培训的力度，使之具有危机思维能力。应对突发事件的能力是建立在领导干部进行危机思维基础上的一种能力。危机思维又是建立在领导干部具有丰厚的危机管理理论和技能基础上的一种观察问题、分析问题、判断问题和解决问题的能力，是领导干部知识、经验和技能的综合体现。因此，加强培训是党政领导干部应急管理能力建设的重要途径。首先，要学习党和国家的路线、方针和政策，学习国家和当地政府制定的应急预案，深刻领会党和国家对党政领导干部在应急管理能力方面所提出的要求，正确把握应对突发事件的大方向。其次，广泛涉猎政治、经济、文化、科技、管理、历史等方面的知识，掌握现代信息技术，尤其是要学习公共危机管理方面的基本知识和基本技能。再次，要学习和研究应对突发事件的成功案例，借鉴国内外处置突发事件的成功经验，不断提高应对突发事件的水平。突发事件的应对能力只有在实践中才能得到真正的培养和提高。这就要求组织部门通过各种人事交流等措施，有计划地安排党政领导干部到工作一线进行锻炼，积累应对突发事件的领导经验，提高组织、指挥、协调能力、现场处理问题能力：经常性地组织应对突发事件的训练和演练，使领导干部熟悉应对突发事件的职责任务、基本要求、处理方法，及时总结经验，找出应对突发事件预案存在的问题并及时修订。建立应对突发事件责任追究制，激励领导干部自觉提升应对突发事件的能力。一方面组织部门要把驾驭复杂局势、应急管理能力作为考核、选拔、任用党政领导干部的一项必要标准，形成正确的用人导向，以促进党政领导干部提高应急管理能力的自觉性。另一方面要考用结合，防止两张皮。对能力过硬、表现突出的优秀干部要及时表彰，不拘一格，大胆启用：对工作不力、能力平庸的领导干部要坚决调整：对那些因工作失职、渎职造成严重后果的要依法追究责任、严肃处理。

领导干部应急管理能力建设是一项复杂而长期的系统工程，涉及到领导干部的心理素质、知识水平和管理技能等多个层面，并与国家的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素有关，因而需要逐步推进、循序渐进。因此，领导干部应急管理能力建设必须与应急管理体制建设相结合，根据现行体制框架和背景，既要吸收借鉴国外和内地城市先进的经验，又要结合各地实际，由此才能不断地提高领导干部的应急管理能力，从而在根本上保障国家的长治久安。