政党信任：政党与国家治理现代化的良性互动

【摘要】推进国家治理体系和治理能力现代化是实现中华民族伟大复兴的必要步骤，全面提高党建科学化水平是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，政党信任是全面提高党建科学化水平的关键内容。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化要求增强政党信任。

【关键词】政党信任；治理现代化；国家；社会

【中图分类号】D05

【文献标识码】A

【文章编号】1009-0169（2015）03-0028-05

十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。政党信任问题在以往的政治学研究中，很少作为一个规范性的概念被使用。西方早期的政党研究大多对政党能否被信任持质疑或消极的态度，如托克维尔在《论美国的民主》中谈到，“政党是自由政府的固有灾祸，它们在任何时候都没有同样的性质和同样的本性”。然而，随着政党政治的发展，越来越多的学者开始强调政党与信任结合的可能性和必要性。就现实而言，在世界范围内，近代以来全球社会风险的加大和政治行为者的个体化倾向使政党信任问题逐渐凸显：在中国，双重转轨过程中加剧的社会问题和中国共产党的长期执政，则构成了当下讨论政党信任问题的中国情景。从理论上来说，政党信任问题为研究当代政党政治现象提供了一个崭新视角，通过对这一问题的研究，可以更为深刻的把握政党建设的意义和方式。目前，国内外学术界关于政党信任问题的分析和解释较少，还有很大的理论研究空间。因而，本文在分析政党信任基本内涵与特征的基础上，试从“政党”与“国家治理现代化”互动关系的角度，对政党信任问题展开论述。

一、政党信任：内涵与特征

政党信任是信任的一种类型，是在政党政治中发生的各种信任关系的总和。“政党信任”在学理上是一个规范的政治学概念，在现实政治生活中，则是一种普遍存在的政治现象。而这一政治现象又有着其特殊的内涵与特征。

（一）政党信任的内涵

政党信任首先是一种信任关系。随着近年来社会学、心理学、经济学等领域对信任问题研究的深入，人们几乎达成了这样一种共识，即“信任在人类关系中的普遍存在及其必要性：没有一些信任和共同的意义将不可能构建持续的社会关系”（ Eisenstadt and Roniger），信任的存在成为了所有持久的社会关系的一个重要组成部分。关于信任的定义，一般可以分为社会学的和经济学的两种解释路径。社会学的解释又可分为两种，一种认为信任是一种价值共同体的文化，这一观点的代表人物是日裔美国学者弗兰西斯·福山：另一种观点认为，信任是对未来或他人行为的一种预期，这一观点以波兰学者彼得·什托姆普卡为代表，中国学者郑也夫也持这种看法。而经济学对信任的解释则与理性选择理论和博弈论联系在一起，认为信任是个体寻求长期利益最大化过程中重复博弈的结果。以上解释从不同的角度阐明了信任的含义，但实际上，则共同构成了信任内涵的三要素：文化、预期和重复博弈。

关于政党信任的内涵，目前学界并无统一界定。就理解的范围而言，分为广义和狭义两个方面：广义的政党信任包括三个层次，第一是对政党政治的信任，第二是对政党制度的信任，第三是对政党组织的信任：狭义的政党信任主要是指对政党组织及其成员的信任，在大多数情况下即指社会对政党组织的一种心理预期和文化认同，这种预期和认同是通过双方的长期互动过程而形成的。笔者认为，政党信任的基本要素至少包括三个方面：认同、预期和互动关系。认同是形成信任关系的基本前提，社会对一个政党产生信任关系，首先要对其理念、纲领、文化、行为等表示赞同，唯有如此，才能建立基本的信任感：其次，政党信任还包含着社会对政党的预期，如什托普卡姆认为，“在不确定和不可控制的条件下行动，我们就是在冒风险，我们就是在赌博，我们在拿未来的不确定性和他人的自由行动在赌博，这样我们就获得对信任的最简单、最一般的定义，信任就是相信他人未来的可能行动的赌博”。最后，政党信任形成于政党和社会的互动关系之中，政党活动影响社会的心理过程，社会公众也会对政党提出各种要求和主张，在这种持续的、循环的互动和博弈过程中，社会根据其对政党的认同程度和预期选择信任或者不信任。因此，所谓政党信任就是嵌入在社会结构中的社会对政党能力、素质、活动等的一种文化认同和心理预期，这种认同和预期是通过社会和政党双方的不断互动和博弈过程而逐步建立起来的。可以看出，这一定义是对政党信任概念的较为狭义的界定。

（二）政党信任的特征

政党信任是发生在政治生活中的诸多信任关系中的一种，有其特殊性。首先，政党信任是在博弈过程中形成的互动关系：其次，社会对政党的认同和信任并非一层不变，也经历着动态的变化过程：再次，政党信任还具有自身独特的功能。具体而言，政党信任主要有以下三个特征：

隐性的关系资产。根据帕特南的研究，信任是社会资本的构成要素，因而政党信任也可被视作一种宝贵的社会资本。政党信任存在于社会的关系网络中，是无形的、难以观察和度量的。一个社会中对某个政党的信任程度无法量化，因而和物质资本相比具有隐性特征，是无形资产。另一方面，政党信任不能离开个人而独立存在，但又不能完全依附于个人而存在，实际上它存在于社会与政党的关系之中，本文将其概括为“关系资产”。政党信任的建立和运行都是通过这种隐性的互动过程实现的。正如美国普林斯顿大学社会学教授亚历山德罗·波茨所说，“经济资本体现在人们的银行账户上，人力资本存在于人们的头脑中，而社会资本则内生在人们的关系结构中”。一个政党要拥有足够的政党信任，必须建立与社会的良性关系，正是民众构成了政党实力的实际来源。

自我增强性。政党信任和其他的信任关系一样，不会因为使用但会因为不使用而枯竭（ ElinorOstrom）：社会与政党之间的认同和预期是政党信任强化的基础，而政党信任的强化又使进一步的认同和预期成为可能，进而增加了信任程度和互惠关系。因而，政党信任具有自我强化的特性。政党信任无论是作为互动关系，还是作为组织资源，都具有自我强化的功能，越是使用，它的供给就越丰富，利用越多则价值越大。政党信任的这种自我强化性和可积累性，如果良性循环，则会产生社会均衡，形成高水准的公民参与、合作、互惠和信任；与此相反，政党信任的恶性循环也是自我增强的，在政党与社会公众的不良互动中，质疑、利用、孤立、混乱等负面效果在互相的强化着，使政党越来越失去社会的信任。“这表明，至少存在着两种广泛的均衡，所有面临集体行动问题的社会（也就是所有社会），往往都会朝着其中之一发展，而且，均衡一旦实现，往往会自我增强。”

功能性。从以上对政党信任的论述可以看出，政党信任有利于形成社会价值与规范、构建社会网络、化解社会冲突、促进社会发展，因而，政党信任作为政党和社会的一种资源，具有很强的功能性，具体表现在三个方面。其一，合法性功能，一个政党的存续和发展，需要民众的支持与拥护，而民众对政党的信任是支持和拥护的前提条件，由此，政党信任在政党合法性的获得方面发挥着重要作用：其二，秩序维护功能，维护良好的政治秩序必须将政治冲突降低到一定的水平，而抑制政治冲突的关键在于有效的政治控制。在政党政治情境中，政治控制的有效性直接取决于政党的力量，而政党的力量则来源于民众的信任和支持；其三，政策执行功能，政党政策是实现政党利益、达到政党目标的行动方案与政治策略的总和。只有社会公众信任政党，并因此相信它制定的公共政策在内容和程序上是具有公共性的，才能为其贯彻实施做好准备，进而促使社会个体在行动上达成一致。

二、内在逻辑：政党信任与国家治理现代化相关性考量

政党信任反映的是国家对政党的认同、支持、满意、期待等积极的心理倾向。因此，政党信任就是在国家与政党的这种主客体关系中建构的。关于政党的含义及其范围，学界已经有了较为一定的研究，但在政党信任关系中，作为主体的国家究竟具有怎么样的内涵、发挥什么作用、与政党之间如何开展互动关系，还有待进一步的探讨。在此，笔者分三个层面论述政党信任中政党与国家的互动关系。

（一）政党与国家的关系

在国家一政党一社会的分析框架中，随着现代国家与社会之间逻辑关系的转变，民众以及在此基础上形成的政治参与的主要形式——政党，逐渐成为了政治生活的主角。由此，政党与社会的关系构成考察现代政党政治的一个重要维度。

1.国家是建构政党信任的政治土壤。国家是政党活动的基本空间，政党从社会中产生，并依赖于社会支持而存在。虽然在政党信任关系中，信任的主体是国家：但在信任的建构中，政党事实上处于主导地位，掌握着主动权，国家则为政党的行动提供政治空间。政党就成功的从国家中获得支撑其存在和发展所需的社会资源，包括政党的社会网络、维系和扩张这种社会网络的规范与机制以及来自于社会的信任。可见，政党来源于国家，又回归于国家。政党信任的建构需要从国家中汲取和培育资源，政党信任的自我增强又要在国家中得以实现。

2.国家是决定政党信任的最终力量。现代政治生活是在政党、国家和社会三方的有效互动中实现的，而政党的合法性直接取决于三者之间在价值上的相互一致性程度。在这种一致性中，国家是根本，具有决定性的作用。国家以在独立的个人利益基础上整合出的民众利益为取向，这种取向在很大程度上规定了政党行动的方向，即政党要获取合法性、赢得政权，就必须以赢得社会为基础，为此往往努力把政党的利益与国家的公众利益衔接起来。国家对政党的心理预期和文化认同才会得以满足，进而形成对政党的信任。但是，政党在这种决定关系中并不是完全被动的，国家在一定程度上对政党及其所拥有的政党信任也具有一定的依赖性，如果社会系统失去了政党的权威，国家发展就会受阻，乃至停止、倒退。

（二）政党与社会的关系

在现代对国家—社会一政党关系的考察中，人们越来越经常地使用“市民社会”或“公民社会”的概念来指代国家。因为，在这里使用的国家一词，很多时候并不是一种泛指，而是特指民主政治和政党政治状态下的社会。这种社会在市场经济的条件下产生和发育，和社会公众民主意识、自主意识的不断增长相关联。社会的发展是现代政党政治的背景和基本前提。嘲信任是社会和民主政治的必要条件（ Rose）。

1.市民社会与政党有着密切的联系。从历史上看，政党是社会的必然产物。正是在社会情境下公众有了利益表达和政治参与的诉求，才有了公众对政党组织的需要。与此相适应，政党的功能也应当围绕如何更好地、更准确地表达和综合公民利益，组织公民参与政治来展开。政党就具有了一定的工具价值，在其工具价值的实现过程中，政党与社会之间逐渐建立起相互信任与合作的关系网络，形成互惠规范和制度绩效。政党信任程度的高低却对社会的发展有着深刻的影响，政党信任是政治社会中社会信任的核心要素，高度的政党信任有利于社会中信任文化的形成、组织网络的构建和公民权利的实现，对社会的发展产生积极影响。

2.社会的基本价值包含着信任的元素。社会包含着由一系列价值观所构成的精神内核：人本主义、多元主义、公开性与开放性、参与性、法治原则等。通过这些价值，形成了以契约精神为基础，以公民性为集中体现的社会的文化特征。在这样的文化氛围下，个人和集体的行动使用信任，并容易表现出三种形式的信任倾向：给予信任、委托某种信任和唤起信任。那么，作为政治生活主角的政党组织，为了获得更多的合法性基础，往往充当信任倾向的客体，通过政党的政策和行动使社会预测的信任被证实、委托的有价值的东西还回来、唤起的信任得到回报。这种良性的循环不断积累，并逐渐被社会认可，形成了社会对政党的信任。

三、历史考察：政党信任的动态发展过程

政党信任作为一种互动关系，并不总是处于一个恒定的水平，世界政党政治发展的历史表明，政党信任的产生、增强、弱化与消失是一个不断变化的动态过程。并且，政党信任的建构与消失在速度上是不对等的，一方面，政党信任是逐步建立起来的，这既需要时间，又需要成本：另一方面，政党信任可以在短时间内快速弱化或消失。所以，研究政党信任的动态变化及其影响因素，对政党建设具有一定的现实意义。

（一）政党信任的变化轨迹

按照政党信任程度的不同，可以将政党信任划分为产生、增强、弱化和消失四个阶段。这四个阶段是政党与国家相互作用的结果，反映了不同情境下政党与国家关系的不同特征。但这个动态的变化过程并不是单向的、封闭的，它还包括政党信任的重构等内容。

在政党信任的建构和增强过程中，政党虽然处于信任的客体位置，但其行动是社会能否信任政党及对其达到何种信任程度的前提，具有决定性。一般而言，社会对政党的认同具体包括两个层面，一是在规范层面，即政党所实现的价值与社会所追求的价值的内在一致性，二是在经验层面，即政党实践的价值与社会对这种实践的认同之间的内在一致性。因而，政党信任的构建也主要从这两个层面着手。首先，政党通过其意识形态的宣传、方针政策的制定和实施等，尽可能多的实现社会所追求的基本价值，以获得社会公众对支撑政治生活的制度表征和价值表征的认同；其次，政党在实践过程中，通过组织社会成员参与政治、聚合和表达公众利益、以及政治动员等途径，发挥政党在维护秩序、执行政策等方面的功能，以获取民众对政治生活中政党权威的支持和对秩序的认同。这样，政党就在价值和经验层面实现了与社会的互动，由此逐渐建立起社会对政党的信任，并不断强化业已取得的政党信任关系。

当然，政党信任的建立和强化并非一蹴而就，这需要付出巨大的成本，例如中国共产党所拥有的政党信任就是在革命战争年代及建国后，坚持与人民群众保持血肉联系、为人民谋福祉，才建立起了高度信任的关系。但从时间上看，政党信任的弱化和消失却往往非常迅速。在全球范围内，目前有政党信任危机不断凸显的情景，但具体到每个单独的政党，政党信任的衰微也是政党与社会公众良性互动关系逐渐弱化的结果。正如英国学者肯尼斯·纽顿所言，“像社会信任一样，政治信任是外在客观条件的反映，它不是‘信任人格’基本特征的表达，而是对政治现实的评价”。同样，政党信任危机最根本的表现为政党“失信于民”。政党作为保障现行民主政治和实现民众利益表达的最有利的工具，一旦其基本的价值追求或行动逐渐背离社会大多数民众的要求，民众参与政治的积极性就会减弱，选举过程变成选民个体的投票过程，民众参与到政党和其他组织的政治活动中的实践减少：政党的价值追求与社会价值相背离，很难再组织起大规模的政治动员。这样，原本已经建立起来的政党与社会之间的高度信任模式就不断受到削弱，最终使政党丧失其存在的合法性基础。

伴随着信任危机的凸显，信任的重构也成为政党信任动态变化过程中的一个环节。然而，信任的重构与建构不同，在政党信任已经遭到削弱的前提下，重新建立和强化政党信任往往就需要付出更长的时间和更大的成本。因此，各国政党应该居安思危，增强忧患意识，把政党信任作为政党建设的一个重大课题。

（二）影响政党信任变化的因素

关于影响政治信任变化过程的因素，理论界存在两种典型的分析视角。一种观点可以称之为文化论，一种观点可以称之为制度论。文化论的代表人物有阿尔蒙德与维巴、帕特南、福山等，他们认为对政治制度的信任主要是外生的，来自于制度之外的因素，来自于长期存在的已经内化的一套文化规范，是这些要素决定了制度绩效的大小。制度论的代表人物主要有科尔曼、哈瑟林顿等，他们认为政治信任是内生的，来自于政治因素本身。实际上这两种理论视角并不是完全对立和相互排斥的，具体到政党信任问题上，笔者认为，文化和制度都是影响政党信任的重要因素。在此，笔者从内生因素和外生因素两个方面展开论述。

1.内生因素。从根本上讲，政党本身是决定政党信任的关键因素。政党的意识形态、政党政策、施政方针以及工作作风等都会影响政党与社会之间的互动关系。如果这些因素及其运行能够令社会满意，它们就能满足社会公众的期望，那么政党信任就可能产生并不断增加。在这一意义上，社会公众被假定为是理性的选择者，政治信任是他们基于政党行为而作出的理性选择的结果。那些符合社会需求、运转良好的制度和行为被给予较高的正面评价，并因此产生政党信任；同样，社会公众政党信任度的降低和消失也往往与政党本身密切相关。这样，与政党有关的内生因素和政党信任之间就建立起了直接的因果关系。就个体性的政党而言，内生因素是决定政党信任程度的根本原因。只有政党代表了社会的利益，社会才可能形成对政党的信任，因为利益是个人发展和社会进步的动力、政党只有更多代表社会公众的利益，才能不断增加自己的阶级基础进而扩大自己的群众基础，从而在社会公面前树立起值得信任的形象。随着政党自身信任要素的增加，政党信任也处于良性的循环过程当中并不断得以强化，相反，政党自身如果脱离社会公众、背离社会利益，社会对它的信任就会逐渐被削弱，最终随着信任关系中政党内生要素的减退，政党信任也就会弱化甚至消失。

2.外生因素。政治文化具有相对稳定性和历史传承性，是长期积淀的产物，一经形成，就会产生路径依赖的效果，通过政治社会化的方式进行代际传递，成为一个国家公民的基本政治倾向。政治文化对政党信任的影响是持久而稳定的，一个社会中政治文化的强弱及其所包含的信任程度的高低，对政党信任动态变化的全过程都有着深刻的影响。同时，政党信任的程度还随着社会环境的变化不断波动。在全球范围内，民众对政党的信任程度经历了历时性的变迁，从早期对政党的严重不信任，到政党政治初期政党信任的高涨，再到现代社会中政党信任的普遍下降，可见，社会对政党的信任与社会政治的发展密切相关。就全球而言，现代社会的复杂性使人们处于更加脆弱的地位，人类行为对未来的影响范围不断扩大，使人的行为的不可预测性更为突出，因此，在当今充满偶然性、不确定性及全球化条件下，信任成为了一个非常急迫的中心问题。然而，需要指出的是，影响政党信任的外生因素不具有根本性的决定作用，并且这些因素是可以通过政党的政策与行为逐渐改良和改变的，它们对政党信任的影响较多的体现在宏观层面，却不足以构成社会对某个政党信任下降的主要原因。