全面深化改革下的社会发展战略与社会治理能力

社会发展战略是一个社会根据当时的发展阶段和社会发展需要制定的发展目标和实现目标的具体措施，涉及方方面面的改革与转型。在全面建成小康社会的历史时期，全面深化改革是当前我国社会发展的大战略。党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要从深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会发展战略方面，中央提出要创新社会治理体制，提高社会治理能力，确保社会既充满活力又和谐有序。在全面建成小康社会、全面深化改革的大背景下，我们的社会发展战略面临哪些改变？应该加强哪方面的社会治理能力？本刊就此问题专访了中央党校科社教研部社会发展理论教研室副主任、博士生导师向春玲教授。

一、从“管理”到“治理”——执政理念的根本性转变

记者：党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要从深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。有学者指出，从管理到治理，体现了我党执政理念的重大转变，您是怎样看待这一转变的？

向春玲：从“管理”到“治理”体现党的执政理念的根本性转变，但这一改变不是一蹴而就的，而是一个历史发展过程，体现了改革开放以来，党对中国社会发展战略认识的不断深化与完善。1 992年党的十四大，我们党确立了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向，1993年党的十四届三中全会就提出政府部门要强化社会管理职能，不能像从前计划体制中继续大包大揽。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时，中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化，体现了社会治理的思想。中共十八大提出的社会管理体制“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”，法制保障的强调，体现了社会管理不仅仅是行政性的管理，要法治作为基础性的保障，社会治理的概念已经呼之欲出。从这样一个演变过程来讲，我们党的十八大报告，包括前两年提出的“加强和创新社会管理”，其内在含义与我们现在讲的社会治理是一致的。

记者：“治理”与“管理”虽然一字之差，但内涵有很大不同，您认为这其中的差别体现在哪几个方面？

向春玲：从主体上来看，传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外，还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政还强调法制建设、思想道德建设、制度建设、社区自治管理等多种方式。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动，政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序。从目标上来看，社会治理既要维护社会稳定，也要增强社会发展活力。

二、提高社会治理能力是当前我国社会发展战略的必然要求

记者：国家治理现代化是十八届三中全会提出的全新理念，甫一出现，即在学术界引起热议。您认为，现代化国家治理这一执政理念的提出是基于怎样的社会背景呢？

向春玲：这一理念的提出有着深刻的社会背景。改革开放以后，我国开始了由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型、由农业社会向工业社会的转型，由一个相对封闭的社会向开放的社会转型，市场化、工业化、城镇化、信息化、国际化——“五化”并行，深刻影响着经济社会生活，对社会管理提出了新的要求。

记者：请向教授为我们具体分析一下。

向春玲：“五化”对社会管理的影响主要有以下表现：

一是市场化的影响。计划体制向市场体制转变对社会的影响最为深刻，首先是“单位人”变成“社会人”。据统计，在我国就业人数中.有78%的人在非公有制经济组织就业。非公经济的发展为我们的社会增加了效率与活力，同时，以单位为基础的社会保障机制随着计划体制的消退已逐渐解体，这迫切需要建立新的社会管理载体，即需要加强和完善基层社会管理和服务体系。其次，随着所有制形式的变化，出现了新的经济主体。社会阶层分化速度加快，大量的新经济组织、新社会组织等新生社会管理领域涌现，因此，在我国新的社会群体和社会组织不断涌现情况下，如果不进行有效的组织和管理，社会运行很容易出现失序状态。这迫切需要我们加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，推动社会组织健康有序的发展。另一方面，伴随着市场经济的不断完善，人们的市场经济意识明显增强，开放、竞争、效益观念深入人心，但也出现了一味追求物质利益，甚至不择手段进行竞争的现象。

二是工业化的影响。随着我国工业进程的加快，国家整体经济实力显著增强，2010年我国综合国力超过日本，成为世界上第二大经济实体。但是我们也付出了工人下岗失业、环境污染、资源紧缺的沉重代价，劳资矛盾、劳动争议等问题也不断增多。矿难、跨桥等安全生产事故频发。这些发展中的问题既对人民的生命健康造成了重大损失，也对我们的社会管理提出了新的严峻挑战。

三是城市化的影响。随着工业化速度的加快，促使农村劳动力大规模地向城市流动。但由于与之相应的社会管理的滞后，流动人口特别是农民工在城市就业、收入、住房、子女教育、社会保障、城市融人等方面都存在着不同程度的困难，需要我们加强和完善流动人口的管理与服务。特别是在城镇化过程中，我们城市的扩大和城市建设步伐加快，全国出现了征地拆迁的热潮。但是，由于对失地农民和城市被拆迁居民的安置和补偿不到位，引发的群体事件和个体的过激行为时有发生，严重地影响了社会的稳定与和谐社会的建设。这也迫切需要我们加强城镇化的社会管理。

四是信息化的影响。中国与世界同步进入到一个信息化的社会，进入到互联网的时代，互联网已经成为人们工作和社会生活的重要工具。然而，网络带来的社会问题，例如网瘾问题、网络语言暴力、网络色情、网络诈骗、网络安全等增多。网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，社会治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。这需要我们加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。

五是国际化的影响。我国社会正经历着由封闭与半封闭的社会向一个开放的社会转化。多种文化交流交融，人们思想空前活跃，人们的参政意识、民主意识、法制意识、维权意识、监督意识明显增强，以实现人的发展和幸福为中心的观念逐步树立，但也出现了集体观念淡薄、公德意识弱化、极端个人主义思想抬头等问题；人们的独立性、选择性、差异性明显增强，自信、包容、多元观念逐步树立，科学、民主、文明、公平、创新等理念日益成为社会主流思想和价值尺度，但也出现了盲目崇外、追求“西化”和所谓“普世价值”的思潮。总之，我国社会的开放性、流动性的增强，使整个社会充满活力，也使社会管理的难度明显加大。

三、提高社会治理能力的思路与对策

记者：我关注到近几年来向教授一直致力于社会治理创新的理论和实践研究。你认为我们提高社会治理能力主要应该从哪几方面着手？

向春玲：提高社会治理能力，实现现代化的社会治理是一个系统工程，结合现在的社会生活实际问题和我们的社会发展战略目标，目前我们的工作应主要聚焦于以下四个方面：

（一）切实转变政府职能

我们的社会治理模式是在党委领导、政府主导下的社会治理模式，所以转变政府职能应该放在首位。经过30多年改革，计划经济体制下政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有较大改变，但仍存在“越位、错位、缺位”的问题，要通过进一步深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把社会管理和公共服务的职能放在更加重要的位置，建设服务型政府。这里面主要包括以下三点：

1.要由经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变：由单一的、不全面的发展观向科学的发展观转变：由以GDP衡量政府政绩向将公共服务水平置于重要位置的观点转变。改革开放以来，经济建设是我们的头等重要的任务，我国政府基本上是“经济建设型”政府，主要精力用在了参与或干预微观经济活动而不是公共服务上。全面建设小康社会的历史时期，中央提出政府职能是经济调节、市场监管，社会管理和公共服务。然而这种惯性依然存在，有些地方和部门的政府职能还没有转到公共服务上来。针对这个问题，中央强调，各级政府抓经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。

2.要科学定位政府的社会管理和公共服务职能。胡锦涛同志在2011年省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲到：社会管理，说到底就是对人的管理和服务，习近平在研讨班结业式上也强调：一切社会管理部门都是为群众服务的部门。我们要正确看待管理和服务的关系，政府和社会组织都是社会管理和公共服务的主体，但是，它们在社会管理中承担着不同的职能，发挥不同的作用。政府的社会管理和公共服务主要是以下几个方面：第一，提供就业服务和基本社会保障等基本民生性服务。第二，提供教育、医疗、公共文化等公共事业性服务。第三，提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务。第四，提供生产安全、消费安全，社会安全等公共安全性服务。对生产安全，企事业单位负有责任，政府也应强化安全服务体系建设和监管职责。而消费、食品和药品安全等都是公共服务体系建设的基础性环节，政府责无旁贷。此外，政府还要动员企业、社会组织参与提供力所能及的公共服务，并对社会其他主体提供的公共服务进行有效的管理和监督。

3.积极推进公共服务方式的创新。第一，这种创新体现在公共服务对市场机制的利用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来调节公共服务的供给和需求，以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题。从而达到降低成本、提高效率的目的。第二，公共服务方式的创新还体现调动社会力量改善公共服务，鼓励各种社会组织参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求。第三，公共服务均等化，即全体社会成员享有基本公共服务的机会均等：全体社会成员享受公共服务的结果大体相等：尊重社会成员是否享受公共服务的选择权。

（二）建立和完善社区治理机制

在社会转型时期，政府正在由一个无限型政府向有限型政府转变，政府对社会成员的管理和服务有限，因此，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为对居民进行社会整合与社会管理的新载体。社区建设首先要健全社区服务体系。社区服务是政府公共服务、市场服务、社会保障、社会互助和慈善事业的交织延伸，由政府提供的公共服务、市场提供的商业服务、社区民间中介组织提供的慈善公益服务，共同构成了社区服务的网络体系。在当前，特别要加强以社区社会组织、社会工作者和志愿者组成的社区公益服务体系建设，来满足社区不同职业、不同年龄、不同兴趣居民的多元化多层次的需求。其次，社区建设需要政府投入大量的资金，进行社区公共服务设施的建设和支持社区各种活动的开展；第三，要加强社区文化建设。社区文化建设是为了满足社区居民在精神文化生活方面的需求，获得更高质量的社区生活。同时，是要在社区成员中确立共同的价值目标，使全体社区成员发扬参与精神和互助精神，增进对社区的认同感和归属感。第四，社区建设要培养大量的社会工作专业人才，为有需求的个人、家庭、群体提供专业化的社会服务，并运用专业知识，协调社会关系、解决和预防社会问题，促进社会和谐。

（三）激发社会组织的活力

我国改革开放的过程就是不断调整政府与市场、政府与社会关系的过程。党的十八届三中全会指出：正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。因此，首先我们要解放思想，充分认识到社会组织在当前我国经济建设和社会发展中的作用。社会组织有四项职能：服务社会、规范行为、表达诉求、社会监督。社会组织最主要职能是为社会提供服务，满足社会成员的多种需要。第二，加大培育社会组织的力度，满足人民群众不断增长的物质文化需求。社会组织其业务和类型涉及到方方面面，其活动方式也是复杂多样的，目前，要加快行业组织、公益类组织、服务类社会组织和城乡基层社会组织的发展。政府在转变职能和简政放权过程中，将一些民生服务项目打包向社会组织招标，购买社会组织的公共服务，有力地激发社会组织活力。第三，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动，促进社会组织健康发展。第四，社会组织要不断地去行政化，实现自身的独立性。当前，要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。第五，加强社会组织的自我建设和人才队伍建设，提高自身服务社会的能力和公信力。社会组织就是要靠提高自身的公信力赢得社会和公众的认可，靠发挥服务社会的功能提高知名度，扩大自己的影响，具备专业的服务水平，才能积极有效地参与社会治理和公共服务。

（四）完善社会治理的体制和机制

首先，要加强法治建设。法治是社会治理的重要方式和手段，在社会治理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的十八大报告指出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，党的十八届四中全会指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治保障是健全社会治理体制的重要内容。当前，为了实现社会治理法治化，需要加强社会领域的立法工作，做到社会治理有法可依：需要增强司法的权威性，做到社会治理有法必依：需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益。同时，需要加强全民法制教育，提高全民遵纪守法的意识。 其次，要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障机制。切实维护群众合法权益，积极化解社会矛盾，才能巩固共产党执政的社会基础。因此，需要建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，整合人民调解、行政调解、司法调解资源，建立“大调解”的工作格局，使群众问题能及时反映、矛盾能及时化解；同时，改革行政复议体制和改革信访工作制度，纠正违法或不当行政行为，有效地解决群众合理诉求，保护群众的合法权益。 第三，要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，引导公众参与社会服务和管理。改革开放以来，随着社会主义市场经济地建立，公民的法制意识、民主意识、维权意识、参与意识不断增强。社会治理的价值取向是公共利益最大化，没有公民参与和监督制定的政策存在着巨大的政治风险，很可能导致公共利益的部门化、部门利益的私有化，出现执政的合法性危机。在当前，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，不仅仅是要考虑经济效益，还要进行社会稳定风险的评估。

记者：谢谢向教授接受我们的采访。