运用党内法规把全面从严治党落到实处

[摘要]全面从严治党，必须依靠严明系统的党内法规制度体系。这一体系，既包括党内法规的制定，也包括党内法规的执行。因而，构建党内法规基本框架，提高党内法规的执行力，便成为全面从严治党的切入点与基本思路。

[关键词]党内法规；全面从严治党；切入点

[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2015）04-0004-04

一、党内法规是全面从严治党的重要依据

全面从严治党，靠什么治？靠什么从严？就是靠制定和实施严明的党内法规制度体系。

（一）党内存在问题的特点要求必须坚持全面从严治党

改革开放以来，随着开放搞活政策的深化，党内出现了屡禁不止并日益突出的一系列严重问题。正如十三大报告所列举的：“偷税漏税、走私贩私、行贿受贿、执法犯法、敲诈勒索、贪污盗窃、泄漏国家机密和经济情报、违反外事纪律、任人唯亲、打击报复、道德败坏等现象在某些共产党员中屡有发生。”中纪委向党的十四大报告中所列举的：“这些年来，党内违纪案件呈上升趋势，党员领导干部违纪明显增多，严重官僚主义失职、渎职，经济方面违纪违法，道德败坏、腐化堕落等问题比较突出。”中纪委向党的十八大工作报告中所列举的：“当前，腐败现象在一些地方和部门仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大、涉及人数众多，特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣。”以上列举说明，党内问题已从某些共产党员扩展到一些地方与部门，从党员领导干部发展到高级干部，从经济领域延伸到政治、文化、社会领域。对此，我们开展了若干次集中教育、整顿、严打，但整顿后不正之风又死灰复燃，腐败现象仍旧呈易发多发态势。究其原因，从客观上来说，一党长期执政，必然面临着权力的考验与腐蚀，必然出现脱离群众与消极腐败的危险。这是任何一个执政党都无法摆脱的现实。从主观上来说，则是对不正之风的反复性和顽固性、对腐败现象的严峻性和长期性认识不足，从而在工作上持久性不够，对策上针对性不强，体制上改革不到位，出现抓抓停停、抓抓放放，造成问题反弹，甚至上升。十八大后查处的不正之风和腐败问题亦表明，官场腐化、官员腐败，已经不是星星点点、偶发独立，而是带有普遍性、高发性，并呈现出窝案式、家族式、塌方式的结构性腐败。这显然与我们惩治腐败的工作与体制弱化密切相关。对此，十八大以来，党中央鲜明地指出：不正之风的最大特点是具有反复性与顽固性，腐败的最大特点是具有严峻性与长期性，据此，反对“四风”和严惩腐败不能停息，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，从严治党必须长期坚持，全面贯彻。

（二）党内法规的特征契合了全面从严治党的需求

全面从严治党，一要贯彻全面性。包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等各个方面。二要实现持久性。不能因人而异，一个领导一个令，也不能人走政息，必须持之以恒，届届相传。三要体现平等性。对党内所有人员和各级组织都必须从严教育、从严管理、从严监督，没有任何人可以特殊。而党内法规的特征，正好契合了这种全面从严治党的需求。

所谓党内法规，按照2013年5月《中国共产党党内法规制定条例》规定，是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。从这一概述可以看出，党内法规首先具有规范性。它是以条文的形式，把党内政治生活中的成功经验和优良传统提炼出来、固定下来，形成以准则、条例、规定、办法、细则等名称出现的党内各项规章制度。这些制度一经制定和颁布，便具有了不同于任何领导人讲话的普遍性和独立性，它不会因领导人的改变而改变，也不会因领导人的看法和注意力的改变而改变，因而具有稳定性和持久性。其次，具有综合性。既然是规范党的各级组织和全体党员的活动与行为的制度总称，必然牵涉到党的思想建设、组织建设、作风建设等方方面面。制度建设固然重要，但不可能自成一统，而是贯穿于、融汇于其他各项建设之中，作为各项建设的载体、支撑而出现，例如干部选任条例，便是党的组织建设的载体；领导干部培训规划，便是党的思想建设的支撑。因而，规章制度是党的建设方方面面的具体体现和载体。最后具有平等性。党的规章制度，是党的权力机关通过法定程序制定和颁布的，是全党共同意志和共同利益的法规化，因而具有极大的权威性与合法性，对全体党员乃至党的领袖，都具有约束力，都是必须遵守的行为准则，任何组织、任何个人都不能超越、不能违背、不能随意改变。上述党内法规的种种特征，契合了全面从严治党的需求，成为贯彻全面从严治党的基本遵循、落实全面从严治党的重要依据。

（三）依规治党成为全面从严治党的切入点

十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。在这一战略布局中，全面建成小康社会是战略目标；全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，是实现小康社会的三大战略举措。可以说，全面从严治党既是全面深化改革、全面依法治国的内在要求和具体内容，也是根本保证和重要前提。全面深化改革的总目标，要求深化“六位一体”改革，即经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革、党的建设制度改革。其中，党的建设制度改革，既包括建立和实施一整套完善、稳定、管用的执政法规，也包括建立和实施一整套完善、稳定、管用的治党法规。这一党的建设改革方向的提出，意味着党的建设制度改革将成为统领整个党建改革的总抓手，成为从严管党治党的切入点。全面依法治国的总目标，要求形成五大法治体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。其中，完善的党内法规体系，既包括执政党依法执政的宪法法律，也包括执政党依规治党的党规党法。建立完善的党内法规体系，为的是从严治党有章可循、有规可依，确保各级党组织和党员受到党规党纪的刚性约束，为全面推进依法治国提供重要前提和政治保障。

把全面从严治党放在“四个全面”战略布局中来认识、来把握，就可以清晰地看到：努力加强党内法规制度体系建设，充分运用党内法规把从严治党落到实处，既是现阶段从严治党的切入点与基本思路，也是建设中国特色社会主义法治体系和中国特色社会主义制度的具体体现。

二、加强党内法规的制定建设

党内法规制度体系，既包括党内法规的制定，又包括党内法规的实施，其中，科学立规是起点，有效执规是重点。构建系统完备的党内法规制定体系，是完善党内法规制度体系的首要任务。

（一）构建党内法规制定体系

首先，确立党内法规制定体系的目标。早在1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》中首次使用“党内法规”一词时就提出：“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”1945年，刘少奇在《论党》一文中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”这里，较详细的党内法规指：党章，党的法规，党的组织形式与行动、内部生活的规则等。1978年，邓小平明确地指出：“党章是最根本的党规党法。”2006年，胡锦涛强调：“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”2009年党的十七届四中全会，要求“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”。十八大以来，党中央在总结上述提法的基础上，于2013年11月发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，其中，强调指导思想为：“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系。”工作目标为：“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使党执政的制度基础更加科学，为到建党100周年时建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”这一指导思想和工作目标，便成为党内法规制定的重要依据和基本遵循。

其次，搭建党内法规制定体系的基本框架。理论上确立指导思想和工作目标，实践中还需细化党内法规制定体系的基本框架，包括涵盖领域、主要内容、重点项目及长远任务等。

长期以来，由于对党内法规缺乏总体规划与定期清理，致使法规数量增多。自新中国成立至2012年6月，中央出台的文件总计超过2.3万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件就有1178件。但这些法规和文件存在着制度老化、制度碎片化、制度缺失等严重问题，造成党内法规在相当程度上不适应、不协调、不衔接、不一致。为此，必须对现有党内法规进行全面清理，在废、改、立的基础上，重构党内法规制定体系。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》颁布，作为“党内立法法”，它为党内法规的制定，确立了理念、原则、权限、程序、责任等制度规范，为“党内立法”科学化、民主化、法治化奠定了基础。2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，宣布对党内法规进行全面清理。到2014年11月，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、36件被宣布失效、487件继续有效。这是建国以来开展的第一次党内法规清理工作，为重构党内法规制定体系打下了牢固地基。2013年11月，党中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对今后五年党内法规制定工作进行了全面规划和顶层设计，包括以党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域布局的党内法规制度体系的构建。主要内容是将党内法规制度分为四类：基础主干党内法规、实践亟需的党内法规、配套的党内法规、各项党内法规之间协调统一。以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，抓紧修订、制定相关条例，研究、探索制定相关新条例。以上党内法规制定工作的规划，表明党内法规制定体系已初步确立，并形成了一个基本框架，为实践中进一步细化、深化提供了指导与目标。

（二）注重党内法规与国家法律的衔接与协调

构建党内法规制定体系，较为关键的问题是如何处理党内法规与国家法律的衔接与协调。党内法规与国家法律，二者既有区别又密切相连。国家法律是对全体社会成员的行为具有普遍约束力的制约工具，而党内法规则是对全体党员行为具有约束力的制约工具，它着重规范党的政治纪律、组织纪律，保证全党思想统一、行动一致。因而，党内法规严于国家法律，这是二者的区别所在。然而，中国共产党是执政党，是对国家和社会实行领导的主体和主导力量，要坚持这一主体和主导力量，不仅需要执政党自身健全党内法规以便依规治党，而且更需要把党内法规转化为国家法律，防止领导人以言代法、以权压法，凌驾于党组织和法律之上。这就是党规与国法的密切相连之处。

现实中出现的一些领导人以言代法、以权压法的现象，从制度角度分析，一方面，固然是党的集体领导制度不健全，一把手掌握的权力过于集中，缺乏制约监督机制而导致个人说了算，乃至个人专断现象的出现。另一方面，则是党领导人大、政府、司法及其他方面的工作机制，仅有原则性的党内规定，如“总揽全局、协调各方”，“提出立法建议和重要人选建议”等，而缺乏“立法建议、人选建议”转化为人大决定权的法定程序，于是，便出现了靠个人的影响力和魅力、靠个人的认识和素质，甚至靠原有的行政命令方式去转化、去协调、去解决。这就是党内法规与国家法律之间衔接不够、协调不够，留下空挡，造成因人而异。因而，必须坚持党章和宪法规定的“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，把健全党内法规与健全社会主义法律体系衔接起来，细化下来，形成二者的无缝连接，保证依法执政与依法治国的有机相连。

三、提高党内法规的执行力

法规制度的生命力在于执行，再好的制度不执行，不实施，也会成为“纸老虎”和“稻草人”，形成“破窗效应”。从严治党，靠什么治？凭什么治？就是要靠严明的党规党法。“严明”二字，强调的就是提高执行力，做到执纪必严、违纪必究。

（一）抓住领导干部这个“关键少数”

领导干部既是党内法规的建设者、推动者，更是党内法规的实施者、执行者。领导干部的一言一行，对广大党员和群众有着强大的示范与带动作用，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。领导干部带头遵守党规党纪，就会成为广大党员遵纪守法的示范力量、带动力量，就会不仅说给党员听，组织党员干，而且做给党员看，带着党员干。然而，现实生活中，一些领导干部甚至高级干部，党规党纪观念淡薄，有规不依、执纪不严，甚至违纪违法。这些问题屡禁不止，不仅带坏了班子、队伍，损害了当地政治生态，而且严重影响了党的形象和威信。

对此，习近平强调，必须抓住领导干部这个“关键少数”。要求所有领导干部必须做尊法学法守法用法的带头人。尊法：就是要敬畏法律，尊崇法治，树立宪法党章至上、党规党纪面前人人平等、权由法定、权依法使等基本观念。宪法是国家的大法，党章是党内的大法，在宪法和党章面前，无论领袖还是普通党员，都具有一律同等的约束力，决不允许超越甚至践踏宪法和党章的特殊人物存在。学法：就是要系统学习党规国法，把握党规国法的基本立场、价值原理。心中高悬党规国法的明镜，手中紧握党规国法的戒尺，知晓为官做事的尺度。守法：就是要把学习落实到自己的行动中，牢记党规国法红线不能触碰，党规国法底线不可逾越，守纪律讲规矩，不触雷、不踩线。用法：就是要努力提高依法办事的能力与水平，想问题、作决策、办事情，都要按法律办事，按党规行事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

（二）强化从严治党的主体责任

执行要有主体和责任，不明确责任、不落实责任、不追究责任，从严治党就会落空。多年来，我们虽然建立了党建工作责任制，形成了各级党委抓、书记抓、有关部门抓、一级抓一级的党建工作格局。但在实际工作中，由于存在着唯GDP思想，不少领导干部认为，抓经济容易出显绩，抓党建不容易出显绩，工作中出现了抓而不紧，甚至华而不实的现象。如：抓作风靠开会、抓反腐靠表态、抓工作靠文件。致使反对吃喝风、反对买官卖官、反对以权谋私、反对软弱涣散等一系列治党措施，难以持久，难见成效。

对此，党中央在进一步明确各级党委必须担负起从严治党的主体责任的同时，在教育、检查、监督、追究等方面下大力气，促使主体责任由虚变实。包括：开展约谈教育。由中纪委负责同志约谈省市区党委、中央部委、国家机关部门党组（党委）负责人，就党风廉政建设责任制情况进行汇报。改进检查考核。明确中央巡视组的任务之一，就是着力发现落实主体责任方面存在的突出问题；纠正“唯GDP”单一考核指标，建立各有侧重、各具特色的地方考核指标与办法。严肃责任追究。实行一案双查，坚决查处直接领导与主要领导的责任。山西系统性、塌方式腐败案，相关党组织领导人被问责。湖南衡阳贿选案，已官至副省级的原市委书记被查处。开展述职述评。采取开放式的述职评议会方式，通过书记述职、群众代表提问、上级领导点评、与会人员测评等系列做法，增强市县乡各级党委书记抓党建的主角意识和主动精神。上述细化、具体化的措施，使各级党委强化了从严治党的政治责任，抓住了从严治党主体责任的“牛鼻子”，保证了党建工作责任制的真正落实。

与此同时，强化纪委的监督执纪责任，改进纪委的领导体制和工作机制，通过巡视、派驻等方式，切实履行党章赋予的监督执纪要务。

责任编辑：李 颖