京津冀协同发展下的石家庄市新型城镇化路径研究

[摘要]城镇化是现代化的必由之路，是推动区域协调发展的有力支撑。当前，京津冀协同发展已经上升为重大国家战略，国务院出台的《国家新型城镇化综合试点方案》中，石家庄市又被列为国家新型城镇化综合试点城市，这些都给石家庄带来了难得的发展机遇。因此，牢牢抓住这一历史性机遇，探索完善城镇化健康发展机制，推动城乡一体化进程，必将对石家庄经济社会全面发展起到促进作用。

[关键词]京津冀协同发展；石家庄；新型城镇化

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2015）04-0043-03

2014年初，京津冀协同发展上升为重大国家战略。2015年1月，《国家新型城镇化综合试点方案》出台，石家庄市被列为国家新型城镇化综合试点城市。这些都给石家庄的发展带来了千载难逢的大好机遇。牢牢抓住这一历史机遇，探索完善城镇化健康发展机制，推动城乡一体化进程，必将对石家庄经济社会全面发展起到促进作用。

一、新形势下稳步推进石家庄市新型城镇化建设的重大意义

（一）主动适应经济发展新常态的需要

认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。当前，我国城乡“二元”结构成为制约经济社会发展的主要因素，因此，大力推进新型城镇化建设、促进城乡一体化发展成为主动适应新常态的必然选择。石家庄市作为河北省会和京津冀城市群南部板块的中心城市，无论从承接京津产业转移功能疏解还是从自身发展来说，都需要加快推进以人为核心的新型城镇化建设。

（二）实现京津冀协同发展的需要

目前，京津经济发展阶段已处于后工业化时期或工业化后期，交通拥堵、房价高起、环境恶化等“大城市病”日益凸显，亟需进行非核心功能疏解和产业转移，而河北省各市处于典型的工业化中期阶段，尤其省会石家庄市正强力推行工业强市战略，京津要“转”、河北要“接”看似“天作之合”，但河北与京津相比在经济发展水平上差距较大：河北以86.8%的面积占比、67.2%的常住人口占比，创造了45.4%的GDP；河北的第三产业占比与京津分别相差41.4和12.6个百分点，而河北第一产业占比却比京津多出十几个百分点，可见，京津冀三地之间的主要差距并不仅仅表现在经济发展水平上，更体现在城市对县域和城镇的支撑力及带动力上。因此，石家庄亟需推进新型城镇化建设，铺好发展自身、承接京津功能疏解和产业转移之路。

（三）加速建成大省省会的需要

石家庄要抢抓京津冀协同发展的历史机遇，努力建成经济实力强、生态环境美、文化底蕴厚的大省省会。近年来，石家庄市主城区建设突飞猛进，但所辖县（市）经济发展水平普遍较弱，并且县域之弱弱在城镇。而在广东，围绕广州和深圳形成了“小城小镇”星罗棋布的良好发展格局，顺德面积只有800多平方公里，却拆分为十个镇，形成了一镇一产业的局面，中国的家具王国、家电王国、木工王国，均在这些小镇产生。因此，石家庄市要建成大省省会的关键是着力推进新型城镇化建设。

二、石家庄市新型城镇化建设的现状及存在的问题

城镇化是现代化的必由之路。近年来，石家庄市作为河北省会，围绕率先在全省全面建成小康社会的目标，坚持工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，城镇化率稳步提升。但是，在城镇化高速推进的过程中也出现了种种问题：

（一）主城区不堪重负，小城镇发展滞后

石家庄市主城区集中了优质的公共资源，拥有更好的发展机会和平台，造成人口过度集中，一环以内人口密度为每平方公里3.27万人，二环至一环区域人口密度为每平方公里2万人，是全国人口密度最大的省会城市之一，随之产生了交通堵塞、环境污染、资源紧张、城市贫富两极分化等“城市病”。而小城镇在产业发展、公共资源配置等方面与中心城市相比差距巨大，对人口缺乏吸引力，聚集资源能力较弱。

（二）县城龙头引领作用发挥不够

县城在城镇化发展中处于示范引领地位。近年来，石家庄市县城建设管理水平得到明显提升，但仍有近一半的县（市）未被列入全省重点推进县，这与省会城市的地位极不相称。另外，县城建设规模普遍较小，聚集能力较弱。县城平均面积为13.85平方公里，规模效应难以发挥；县城平均人口密度为0.75万人/平方公里，低于先进地区的1万人/平方公里的水平。

（三）城镇化发展缺乏强有力的产业支撑

石家庄市一直秉持产业优先的城镇化发展之路，着力打造“一镇一业”“一村一品”，但城镇普遍缺乏有强大竞争力的特色产业集群，知名的制造业品牌、农业品牌、旅游品牌较少，绝大多数城镇缺乏规模企业、特色产业和专业市场的支撑。

三、借力京津助推石家庄新型城镇化发展的路径探析

（一）以行政区划调整为契机，科学编制城镇总体规划

推进新型城镇化建设，规划是灵魂和先导。2014年9月，石家庄市部分行政区划调整方案获批，城区面积扩大4.7倍，为更好地承接京津功能疏解和产业转移提供了广阔空间。因此，石家庄市可以此次行政区划调整为契机，深入挖掘本地资源禀赋优势，科学编制城镇总体规划，加快形成层级合理、产城融合、城乡一体的城镇格局，通过更多特色城镇的绿色崛起铺就对接京津的“星光大道”。

一是“多规合一”统筹安排。鉴于石家庄市生态环境亟需改善的现实困境，在编制规划时，要注意将生态环境保护规划融合进城乡规划、土地利用规划、产业规划中去，有效推进“多规合一”，实现一个县（市）一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。二是分批筛选梯次推进，促“强镇”为“小城”。石家庄市的一些区县规模较小，可加强制度创新，使一些块头大、实力强的镇，享受县级经济管理权限，并撬动社会资本参与小城镇建设，对做不大的镇要做精，做出特色来，形成比较优势和独特魅力。目前，石家庄市亟需统筹推进主城区与藁城区、栾城区、鹿泉区“三区”的新型城镇化进程，重点是“五大产业园区”和“四个新市镇”，即石家庄经济技术开发区（良村）、信息产业基地（鹿泉）、装备制造产业园区（栾城）、循环化工园区（藁城丘头）和空港工业园区（正定）；鹿泉区上庄镇、铜冶镇，藁城区的岗上镇和栾城区冶河镇，在探索9个新市镇城镇化路径的同时，可分批筛选重点镇、中心村梯次推进，不断提升新型城镇化的质量。三是注重增加城镇文化内涵，体现乡愁元素。城镇的发展凝聚着历史，建设城镇就是在创造历史。石家庄市的历史文化遗留很多，只不过缺乏深入研究和宣传，如正定古城、三苏故里、秦皇古驿道等，因此要系统整理地方文化资源，从历史文脉、风土人情、自然风光上深挖地方特色，改变“千城一面、万楼一貌”的建设方式，精心设计城镇重要文化节点、片区和标志性建筑，体现出历史传承和发展需要，增加城镇的文化底蕴。

（二）深化改革创新，破解新型城镇化建设难题

2020年国家新型城镇化规划明确指出，未来要着重解决好“三个1亿人”的问题，农民工“市民化”成为此次新型城镇化的重点和难点，而解决城乡二元的户籍制度造成的城乡二元的福利制度是工作的核心。

一要拓宽农业转移人口市民化方式。2014年，石家庄全市城镇化率达到56.3%，而县域城镇化率还较低，半数以上县域城镇化率低于40%。因此，提高城镇化率的关键是提高县城和小城镇聚集人口的能力。一方面要改革农业转移人口落户制度，以稳定职业或稳定住所为基本落户条件，有序放开市区落户条件，全面放开县（市）城区、县政府驻地镇和其他建制镇落户限制，实行省内外人员同等落户政策等；另一方面要健全城镇基本公共服务体系，为转移人口提供就业、养老、医疗、住房、子女教育等社会保障，以解除转移人口后顾之忧。二要破解城镇化资金瓶颈。据测算，农民工市民化的人均成本约为13万元。石家庄市计划到2020年，户籍城镇化率力争达到45%，这单靠政府财政收入支撑是难以实现的，亟需建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化成本分担机制，建立多元可持续的资金保障机制。加快城镇基础设施建设是容纳人口转移的前提，可创新市场化运作方式，在轨道交通、污水处理等方面，考虑应用BOT、BT等方式让更多的民间资本进入地方基础设施建设领域。三要破解城镇化土地瓶颈。目前，我国已进入了城镇化加速发展阶段，在守住耕地和生态两条红线的前提下，土地供需矛盾更加突出，只能在严控增量、挖潜存量上下功夫。一方面通过棚户区、城中村改造腾出大量建设用地，同时推进城镇低效建设用地的再开发利用，对单位投资强度和产出效益低、工矿废弃地等“腾笼换鸟”；另一方面积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩。以新农村社区建设为抓手，通过村庄整治、合村并城、新型农村社区建设，盘活农村土地存量用于产业项目，使村民变市民，农民变工人，实现城镇化和地区产业的共赢共生。

（三）发挥县城建设的龙头作用，提升城镇化发展水平

县城建设是提升地方城镇化水平的“重要抓手”，要把新型城镇化的基本原理和内在要求在县城建设过程中具体化。

一要以人为本推进“大县城”建设。新型城镇化的核心是以人为本，就近就地城镇化是彻底解决“大城市病”的良药，也是弥合城乡二元结构、实现农民变市民的“中国梦”。因此，要加快县级市和县城扩容提质步伐，提高其聚集产业、吸纳人口、统筹城乡的综合承载能力。但要注意，大县城建设要坚持以产兴城、以业聚人，不能城大产小甚至有城无产，产业空心化会造成新的“空城”“鬼城”。二要科学设计精细管理。一个城市的建筑承载着这个城市的历史和未来。石家庄市身处燕赵大地，每一个县城都有着它非同寻常的历史故事。在进行“大县城”规划时，在遵循适度超前原则的同时一定要体现出地方独特的历史传承，更要坚持地上地下并重，加强道路、供水、排水、供气、供热、电力、通讯、污水和垃圾处理等基础设施建设。另外，城市“三分建、七分管”。县城容貌是全县的“形象代言人”，人们都向往欧洲小镇的生活方式，宜居宜业、舒适幽静。因此，县城管理首先要干净、整洁、有序才能出品味，这就需要养成持久的精细化管理习惯，而不是一两次运动式的突击检查。

（四）以园区建设为载体，推动特色产业集群式发展

实践证明，城镇化建设必须立足于具有支撑作用的产业。如果没有优势产业和特色产业的支撑，城镇的发展就缺乏活力。因此，以特色产业集聚的园区成为未来最具竞争力的发展方向。

一是做好园区产业规划，完善园区基础设施。“栽下梧桐树，引来金凤凰”，园区的高起点规划，高标准建设非常重要。可以借鉴廊坊固安的经验，他们就聘请了华夏幸福基业这家专业打造第三代“产业新城”的运营商，以产业的有序聚集为先导，综合考虑各个行业在区域布局中的联动发展，使每一个产业园都带有明确的行业属性，并着力完善基础设施和公共服务，促进产业发展和城市发展双轮驱动，使得城镇和产业互利共赢健康发展；二是发挥市场决定性作用，创新园区发展模式。十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。园区经济作为市场经济发展的主要载体和平台，更应该处理好政府与市场的关系，以提高政府效能，激发市场活力为原则，形成以政府为主导、市场为主体、多种经营方式并存的园区建设、运行、管理模式。如可以采取BOT方式吸引社会资本参与园区建设，济南章丘就与山东高速合作建设绣源河风景区，将它与明水国家级工业园区融为一体，既解决了园区建设的资金困境，又吸引了众多知名企业入驻。

课题负责人：籍雪梅

课题执笔人：赵冰琴

责任编辑：孙 静