养成法治思维 改善发展“软环境”

[摘要]发展环境是一地经济社会发展的“命门穴”， 决策者的法治思维是发展环境的“晴雨表”。领导干部关于优化发展环境方面的法治思维是一个内在结构十分严密的观念体系，它以“市场经济是法治经济”为逻辑前提，以现代行政观念为核心要素，以信仰、崇尚法律为目标指向。提高领导干部运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，需要把握规律性，遵循独特的观念养成规律；增强针对性，注重领导干部学法用法的实用性、有效性；富于创造性，探索法治思维培养与领导干部考核、升迁挂钩机制。

[关键词]法治思维；发展环境；结构；养成

[中图分类号] D64 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2015）04-00034-03

发展环境是一地经济社会发展的“命门穴”，决策者的法治思维是发展环境的“晴雨表”。近年来，石家庄市委、市政府以钢铁般的意志强力推进发展环境建设，我市发展环境持续改善，打造发展环境“升级版”进入攻坚克难新阶段。越是在发展环境建设进入“深水区”的新形势下，越需要决策者运用、养成法治思维。

一、决策者法治思维是发展环境的“晴雨表”

法律环境与经济发展之间从来都有着密切的联系，这不仅体现在有形的制度即“硬环境”方面，更体现在无形的制度，如公民的法律意识等“软环境”方面。公民的法律意识，特别是决策者的法律意识是否达到与经济发展水平相适应的水准，直接影响着社会的经济发展状况和发展环境。

法律意识作为社会意识的一种特殊形式，是指人们在一定的历史条件下，对现行法律和法律现象的感知、理解、心理体验和价值评价等各种意识现象的总称。而法治思维是侧重群体性的、更全面、更稳定的法律意识。它不仅指领导干部等决策者对法的本质和功能的看法、对现行法律的态度、对法律行为的理解、对自己权利义务的认识，更指决策者运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，对所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理的思想认识活动与过程。决策者既是贯彻执行党的路线、方针、政策的党务、政务工作者，又是推进依法行政、建设社会主义政治文明的国家法律工作者，法律地位上的“双重身份”，决定了决策者法治思维对发展环境影响至关重要。

发展环境是一个地区改革开放程度、市场发育程度、和谐稳定程度的综合体现，是社会文明进步水平、人民群众生活水平、可持续发展水平的重要标志。在市场竞争条件下，支撑发展的各种生产要素总是向环境优越的地区聚集。因此现在的区域竞争，很大程度上是发展环境的竞争。

决策者的法治思维成熟与否直接关乎行政效能高低、发展环境优劣。决策者具有较为成熟的运用法治思维和法治方式的能力，能给人们特别是市场主体带来诚信预期，使之容易形成内心深处的共同价值判断，并通过外在的合法、合理行为表现出来，从而固化为基本的符合经济规律的交易习惯，这必然会大大降低交易成本，优化经济环境。

党的十八大报告提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。如果说发展环境是一个城市综合竞争力的核心，是一个地方经济社会发展的“命门穴”，那么决策者的法治思维就是发展环境的“晴雨表”。决策者越是注重养成、运用法治思维，用法治思维审视发展问题、谋划发展路径，行政效能就越高，该地发展“软环境”就越成熟，资本落地生长就越容易。

二、决策者“优化发展环境”法治思维的内容

在优化发展环境方面，其构成主要包含以下几项：

（一）秉承“市场经济是法治经济”的理念

优化发展“软环境”，决策者必须首先秉承“市场经济是法治经济”的理念，并使之成为一种潜意识。

市场经济本质是一种“法治经济”。市场经济的特性要求市场主体普遍守法，遵循共同的交易规则，要求有符合经济活动规律的各种制度保障。法治思维是契合市场经济本质的一种思维方式。只有在完善的法治环境下，才能建立社会诚信体系，建立相对稳定的、可以预期的社会经济秩序，各种生产要素的功能才能得到有效发挥。

领导者的“市场经济法律观”，主要应包含以下内容：平等、自然、诚实守信、等价有偿的商品经济法律观念，社会经济活动主体的权利、义务、行为规则的法律观念，尊重经济价值规律的法律观念，规范政府管理经济职能行为的法律观念等。在我国的政治生活中，“市场经济是法治经济”的观念虽已提出多年，但由于受历史、传统文化等各种因素影响，各级领导干部对政治观、道德观等思想意识形态比较重视，相比之下市场经济法律观比较薄弱，甚至流于某种形式。

市场经济的秩序、效率基础在法治而非人治、更非管制。决策者必须深化认识，走出“官即管”的思维误区，让“市场经济是法治经济”的理念成为主流观念，深入决策者内心，进而固化为执政行为，最终转化成执政过程中的潜意识。

（二）形成以现代法治文化为核心的现代行政观念

优化发展“软环境”，决策者还必须树立以现代法治文化为核心的现代行政观念，使之成为一种职业特质。

一般认为，现代行政观念是一套包含宪法至上、行政民主、程序法治、行政权限、行政监督、行政赔偿等诸多内容的观念体系，而上述内容很多都是现代法治文化的重要组成部分，因此现代行政观念是以现代法治文化为核心的观念群。

“宪法至上”观念是现代行政观念的前提。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，行政公务人员应做遵守宪法、维护宪法的典范。

行政民主、程序法治是现代行政观念的内核。

行政民主观念强调行政过程中的平等相处和选择自由。我国行政管理很多环节已出现越来越多的行政民主的要求和规范，例如行政立法过程中的座谈会、论证会，执法过程中的听证会等。其次是程序法治观念。改革开放以来我国逐步克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐凸现出来。目前，行政法治重实体、轻程序的问题仍然存在，行政程序违法的典型案例很多。依照法定方式、步骤、顺序、期限等行政程序实施行政管理，成为决策者的必备素质。

行政服务观念是现代行政理念的价值取向。在传统计划经济时代，行政机关与相对人之间是不平等关系，行政管理的基本模式是强制行政、管理行政、指令行政。随着政府职能转变，建设服务型政府成为完善行政管理、健全行政法制的重大课题。

行政权限、行政监督是现代行政观念的基本要求。行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，在行使过程中具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求行政公务人员必须具备权力界限意识，依法在权限内行使行政职权，同时接受有效的监督和约束。

（三）树立敬畏、崇尚法律的信仰

优化发展“软环境”，决策者还须敬畏、崇尚法律，使之成为一种信仰。

法治思维就不同主体而言，具有巨大的差异性，呈现出一个由低到高的层级特征：第一个层次表现为知法、懂法，即决策者不仅知悉法律，更注重理解法律、掌握法律精髓，体会立法意图，体现为工具意识；第二层次表现为守法、用法，即严格依法行政、依法决策、依法管理，体现为实践意识；第三个层次表现为察法、护法，即决策者对法律现象有着独到的价值判断，并在内心深处形成对法律的确信与服从，即信仰法律、充满法治自信，体现为价值意识。

法治思维对应的是法治方式。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，必须实现学法、知法、守法、用法、护法的逐级递进，与此相对应，法律也应由必须遵守的底线最终发展成为一种信仰。

美国学者伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。法律信仰是一种比较稳定的、持续的对法律的认同与信服，是决策者基于对法律的认识而形成的对法律深信不疑和确信服从的一种价值取向。法律信仰作为决策者法治思维的最高层次，既是法治思维的核心，又是衡量其法治思维是否真正健全的标志。当然，对法律的信仰并不意味着对某种法律制度或规范的简单盲从，而是对法律本身所具有的社会功能和价值的尊重、认可和接受，对法制建设进程的积极参与，它是一种理性与信仰的高度统一。

领导干部关于优化发展环境方面的法治思维是一个内在结构十分严密的观念体系，它以“市场经济是法治经济”为逻辑前提，以现代行政观念为核心要素，以信仰、崇尚法律为目标指向。

三、领导干部养成、提升法治思维的途径

（一）把握规律性，遵循领导干部独特的观念养成规律

首先，着力于知法懂法，实现认识的深化。法律思维的养成有赖于主体本身的法律素养，即主体对法律意识的成熟程度与法律践行的自觉性。一般来讲，凡主体对法律认识愈多、理解越深，对法律的认识则更为理性，对法律的认同、确信、向往、践行则更为自觉。这一过程是指领导干部在对法律现象认识的经验基础上，进行自觉而系统的学习，对法律学习产生内在的源动力。

其次，着力于守法用法，实现实践的催化。领导干部养成法治思维不仅需要认识的深化，而且还要通过参加法律实践，包括用法、守法等体验，才会逐步内化。这一过程是指领导干部按照法定的规范和法律的要求实施领导活动，使领导法治思维由一般法律心理催化为较为稳定的法治观念、思想。

（二）增强针对性，针对领导干部群体特点，注重实用性、有效性

首先，在领导干部学习、知悉法律的内容方面，要注重针对性和实用性。从现实情况看，苛求领导干部像专业法律工作者一样，对法律体系、法律条款、法律关系等达到系统精深的研究程度，是不现实的。因此要做到实用性、理论性、实践性兼备，在认真学习宪法和宪法性法律、理解国家制度的基本内容、国家权力运行的规则等内容基础上，熟练掌握运用业务工作中涉及的基本法律法规、各种法律关系及法律程序，为领导干部正确地执法、自觉地守法奠定知识和理论基础，使法治素养成为提高执政水平的“助推器”。

其次，在领导干部法律学习的方式方面，要注重多元化和有效性。不断创新法治教育培训方法，完善领导干部学法用法制度，建立健全学法用法长效机制。要通过初任培训、中心组学习、法治讲座、专题交流、学习考试等多种形式，使法律知识、法治意识、法治精神融入身心，内化为领导干部的自觉意识和精神修养，外化为依法执政和依法行政的能力。

（三）富于创造性，探索法治思维培养与领导干部考核、升迁挂钩机制

首先，尝试将法律素质作为党政领导干部选拔任用的必要条件，将养成法治思维、运用法治方式等纳入考核体系。目前提拔和使用干部的标准是德、能、勤、绩、廉，还应加一个“法”字，应该把法治思维放在与领导干部的政治素质、思想道德素质、业务素质、科学文化素质等诸多基本素质同等重要的地位，使其成为领导干部必备的基本素质之一。

其次，制定和完善领导干部依法行政的法定工作程序，将之细化为标准化流程，量化为具体的考核指标；加强完善领导干部养成、运用法治思维的监督机制，制定行之有效、符合管理实践的奖惩体系。

通过一系列考核、运作、监督机制的共同作用，使涉及领导工作的各种活动具有合法的程序、合法的手段、合法的目的，促进领导干部形成自觉的、自主的、成熟的法治思维。

责任编辑：王玮玮