城市发展评价指标体系比较研究

梁苏会

内容提要本文选取了国内外有关城市发展的若干指标体系，从城市发展解读、指标选取和指标体系构建方法等方面进行了比较研究，总结了现有城市发展评价指标体系的特点，为城市协调发展评价指标体系的构建提供借鉴。

关键词城市发展城市管理指标体系评价指标

〔中图分类号〕F291.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2015）01-0120-05

城镇化是现代文明进程的重要标志，也是人类社会最为复杂的系统工程，中国正在从一个传统农业大国，大步跨越，剧变为现代城市型国家。改革开放以来，中国经济建设成就有目共睹，与此同时，经济高速发展却伴生了各类问题。正如《中国发展的终极目标是什么？》一文中所问：当青山绿水不在，蓝天白云稀罕，PM25来袭，连呼吸新鲜空气都成奢望；当食品安全频发，收入差距拉大，公平天平倾斜，连基本生存安全都成难题；当物质金钱至上，社会道德沦丧，信任危机不断，连正常的社会运行都难以进行……诸种问题昭示着幸福悖论的中国现实，也迫使我们深思与研究：增长和发展为了什么？张慧芳、牛芳：《中国发展的终极目标是什么？——一个基于幸福悖论的视域》，《人文杂志》2013年第7期。如何评价一个城市的发展水平？如何寻找一个城市发展的方向？这不仅是广大学者探讨的问题，更是城市管理者实践的依据。本文旨在研究比较国内外各类评价国别、城市的指标体系，为城市发展评价指标体系的构建提供参考与建议。

一、 城市发展评价指标体系的内涵及类型

城市，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点；发展，是指系统或子系统从小到大、从简单到复杂、从低级到高级、从无序到有序的变化过程。作为从多个视角和层次反应特定评价客体数量规模与数量水平的信息系统，指标体系是一种描述评价城市发展的有效方法。按照不同的分类标准，城市发展评价指标体系可以分为多种类型。

1按评价主体进行划分，可以分为三类。一是由政府部门提出的城市发展评价指标体系，这类指标体系以定量计算为主，评价结果会成为决策依据，常常带有考核性质，因此要求紧扣国家发展战略且方法简单有效。二是由研究机构提出的城市发展评价指标体系，这类指标体系以学界城市发展理论为基础，具有完整的框架和丰富的数据支持，指标体系框架下获得的城市发展指数按年度发布。三是由咨询机构、社会团体提出的城市发展评价指标体系，这类指标体系往往关注某个具体城市或是城市发展的某个具体领域，有条件通过调查问卷等形式获取主观数据，针对性强，数据来源更为灵活。

2按评价指标进行划分，可以分为两类：一类城市发展指标体系由多层次评价指标构成，将城市发展目标分解成若干方面，下设相关二级指标甚至三级指标，构成综合性城市发展评价指标体系；一类城市发展指标体系下设各项指标属于同一层级，此类指标体系多用于某一特定领域对城市发展的评估，评估目标单一，指标体系构成简单。

3按评价结果形式进行划分，可以分为两类：一是形成城市发展指数，这类指标体系对若干城市的发展现状进行打分、排序，评价结果简洁、直观，需要数据具有客观性和可比性；二是形成城市发展评估报告，此类报告一般是针对某一个或某几个城市，采取城市发展现状定性描述与指标体系定量测算相结合的方式，参与指标体系评价的城市个数不会太多，对研究对象的研究更为深入。

城市发展指标体系具有现实意义大、涉及面广、数据来源多等特点，也正因为此，国内外各类有关城市发展的指标体系层出不穷，甚至有的指标体系自提出后就没有被使用、被关注。如何构建一个符合我国国情现状、得到广泛认可、具有良好操作性和延续性的城市发展指标体系，我们需要从现有的、颇具代表性的城市发展评价指标体系中找寻经验。

二、 国际有关城市发展评价指标体系比较

国际上有关城市发展的指标体系非常重视对“发展”的解读，特别是1992年联合国环境与发展会议通过《21世纪议程》以来，“可持续发展”成为各国所追求的发展模式，很多有关城市发展的指标体系围绕这一模式产生。有关“发展”的议题突破了城市的范畴，颇具代表性的国别发展评价指标体系同样能够为评价城市发展所借鉴。表1给出了国际上比较有代表性的若干有关国别、城市发展的指标体系。

表1国际有关城市发展评价指标体系

名称提出机构核心要素特点

人类发展指数HDI（Human Development Index）联合国开发计划署健康要素：预期寿命；生活水平：人均GDP；教育程度：成人识字率及综合入学水平计算简单，客观反映国别差距，世界银行和国际货币基金组织常以该指标为参照，确定对发展中国家的分配和援助标准

联合国可持续发展指标体系联合国可持续发展委员会（UNCSD）涵盖社会、环境、经济、制度四大类15个领域58项指标反映了联合国对21世纪人类可持续发展的解读，指标体系系统全面；面向政策，服务决策需求

可持续发展的美国美国总统可持续发展委员会（PCSD） 提出健康与环境、经济繁荣、平等、保护自然、管理、社会、公民参与、人口、教育、国际责任十大目标，每个目标下设若干评价指标指标体系紧扣国家战略

可持续发展的西雅图市民自发成立的非营利研究机构环境、人口与资源、经济、文化四个范畴的40项指标建立以社区为基础的可持续发展体系从而促进城市发展

亚洲绿色城市指数经济学人智库能源消耗与二氧化碳排放、建筑和土地使用、交通、垃圾、水资源、卫生、空气质量、环境治理以城市为评估对象，评估22个城市环境绩效的同时，介绍各类示范项目以供借鉴；定量指标与定性指标相结合，指标来源广泛

作为衡量国别经济社会发展水平的指标，人类发展指数（HDI）自1990年公布以来，成为世界通用的评价指标体系。人类发展指数的最大特点是以人为本，改变了以往仅仅以国民生产总值衡量国家发达程度的评价导向，以人的发展水平衡量国家经济、社会发展水平。在“可持续发展”理论框架基础上，本文选取了联合国可持续发展委员会（UNCSD）、美国、西雅图市三个不同层级且颇具代表性的可持续发展指标体系进行参考比较。其中，“联合国可持续发展指标体系”是框架性指标体系，主要作用是解读可持续发展内涵，为各国制定可持续发展战略提供参考。“可持续发展的美国”制订了国家可持续发展目标，并未涉及如此具体的指标算法。在城市发展层面，“可持续发展的西雅图”是关注度最高的指标体系之一，它针对性强，是最早一批将可持续发展理念分解为具体指标并获得良好实践效果的指标体系。

由于全球城市数量众多，发展水平差异较大又各具特色，很难在同一指标体系中进行评价，因此国际上以城市为评价对象的指标体系一般集中在城市发展的某一方面，如经济竞争力、信息化程度、宜居水平等。本文选取了“亚洲绿色城市指数”作为参考，该指标体系在目标分解、评价过程和经验总结等方面对于构建城市发展评价指标体系具有借鉴意义。

三、国内有关城市发展评价指标体系比较

表2给出了我国国内比较有代表性的若干有关城市发展的指标体系，指标体系的来源涵盖了政府部门、科研院所和咨询类企业。

表2国内有关城市发展评价指标体系

名称提出机构核心要素特点

全面建设小康社会监测指标体系国家统计局统计科学研究所经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境等六个方面23项指标紧密结合党的十六大、十七大、十八大报告，指标数据权威，各级政府关注度高

中国城市竞争力报告社科院城市与竞争力研究中心八个分项评价城市竞争力宜居城市、宜商城市、和谐城市、生态城市、知识城市、 全域城市（城乡一体）、信息城市、文化城市（开放多元）具有完善的数据库，持续时间长，年度定期发布，覆盖所有地级城市

中国城镇化质量综合评价报告社科院城市发展与环境研究中心下设城市发展质量指数、城镇化效率指数、城乡协调度指数不仅考虑城市发展质量，还考虑了城乡协调程度；不仅考虑城镇化带来的文明成果，还考虑了为此付出社会、经济、环境等方面的代价

城市可持续性发展指数哥伦比亚大学、清华大学、麦肯锡指标分为以下五类：基本需求、资源充足性、环境健康、建筑环境、对可持续性的承诺收集了2004～2008年数据，测算了112个城市的可持续发展指数，挑选指数量轴上得分最高的一些城市进行深入的研究，并总结出推动城市可持续发展的若干通用举措

中国居民生活质量调查 零点研究咨询集团 涵盖中国居民总体生活满意度、消费信心度、公众安全感、国际化意识、对通货膨胀的承受能力等涉及公众生活质量的多项指标独立第三方调查机构，具有一套完整的零点生活指数指标体系，2000～2012年持续跟踪监测，数据丰富

《全面建设小康社会监测指标体系》由国家统计局统计科学研究所编制，各省市统计局和国家统计局各调查总队依照国家统计局2008年印发的方案（国统字[2008]77号）进行了中国全面建设小康社会的监测与分析工作，各省、自治区、直辖市均发布了全面建设小康社会统计监测报告。潘璠：《中国全面建设小康社会监测报告》，社会科学文献出版社，2011年。“全面建设小康社会监测指标体系”的指标设置紧扣国家全面建设小康社会的发展战略，目标是监测我国全面建设小康社会的进程，各省市统计局作为该指标体系的数据来源，保证了数据的权威性和可获得性。

《中国城市竞争力报告》倪鹏飞：《中国城市竞争力报告No.11》，社会科学文献出版社，2013年。和《中国城镇化质量综合评价报告》中国社会科学院“城镇化质量评估与提升路径研究”创新项目组：《中国城镇化质量综合评价报告》，《经济研究参考》2013年第31期。由社科院的两家研究中心编写。其中《中国城市竞争力报告》自2003年开始，每年发布一次，在城市发展评价报告中颇具代表性和影响力，报告不仅给出了全国所有地级城市的年度竞争力指数排名，还测算了每个城市宜居、宜商、和谐、生态等多方面的发展水平。延续时间超过十年，涵盖两岸四地全部城市的数据，成为《中国城市竞争力报告》的最大优势。《中国城镇化质量综合评价报告》从城市发展质量、城镇化效率和城乡协调程度三个维度，构建了包含34个指标的城镇化质量综合评价指标体系，并基于2010年的系统数据，对286个地级及以上城市的城镇化质量进行了评价。重视评价城市发展的质量和协调性，成为《中国城镇化质量综合评价报告》的最大特色。

“城市可持续性发展指数”城市中国研究计划项目组：《城市可持续性发展指数：衡量中国城市的新工具》，2010年。来自城市中国研究计划，这是一项国际合作的计划，合作方既有中美两国的著名高校，又有国际顶级的咨询公司，指标体系涵盖了基本需求、资源充足性、环境健康、建筑环境、对可持续性的承诺五个方面。在其最终发布的研究报告中，研究人员利用“城市可持续性发展指数”对22个中国城市进行了测评，论述了每项指标的发展趋势，并与发达国家城市进了对比。报告中总结了评价结果所呈现出的城市发展规律，并深入分析了单项指标得分最高城市的政策和举措。可以说，“城市可持续性发展指数”的评价目的重在探寻经验规律，而非排名考核。

“中国居民生活质量调查”出自独立第三方调查机构零点研究咨询集团，抽样问卷调查的方式保证了一手数据的获得，与此同时也带来了涵盖城市数量有限、数据主观性强等局限性。正是基于此，调查只反映了城市发展的一个具体方面，即居民生活质量，且无法在城市之间进行横向对比。

通过比较上述几个有代表性的评价指标体系，可以看出国内有关城市发展的评价指标体系存在以下特点：

1. 从评价目标看，指标体系更注重考评城市发展的能力。各类指标体系中都蕴含着有关城市发展模式、城市发展动力的思考，正如《城市可持续性发展指数报告》中所说，可持续发展，即在不损害环境或其他资源的情况下改善人们生活水平的经济发展，在发展中国家尤其重要，中国的情况比其他所有地方都更加紧迫。持续11年发布的《中国城市竞争力报告》更是将未来十年课题组研究重心定位在构建可持续竞争力理想城市的理论体系和评估基准。

2. 从体系结构看，指标体系中对城市环境状况的评估均占据重要位置。研究表明，我国城市的环境污染问题不仅阻碍了城市功能的发挥，而且对我国可持续发展城市的建设构成潜在威胁，正在对城市发展产生强烈的制约作用，城市环境问题是城市“繁荣”中的隐性赤字，是对未来发展的提前支付。相震：《城市环境复合承载力研究》，博士学位论文，南京理工大学，2006年。因此，在评价城市发展的指标体系中，环境评估引起广泛关注。

3. 从变化趋势看，指标体系中社会民生的指标权重升高，单纯评价经济总量的指标权重降低。在经历了长期而卓有成效的以经济增长为导向的城市和工业发展后，中国政府转向了以民生为导向的发展进程。所谓民生，就是要求所有社会成员在就学、就医、就业、居住、尊严等方面能够有基本保障。潘家华、魏后凯：《中国城市发展报告No.4 聚焦民生》，社会科学文献出版社，2011年。十二五规划要求，完善保障和改善民生的制度安排、促进就业、发展各项社会事业、推进基本服务均等化、调节收入分配，使发展成果惠及全体人民。因此在评价城市发展的指标体系中，关注民生大势所趋。

四、评价城市发展的启示

一个科学合理的评价指标体系需要高度依据研究对象的理论界定，以理论认识为出发点构建一套完整的评价指标体系，并选取一种科学合理适用的评价方法。任宗哲：《城乡发展一体化的时空演变——〈中国省域城乡一体化水平评价报告（2012）〉述评》，《人文杂志》2013年第9期。通过前文对国内外有关城市发展的若干指标体系比较研究发现，一个完善的城市发展指标体系，应该能够定量解读城市发展理论、考评城市发展现状、呈现城市发展规律。城市管理者能够利用指标体系分解城市发展任务、借鉴宝贵经验并寻找自身不足。如何利用指标体系评价城市发展，本文得出如下启示：

1.紧扣国家发展战略，注重评价城市发展的全面性，关注城市发展的协调性。党的十八大报告明确指出，“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”对城市发展的评价要做到全面性，也可以从以上五个方面进行考量。与此同时需要注意的是，对于城市而言，发展的协调性同样至关重要。协调发展是一种强调整体性、综合性和内生性的发展聚合，它不是单个系统或要素的“增长”，而是多系统或要素在协调这一有益的约束和规定之下的综合发展。城市协调发展不允许其中一个（哪怕仅仅一个）系统或要素拖整体或综合发展的后腿。协调发展追求的是一种齐头并进、整体提高、全局优化、共同发展的美好前景。

2.评价城市发展的同时注重总结发展经验，探寻城市发展规律。对城市发展的评价，单纯的打分和排名意义并不重大，构建评价城市发展的指标体系，更重要的意义在于衡量城市经济、社会、环境等多方面发展现状，在统计数据中探寻城市发展规律，总结高分城市的发展经验，找出城市发展存在的问题，为城市发展指明方向，为城市规划管理提供决策依据。能够切实指导社会管理实践，才是社会科学研究的意义所在。

3.关注数据的权威性和可获得性，确保指标体系能够客观评价城市发展。任何一个评价指标体系，要做到结果可信，数据的权威性是基础，数据的可获得性是保障。在评价城市发展的过程中，特别要注意数据统计口径的一致性，以保证评价结果的公正性和可比性。

作者单位：清华大学中国工程科技发展战略研究院

责任编辑：秦开凤