论我国行政决策听证主持人制度的完善

许江涛

行政决策听证的主持人在听证程序中发挥了很大作用，他切实保障听证的顺利进行，确保当事人实现权利，使听证制度发挥积极的作用，也是行政决策听证程序是否公正的一个衡量尺度。

一、行政决策主持人的选任

行政决策听证主持人的人选主要有两种形式：一种是美国的行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，绝大多数国家采用后一种做法。选任主持人标准有两点：一是确保主持人地位独立、中立，唯有此前提，才能保证其指引程序公正地进行。二是确保主持人专业，这样才能为行政决策听证程序的参加人及民众所信赖，做出专业的、正确的判断。因此，美国的行政法官是从有律师资格和行政经验的人员中选出，并有独立于行政机关的一系列保障使其专门从事听证工作。在加拿大，行政决策听证主持人的产生取决于听证的性质和类型。行政决策听证在大多数情况下由决策机关主持，但并不排除民众代表主持的可能性。决策机关在听证中，要遵守利益冲突规则、防止预断规则和公开原则。且不管主持人是否是决策机关人员，都应符合一些基本要求：一是公正和不偏不倚，二是具有确定听证基调的技巧和主持的艺术。[1]

二、行政决策主持人的权力

另一方面涉及到的是行政决策听证主持人的权力问题。从世界各国关于听证主持人制度的立法来看，有的国家规定，行政决策听证主持人只享有组织听证的权力，而没有任何的决定权，如德国、日本;而有些国家规定行政决策听证主持人不仅有组织听证的权力，而且有作出初步决定或建议性决定的权力，如在美国，行政决策听证主持人即职业的行政法官，他们就具有组织、初步作出决定和建议的权力。而前面提到的加拿大，当其由决策机关来主持的时候，自然就具有决定的权力。

三、我国听证主持人制度的现状及缺陷

决定者的中立性是程序公正的一个必备前提，而决定者的独立性又是其中立性的前提。在行政决策听证程序中，听证主持人即應当发挥其决定者的角色功能指引程序的顺利进行，保证程序的公正。另一方面，要使听证主持人能胜任这一职位，他应该有相应的专业知识及资质，这样才能得到听证的当事人、行政机关及公众的信赖。但我国目前还没有一支专业的行政听证主持人队伍，听证主持人一般由行政机关的工作人员担任，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，因而也就难以做到中立性。而且，由于他们不是专职的或专业的人员，其在相关的行政管理领域及法律知识方面就会有所欠缺。在控制听证进程的能力上也会因此受到影响。比如我国目前的价格听证一般由价格主管机关组织，听证主持人也是价格主管机关的官员，这样的设置就很容易让行政决策参与者感觉主持人容易偏向行政机关一方，难以保证听证结果的公正性。

四、完善建议

公众感知的公正中有两个要求：决定者的中立性和决定者是否可信。这直接影响到行政决策听证是否能实现其行政民主的目的，综合以上的分析，笔者认为从以下几个方面完善我国的行政决策听证的主持人制度：

（一）借鉴美国行政法官制度，建立行政听证委员会，完善主持人队伍

建立一支专业的行政决策听证主持人队伍是必要的，这不单是针对行政决策听证，而是针对各类的听证。听证制度在我国逐渐发展，适用领域也会越来越广。建立专业的行政决策听证主持人，是符合其发展需要的。在具体的构建上，可以考虑类似美国行政法官的行政听证委员会。由于我国本没有行政法院的设置，也就没有行政法官的称谓，若与美国一样设立行政法官，会引起不必要的误会。因此建立行政听证委员会会更加合适，从而再建立行政听证制度的组织保障、人员保障、业务保障。一方面从其机构设置上保持其相对独立。组织上组建在行政编制上，隶属于各级行政机关的行政听证委员会系统，该系统的级别可以与各级行政机关的级别相对应，但行政听证委员会系统实行垂直管理，单位经费由国家财政单独列入各级财政预算，专款专用。另一方面，要使行政听证主持人具有职业性。听证主持人要求必须熟悉相关行政管理领域的专业知识、相关的法律知识，具有较强的对听证程序的控制能力，从而使听证主持人队伍专职化。笔者认为，如果行政决策听证的主持人能达到专职专业化的程度，那么就可以赋予行政决策听证主持人不仅有主持听证的权力，还有做出决定或者建议性决定的权力。

（二）实行职能分离的原则，保持听证主持人地位的独立性

杨惠基教授说：“若听证主持人不能处于比较超脱的地位，势必不能以客观公正地评判是非。不能想象，听证活动可在一个存有偏见的人主持下进行，如果这样，只能使听证成为徒具公正面纱而实为欺骗世人的闹剧。从这个意义上可以认为，听证主持人的独立性是听证制度的核心。”[2]所以，要保证听证主持人地位的独立性，必须实行职能分离的原则。也就是说，行政决策听证中调查人员、主持人和决策机构要相分离。[3]职能分离的原则能使裁判者在争端的各方之间保持一种“超然”的心理态度，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。只有实行真正意义的职能分离，才能保障听证主持人公正主持听证，增加行政相对人大胆实施程序权利的信心，使他们的程序权利得到充分的尊重和保障。否则只是空谈。有的学者认为，可以借鉴台湾地区的复议委员会制度，确定听证主持人选，听证主持人的产生取决于听证的性质和类型：听证在大多数情况下由决策机关主持，但并不排除民众代表主持的可能性，但决策机关在听证中要遵守“利益冲突规则，”“防止预断规则”和公开原则。

（三）听证主持人的职权

我国行政决策听证的主持人应具有两项职权：一是组织听证的权利。具体包括对听证材料的初审，宣布听证会程序;介绍听证会代表;维护听证会秩序;保证听证会代表有发表意见的机会和时间;对听证会进行总结;主持最后的表决程序;宣布听证结果。二是初步建议权。听证会结束后，由主持人根据听证会各方代表的意见，形成初步的建议书，简要介绍听证会的情况，并提出自己对听证会结果的意见和看法。结合我国的具体国情，笔者认为，行政决策听证的主持人只能有组织听证和初步建议的权力。因为，对于一些重大事项的决策，不是一些代表和专家通过发表意见能够决定了的，最终还需要决策机构站在全局的高度，权衡利弊来决定。听证主持人的初步建议可以作为决策机构决策时的参考。

【参考文献】

[1]刘东生.行政决策听政国际研讨会综述.2003年http：//news.cupl.edu.cn/file/file1317.doc

[2]杨惠基.试论听证主持人[J].行政法学研究，1998（02）

[3]学界将职能分离分为内部分离和外部分离，本文所指是内部分离。