三峡库区退耕还林现状及新一轮退耕还林对策

姜琦

摘 要： 基于秭归县首轮退耕还林工程现状，分析了工程中存在的问题和新一轮退耕还林工程相关政策，提出了新一轮退耕还林工程可行性发展对策。

关键词： 退耕还林工程；新一轮退耕还林工程；对策；秭归县

中图分类号：S75 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2015）02-0064-04

退耕还林工程自2000年试点、2002年全面实施，得到了三峡库区群众的大力支持，成为库区群众参与程度最高的一项林业生态建设工程，取得了显著的生态、经济和社会效益。过去十四年，库区森林覆盖率大幅提高，水土流失得到有效治理，生态环境逐步改善。如今，国家将要实施新一轮退耕还林工程，如何保持新一轮退耕还林工程生态、经济和社会效益平衡发展，实现其效益最大化，值得探讨。

秭归县地处长江西陵峡段，三峡工程坝上库首，是国家退耕还林科技示范点，全县幅员面积2 427 km2，耕地面积3.39万hm2，辖12个乡镇，186个村，7个居委会，总人口37.98万人，其中农村人口31.61万人，农民人均耕地0.11 hm2，2013年人均纯收入5 331元。

结合秭归县实际，分析该县退耕还林工程的现状及问题，提出有力措施，为新一轮退耕还林实施提供参考。

1 秭归县退耕还林现状和成效

自2000年启动退耕还林工程以来，秭归县累计完成退耕还林2.4万hm2，其中坡耕地退耕还林1.49万hm2，荒山造林0.91万hm2，涉及全县12个乡镇，180个村，6.8万户，累计投资超过4.7亿元。

2008年秭归县启动了巩固退耕还林成果项目建设，截至目前，累计完成专项资金投入1.24亿元，完成基本口粮田建设0.07万hm2，沼气池3 372 口，太阳能5 058台，生物质炉及节柴灶5 718台，生态移民2 979人，中药材种植0.07万hm2，柑桔发展及改造280 hm2，茶叶发展、改造及工业原料林0.41万hm2，核桃发展、改造及生物质能源林0.67万hm2，牧草种植0.12万hm2，其他林营造0.06万hm2，培训退耕农民8 716人，补植补造0.33万hm2，项目覆盖全县12个乡镇186个行政村。

通过实施退耕还林工程，秭归县取得了显著的生态、经济、社会效益。一是促进了生态环境的改善。秭归县林地面积、森林面积（包含国家特别规定灌木林地面积）、森林覆盖率在2012年底分别达到18.5万hm2、17.9万hm2、78.98%，比退耕还林实施前分别增长5.7%，15%，11.2%。生态环境得到改善，水土流失情况得到遏制，水土流失面积、土壤侵蚀模数、土壤流失总量分别由治理前的1 408.8 km2、3 150 t·a1·km-2和764.51万t下降到目前的1 175.86 km2、1 170 t·a1·km-2、429.58万t。二是促进了林业产业结构的调整。通过退耕还林工程建设，新发展多经林2万hm2，其中柑桔0.53万hm2、核桃0.67万hm2、茶叶0.4万hm2、板栗0.2万hm2、其它多经林0.2万hm2，全县经济林面积达到4万hm2。三是促进了退耕农户增收致富。秭归县实施退耕还林十一年来，累计投资6亿元，全县近7万多户实施退耕还林，占农村总户数的80%，退耕农户直接从退耕还林中受益，户平收入7 000多元，人均增收2 000元。

2 秭归县退耕还林工程存在的问题

2.1 政策理解

一是部分退耕户认识不够，对退耕还林政策的理解仅限于政策兑现层面，对退耕还林粗放管理或者放任管理，没能抓住机遇改善周边生态环境和发展产业脱贫致富。二是部分领导干部认识不够，对退耕还林缺乏系统思维，没有长远打算，没有科学规划，对退耕还林仅停留在一般号召上，把退耕还林当成了赶潮流、完成任务，没有从根本上引起对退耕还林重要性的认识，存在先争取计划再打算的心理，没有树立科学、可持续发展的思想。

2.2 工作协调

一是各部门的协调力度不够。虽然秭归县成立了退耕还林工程建设办公室，但大部分工作都是由林业或农业部门完成的，其他部门参与不多。退耕还林工程关系到方方面面，涉及到发改、财政、农业、林业、畜牧、粮食、国土、司法等部门，仅由林业和农业两个部门承担任务，难以统筹兼顾。二是退耕还林与其他项目协调力度不够。秭归县地处三峡库区，有许多生态建设项目，如长防林工程、天然林保护工程、现代农业项目、坡改梯项目和土地治理项目等，这些项目都与退耕还林或坡耕地有着密切联系，应该统筹规划实施，但是由于这些项目分属不同的部门，各有各的任务，不能相互促进、发挥最大效益[1]。

2.3 保障措施

一是首轮退耕还林限制了生态林和经济林的比例，还生态林面积远大于还经济林面积，若还经济林，3～5年便可收益，退耕户可勉强维持生计，若还生态林，7～8年没有经济收益，退耕户在缺乏生活物资的情况会退林复耕。二是农村政策的前后变化和物价水平的提高，退耕农户收入实际下降（特别是纯生态林），影响农户退耕积极性。三是退耕还林政策规定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁收益”，但按照林业部门的要求，退耕还林达到生态林标准的要纳入生态公益林范围，禁止采伐，这更加影响了还生态林退耕户的收益[2]。四是退耕还林政策补助周期长、涉及面广、政策性强、工作量大，每年要耗费大量的人力、物力开展此项工作，长期人员缺乏、经费不足，极不适应各级各部门和广大退耕农户的要求和需要。

2.4 产业化

一是受首轮退耕还林政策限制，退耕还林项目区较为分散，面积小、小班多，加上还经济林比例很低，柑桔、核桃、茶叶等产业难形成规模，限制了相关产业的发展。二是经营模式不够完善，销售渠道不畅通。很多地方“自产自销”，没有稳定的销售渠道，存在发展以后再找市场的情况，也影响了退耕还林产业化发展。

2.5 科技支撑

秭归县虽然开展了生物措施治理水土流失的试验示范，大力推广了林业实用技术，建立了紫穗槐+柑桔、茶叶+柑桔、紫穗槐+板栗等造林模式固定调查样地等，强化了科技支撑，但农民对本地自然、经济和立地条件应选择什么退耕模式，退什么树种，退后如何管理，都缺乏必要的认识，更缺乏配套技术，出现“退不退耕领导说了算，退什么树种技术员说了算，退耕后收益天气说了算”的情况，退耕区内杂草丛生，杂草与退耕树种争水、争光、争肥、争生长空间，极大限制了退耕树种的生长，部分退耕还林地块逐渐沦为荒山荒地。

3 新一轮退耕还林政策变化

国家将于2014年实施新一轮退耕还林工程，新一轮退耕还林工程，不仅要巩固首轮退耕成果，更承载着治理恶劣环境的重任，对于生态文明建设，有很重要的意义。新一轮退耕还林政策在原则、条件、标准上与首轮均有不同。

3.1 原则有变化

新一轮退耕还林工程四条原则——“统一标准、农民自愿、政府助推、自我发展”。从首轮的“政府主导”变为了“政府助推”，强调了退耕还林以农民为主、政府为辅的思想，尊重农民意愿，遵循自然规律，符合科学发展观。

3.2 条件更严格

在首轮退耕还林的基础上，新一轮退耕还林强调了准入的条件，以湖北省为例，一是25度以上非基本农田坡耕地，二是三峡库区、丹江口库区及上游县市15～25°非基本农田坡耕地，三是其他县市重要水源地15～25°非基本农田坡耕地，同时首轮退耕还林实施的区域、坡改梯、土地治理等项目范围被禁止纳入，限制了准入条件，集中力量发挥最大生态效益。

3.3 标准改动大

第一轮退耕还林，如果还生态林，补助16年，16年共补助2 890元；如果还经济林，补助10年，10年共补助1 825元。新一轮退耕还林不考虑林种区别，全国统一按照“乔木、灌木”和“草本”两种标准实施，其中乔木、灌木每公顷补助100元（包含种苗造林费）；草本每公顷补助53.33元（包含种苗造林费），分别在退耕的第1年、第3年和第5年兑现到位。

4 秭归县新一轮退耕还林工程对策

针对秭归县首轮退耕还林存在的问题和新一轮退耕还林的原则要求，提出以下对策：

4.1 强化宣传，提高认识，引导广大干部群众积极参与

要加大宣传力度，对外宣传上要做到报纸上有字，广播上有声，电视上有影。对干部群众宣传上要充分利用会议、宣传图册、访谈、政策咨询等方式，要以宣传新一轮与首轮退耕还林政策变化为重点，以宣传实用技术为重点，以宣传工程建设中发家致富典型为重点，达到干部群众深入认识新一轮退耕还林政策，全面掌握实用技术，全面参与工程建设，全面巩固退耕还林成果的目的。

4.2 明确职责，各司其职，齐心协力搞好工程建设

新一轮退耕还林必须明确各级政府的责任，实行行政首长负责制，加强统一领导和综合协调。成立领导机构和办事机构，政府、发改、林业、农业、财政、国土、纪检监察、水利水保、移民、扶贫办等单位明确各自职责，各司其职，积极配合，为新一轮退耕还林还草工程建设群策群力。各个乡镇要相应设立退耕还林工程建领导小组和工作建设办公室，由乡镇分管领导兼任退耕办主任，办公室配备2～3名工作能力强、农村工作经验丰富的行政干部专门从事退耕还林工作，做到有人主管、有人主抓。同时全面落实新一轮退耕还林工程建设目标责任制，把新一轮退耕还林工程完成情况纳入干部实绩考核中，实行专项考核，并将考核结果作为评价一个乡镇和部门工作业绩和干部使用的重要标准。

4.3 统筹安排，完善政策，切实保障工程建设有序进行

一是结合其他生态建设项目和地方配套资金，统筹安排，配套实施，实现“退耕有补助，退后有扶持”，提高农户退耕还林积极性。二是完善相关配套政策，将符合条件的退耕还林纳入生态公益林补偿范围，给予合理补偿，同时颁发林权证，禁止非法采伐，真正做到“退得下，管得住”，切实保障退耕区农户基本生活。三是加大地方配套投入，增加新一轮退耕还林工作经费，落实机构人员，保障新一轮退耕还林工作有序进行。

4.4 科学规划，鼓励投资，将工程与产业发展相结合

一是要因地制宜，尽量选择兼顾经济和生态效益的树种进行科学规划，以秭归县为例，在树种选择上，突出“三带”经济发展格局，海拔650 m以下的低山地区以柑桔为主，中半山地区以茶叶、板栗为主，高山地区以核桃、“三木药材”为主，大力发展核桃、柑桔、茶叶、板栗等产业。二是鼓励社会各方面的力量投入到新一轮退耕还林工程中来，给予税费等方面的优惠政策，吸引个人、公司等采用租赁、流转、购买土地等方式退耕还林，带动产业发展，提高当地生活水平。三是以市场为导向，创新发展模式，大力推广“公司+基地+农户”等新兴模式，拓宽销售渠道，实现生产加工销售一条龙服务，推动当地产业发展。

4.5 规范管理，严格监控，确保工程建设质量

一是实行项目法人负责制。各部门负责人和乡镇人民政府乡镇长是新一轮退耕还林工程建设的法人，全权负责新一轮退耕还林工程建设，项目法人严格执行工程项目实施有关规章制度，加强组织协调，规范资金管理，狠抓质量，确保工程建设顺利进行。二是实施工程建设招标制。新一轮退耕还林工程建设，应全部采取分开招标制，按照公平、公开、公正的原则，对种苗采购、工程建设所需物资均实行分开招标。三是坚持资金封闭运行管理。新一轮退耕还林工程建设专项资金应由财政部门封闭运行，集中支付，补助资金通过一卡通帐户直达退耕户，通过政府采购项目直达中标单位帐户。四是工程质量责任追究制。

新一轮退耕还林工程建设周期长、涉及面广、政策性强，责任重大、任务艰巨，对工程建设质量严格实行责任追究制，由农业、林业、扶贫等部门组织人员对相关项目进行单项验收和综合验收。

4.6 加大投入，科技兴林，提高项目建设成效

一是要选用良种壮苗，推广先进实用技术和模式。引进推广优良树种，将先进的技术和成熟的治理模式应用于新一轮退耕还林项目建设，提高工程建设的科技含量和科技水平。二是要加大科技示范和科技培训。要加大对林业科技的投入，加强技术服务体系建设，加强林农的实用技术培训，提高劳动者的整体素质，确保工程建设质量，提高工程综合效益。三是要开展效益监测，进行科学评价。在工程开始就建立一套统一的综合效益监测方法和评价体系，通过科学的监测计量使工程的生态、经济和社会效益价值化，增强社会大众对生态环境建设工程及其效益的认识，提高公众参与和保护工程建设成果的自觉性。

参 考 文 献

[1]范云峰.三峡库区退耕还林存在的问题及对策[J].重庆三峡学院学报，2004，20（3）：5-9.

[1]颜帮全，蒲晓东.重庆三峡库区退耕还林对策思考[J].人民长江，2005，36（4）：8-19.（责任编辑：唐 岚）