公民社会视角下的我国腐败治理问题研究

【摘 要】 腐败问题备受党和国家的关注，一直以来我国把制度建设和思想政治建设作为两条腐败治理的主要路径，在取得一些成效的同时，腐败行为仍十分猖獗。鉴于我国公民社会正处于快速成长阶段，学术界也对公民社会参与腐败治理的有效性表示认可，本文试图欲打破传统思路，结合已有研究和我国国情，从公民社会的角度探讨如何更好治理腐败。

【关键词】 腐败 腐败治理 公民社会

【作者简介】 王亚，上海师范大学法政学院硕士研究生，研究方向：行政管理。

【中图分类号】 D601 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0016-04

党和国家一直以来都十分关注腐败问题。党的十八大以来，新一届党中央和中央纪委本着对腐败“零容忍”的态度，严格依纪依法查处各类腐败案件，仅2014年就查处了违纪违法纪检监察干部1575人。腐败治理的成效可谓显著。然而我们也发现，腐败行为仍十分猖獗，在公布的案件中许多腐败行为潜伏期之长也同样让人错愕。这在一定程度上说明我国长久以来以制度建设和思想道德建设为中心的腐败治理策略还有所缺陷。

与此同时，随着我国经济政治体制改革的不断深入，作为国家与社会关系调整的产物，公民社会正逐渐成长壮大起来。据民政部统计数据显示，我国的社会组织增幅逐年扩大，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，其中社会团体28.9万个，民办非企业单位25.5万个，基金会3549个。公民社会作为新兴的腐败治理主体，已经越来越受到世界各国的重视。

一、相关理论简述

1. 腐败及其治理理论

国际货币基金组织将腐败定义为“滥用公共权力以谋取私人的利益”，本文主要研究国家公职人员侵犯公民权利，滥用公共权力以谋求私利的问题。

腐败治理的问题国内外已有较多研究。学者何增科总结了国际学术界控制腐败政策的三大方向，分别是民主化、市场化和现代化。提倡民主治理是影响很大的一种观点。但目前的经验研究表明，民主与腐败治理之间的关系是复杂的，民主在许多情况下并不能够有效地治理腐败，民主的水平、民主的经验以及经济发展水平等因素都可能会影响民主治理腐败的效果。反腐败组织透明国际（Transparency International，简称TI）则倡导各国建设一个统一的国家廉政体系。我国学者姜琪认为，中国腐败问题的治理需要经济的市场化、社会的法制化和政治的民主化来实现。只有做到社会治理机制的“共有”，才能真正遏制腐败的蔓延。纵观已有研究，国内外学界对公民社会视角下的腐败治理问题已有所触及但未成系统。

2. 公民社会理论

公民社会的概念属西方舶来品，英译为civil society。我国学者俞可平认为公民社会是指“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门”。

公民社会理论主张公民社会独立于国家而存在，强调以公民社会的力量制约国家权力。一个成熟的公民社会可以使治理更公平、透明、民主和负有责任，而在一个发育不完全的公民社会里，公民掌握的权力不足以与国家抗衡，无法通过正常渠道影响公共决策和进行正当权益的伸张，从而影响善治的进程。

3. 公民社会视角下腐败治理研究综述

国外学者不仅探讨了公民社会参与治理腐败的有效性，也有不少该领域的实证研究。美国学者迈克尔·约翰斯顿认为，公民社会和国家应实现力量上的均衡，否则容易造成腐败。世界银行学院全球治理局长丹尼尔·考夫曼指出，政治权利与公民自由与腐败具有负相关关系。公民社会对政策制定和公共部门功能的监督及参与，是反对腐败和改善治理的重要砝码。Plamen Ralchev揭示了西南部欧洲国家公民社会组织在腐败治理方面所发挥的积极作用：提高公众的反腐意识，提供反腐的分析和建议，以及通过研讨会、工作坊、讲座的方式对公民进行反腐知识、自身权利等方面的培训。这些公民社会组织与国家官方机构建立了良好的合作关系，共同分析腐败的起因及如何进行有效地腐败治理。在对邻国印度的腐败治理研究中，Rob Jenkins 与Sunil Sondhi 均提及公民社会的积极作用：公民社会对政策改革施加压力，改善政府治理，同时有效监控政府在反腐方面的作为，公民社会以一种可测量的、透明的和负有责任感的方式实现了整个社会的意志。

我国学者多是探讨公民社会参与腐败治理的积极作用。王丽萍从伦理学角度分析，认为公民社会所蕴含的民主、自由、平等、正义等健康、积极的价值理念使其成为行政权力腐败的一道不可或缺的防线。黄凤兰、甫玉龙从法律学角度强调要运用法律手段推动“公退民进”，充分保障公民对公共管理的参与权，切断公权力的无所不在，斩断公权力的无所不能，形成对公权力腐败的有效遏制。施雪华和房玉霞从国家与社会关系角度，指出我国的腐败是国家与社会关系失衡的产物，通过在政治系统和经济系统之间培育成熟的公民社会，来对政府及其官员行使公共权力进行有力的监督和制约，从而有效制约腐败。

总之，国内外学者基本肯定公民社会在腐败治理方面的有效性。但纵观现有研究，成果零碎化，缺少对该问题的深刻剖析和系统化研究，且鲜有对我国公民社会治理腐败的研究。

二、我国公民社会参与腐败治理的现状分析

1. 我国公民社会发展现状

鉴于当前我国经济政治体制的不断改革，我国公民社会也在逐渐成长壮大。民政部统计数据显示，我国公民社会主要由社会团体、民办非企业单位和基金会等组成，近年来，公民社会组织数量不断增长（见下图）。

2004-2013年我国公民社会组织数量增长图

目前公民社会所具备的行政化、等级化、依附性还很明显，其所承担的社会政治功能也有限。这就表现为我国公民社会并不能真正起到利益表达和利益整合的作用，也不具备与国家或政府相互配合与互相制衡的地位和能力。潘建会基于实地调研对我国当前公民社会的状态进行了分析：在结构维度上，我国公民社会参与广度不够，深度更不足，公民社会组织之间信息不共享，资源不足;在环境维度上，公民社会的外部环境总体还不宽松，国家对公民社会的行政干预多于平等对话，企业虽然给予公民社会很大的经济支持，但却得不到社会的认可;在价值维度上，虽然我国公民社会所持有的价值观正面评价较高，但公民社会组织在社会上推行价值观的行动总体上不多，作用也不大;在影响维度上，我国公民社会在影响国家政策方面虽有所动作但作用不理想，同时面临自身社会公信度低的问题。

2. 我国公民社会参与腐败治理的现状

当前我国公民社会参与腐败治理机制主要有以下三种：第一，政务公开机制。政务公开是指政府机关依法将有关公共事务和公共服务的事项和信息向社会公布。政务公开机制实现并保障了公民对国家及社会公共事务的知情权，奠定了公民社会参与腐败治理的基础。第二，信访举报机制。信访举报是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并依法由有关行政机关处理。信访机制为公民社会和相关政府工作部门搭建起沟通的桥梁，也是公民社会实现民主监督的有效途径。第三，舆论监督机制。舆论监督机制是指公民社会通过公共舆论，主要包括传统媒介舆论和网络舆论两种方式来参与腐败治理的机制。传统媒介舆论主要包括广播、电视、书籍、报刊杂志等主流媒介传播的舆论信息;网络舆论则是指通过网络平台对发布、评论、转发的信息进行传播而形成的一种舆论。后者更灵活、广泛，透明度高，成为了当前公民社会揭发腐败行为、监督公职人员的强有力的手段，这也成为政府与公民社会相互合作，共同治理腐败的主要机制。

然而，我国公民社会参与腐败治理的机制也存在许多问题。第一，政务公开不全面。信息不对称是我国政务公开机制最大的不足。公民社会无法通过官方获得全面、真实的政务信息，也就无法真正有效参与到腐败治理中来。第二，政府回应不积极。对于来电、来邮、来信和来访等形式的公民投诉请求，相关部门处理效率不高、时效性差。此外有些部门会根据上级指示来“选择性”地处理公民的请求。政府回应不积极使得公民社会参与腐败治理的热情和积极性大大减弱，同时也滋生了公民对政府反腐工作的不信任感。第三，舆论监督不到位。虽然近年来网络反腐的劲头越来越足，但是网络反腐的信息真实度有待甄别，容易出现非理性行为，且举报信息往往因力量上的悬殊和时效问题而被迅速埋没。另外，目前我国传统媒体在腐败问题上普遍不敢轻易“发声”，重在传播官方反腐信息而疏于主动调查揭发腐败行为。

此外，公民参与腐败治理的途径也很有限，实际操作中，通过人大和政治协商会议参与腐败治理，时间成本高代价大，相关受理部门也常因职能权限而推诿责任，时有投诉无门的情况发生。这无疑削弱了公民社会参与腐败治理的成效。

3. 我国公民社会参与腐败治理现状堪忧的原因

（1）外部环境制约。第一，在政治法律环境方面，虽然政治体制不断改革，但目前我国仍处于强国家弱社会的状态，党和国家从维护自身权威和社会稳定的角度出发，一直以来对公民社会的法律和政策取向以制约和控制为主，对民间组织的登记注册、活动范围、人数规模实行严格控制，至今有许多社会组织还以“非法”身份而存在。这样的政治理念和制度安排忽视了公民社会在政治生活中发挥积极作用的一面。第二，在社会文化环境方面，在传统价值观念仍未破产、新的价值体系还未建立和稳定的情况下，社会文化特征表现在三个方面：一是国民对政治生活秉持谨慎态度，关心和参与程度不高。二是我国特有的“走关系”和“送礼”文化使得国民对腐败行为的容忍度相对较高。三是公众对于公民社会这种新鲜事物还不是很接受、信任。对参与腐败治理往往会表现出不理解、不支持、不参与的态度。

（2）内部能力不足。从内部看，相比西方公民社会，目前我国公民社会的能力不强，发育还不成熟，表现为：第一，缺乏资金、人才和技术知识。资金、人才和技术知识是公民社会尤其是公民组织确立合法地位、取得政府和社会关注的重要“财产”，而缺乏这三样“财产”，公民社会活动就难以组织和进行。第二，缺乏专业的反腐组织。我国目前的公民社会组织价值取向大多属于经济和社会服务类别，政治和法律类的社会组织较少，而专业的反腐组织更为缺乏。这就表明，至少在腐败治理领域里，公民社会起到的作用还仅限于民主监督和检举揭发。第三，自身存在腐败现象。由于外部疏于监管，内部管理混乱，导致许多公民组织自身也存在严重的腐败现象。这就使得我国公民社会在取得社会公信力上“雪上加霜”，内部聚合程度也不够，从而无法形成统一规范的组织来对公共权力形成监督和制约。

三、公民社会视角下我国腐败治理的路径选择

1. 改善政治法律环境

（1）转变理念和态度。“政府应该通过提供一种宽松的氛围来为公众创造其发挥能力的空间。”党和国家应看到公民社会参与社会治理积极的一面，在社会治理尤其是腐败治理领域塑造力量均衡的国家与社会关系，实现政府权力的下放和职能的转变。同时，党和国家对待公民社会的态度也应从被动、控制逐渐转向引导、支持，积极带动市场、社会对我国公民社会理念和态度的转变。只有这样，我国公民社会才能在“宽松”而非充满敌意、约束的环境下发展壮大起来。

（2）完善法律和政策。政府理念的转变应贯穿落实在一定的法律和政策中。在法律——宪法层面，党和国家应该承认和保护公民社会和公益产权，并对公权力和私权利加以明确区分;在法律——专门法和部门法层面，党和国家应将现有公民社会组织的审批制改为注册制，适当降低进入门槛，对公民社会组织的活动范围及规模、财政税收、人事制度等给予一定自主权并逐渐放开。在政策层面，党和国家应出台相应政策引导我国公民社会的规范化建设，在资金、人才、技术和税收优惠等方面给予一定支持，并建立与公民社会的合作机制。此外，在现有机制下不断扩大政务信息公开的范围，增强信访工作的时效性和回应性，拓宽公民社会参与腐败治理的渠道。还需制定相应的保护政策，以确保参与腐败治理的公民和公民社会组织的合法权益不受损害。

2. 营造社会文化环境

（1）进一步普及公民教育，培养公共精神。托克维尔认为美国的民主制度之所以成功，与美国公民具有参与政治生活的公共精神有很大关系。有数据表明，公民受教育程度与腐败程度之间呈现显著负相关。一个合理的解释维度是，公民受教育程度越高，就会对公民权利、法治道德、社会责任、民主政治等知识了解越多，就更倾向于通过合法的渠道去维护自己的合法权益、参与腐败治理。因此，党和国家应通过国民教育体系和相关宣传渠道，以公民喜闻乐见的形式，进一步普及公民教育，尤其注重公民的权利、民主、法治、社会责任和参与合作等意识的培养，塑造青少年乃至整个社会公民的公共精神，为公民社会参与腐败治理营造良好社会氛围。

（2）促进大众媒体与公民社会的合作。促进大众媒体与公民社会的合作，首先需要端正大众媒体的工作理念，要服从于宪政和法律，做正直而不做虚假的新闻报道，大众媒体应对公民社会尤其是有影响力的具有示范作用的公民社会组织广为宣传，增进企业、公民乃至政府对公民社会的了解和认同，为公民社会提供支持奠定基础。在腐败治理领域，大众媒体不仅可作为独立机构，也可与专业反腐组织合作，对现有腐败治理制度、原因、对策进行公开讨论，对腐败行为进行揭露等。

3. 提升公民社会的组织能力

（1）提升学习沟通的能力，扩大影响力。第一，扩大公民社会组织参与社会治理的广度和深度，尤其在腐败治理领域，成立专业独立的反腐组织，对我国目前的腐败治理情况进行实证研究，同时对国内外腐败治理政策进行对比研究，形成民间反腐调研报告;也可在学校、居委会、村委会等公共场所对公民进行腐败治理相关政策的宣传教育。第二，加强相关领域公民社会组织之间的相互交流，加强对国（境）外成熟公民社会组织的学习，弥补我国公民社会组织在经验、技术上的缺失。第三，提高我国公民社会组织与政府、市场、社会“打交道”的能力，善于宣传，不断创造合作机会，并在此基础上提高项目质量，吸引资金、人才和技术的投入。在赢得外界认同的基础上，培养规范自律的意识，提高公信力，不断扩大公民社会组织的影响力。

（2）对外提升学习、公关能力，对内加强组织规范和自律意识的培养。公民社会组织应明确自身的社会责任和影响，在政府引导下，规范组织人事制度、财务制度和管理制度等方面的建设，组织内部在吸纳新成员时应对其进行必要的考察培训，加强组织自律，杜绝擅自挪用公共资金等行为，并在我国宪法法律框架下合理组织社会活动，不恶意煽动公民情绪，不侵害公民合法权益。只有这样，公民社会组织的公信力才会不断提高。

笔者打破以制度建设和思想政治教育为核心的传统的腐败治理思路，从改善政治法律环境、营造社会文化环境和提高公民社会的组织能力三个方面对改善我国公民社会参与腐败治理现状、增强腐败治理实效提出了对策建议，以期对当前的腐败治理策略提供有价值的参考。应该看到，国家、市场和公民社会三方共同参与、有效互动才是腐败治理的应有之义。只有在健康、成熟的市场经济环境和公民社会的基础上，腐败行为才能在不断完善的法律制度面前得到预防和遏制。从目前党和政府反腐的决心和成效来看，我国的反腐之路将会朝着制度化、常态化的方向前进，腐败行为也将在国家、市场和公民社会积极参与治理的局面下得到有效遏制。

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责任编辑：赵春燕