善治视角下我国公民社会的发展与完善

董超

摘要：我国公民社会自90年代流行以来有了极大的成长。公民社会的发展代表着国家与社会关系的良好运转、国家民主化的发展程度提高以及国家政治体系运转过程中对于非国家权力主体的包容程度。政治文明的发展需要先进的理论支持，作为国家治理理念的创新形式，善治这一概念的提出对我国国家治理来说有很重要的理论指导意义，在90年代流行的公民社会正是这种创新理念在现实生活中的印证。尽管我国公民社会还存在很多问题，但是笔者相信在善治理念的指导下，我国公民社会的发展定将走上一个新的台阶。

关键词：公民社会；发展与完善；善治视角

一、我国公民社会的理念、影响因素

（一）我国公民社会的理念

公民社会是舶来品，其英文名称“civil society”，伦敦政治经济学院公民社会研究中心给出的公民社会的定义是：公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的、非强制性的行动团体。

我国政治学界多翻译为市民社会或公民社会，很多学者认为“市民社会”更多的是直接翻译过来的外文词义且有贬义意味，这主要是因为西方的市民社会组成多以资本主义的中产阶级为主，我国实行的是有中国特色的社会主义，与资本主义有根本性的差别。笔者认为公民社会作为区别政府与市场之外的介于“公”“私”之间的领域有其存在的合理性与必要性，其对于民主程度的提高有着不可忽视的作用。公民社会的发展代表着良好的国家与社会关系、国家民主化发展程度的提高以及国家政治体系运转过程中对于非国家权力主体的包容程度。英格尔哈特认为一个国家包容性程度的提高代表着这一国家具有更高的现代文明成分。

各个社会组织是公民社会的主体，作为公民社会微观体现的社会组织的发展能在一定程度上体现我国公民社会的发展程度。

（二）公民社会进一步发展的影响因素

1、国家对公民社会的培育力度欠缺

托克维尔认为，如果一个民主国家的政府到处都替代社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。

在我国，政府对公民社会的培育或支持力度不够甚至政府代替社会的现象比比皆是。政府多年来对公民社会组织“分级登记”“双重管理”并且决定公民社会组织的编制、领导人的选派。我国的这种国家对公民社会组织的不信任感来源已久，自古代社会起至20世纪末授权成立社会组织起，我国对社会组织采取限制的方式，这严重影响了公民社会的自治与发育。我国公民社会组织先天发展不足，后天发展受限的状况很长时间得不到解决。

2、制度供给不足

徐湘林曾经指出优良的公民参与需要有两个方面的支持，一是制度供给，另一个是理性的公民参与。

制度缺陷在我国社会组织的发展中有多重体现，造成这些困境的深层原因是由于支持公民社会发展的制度匮乏。例如政府对公民社会组织进行双重登记，造成准入门槛过高，社会中形成了很多没有进行登记的社团组织，这些社团组织的合法性遭受质疑且缺乏监管；公民社会组织的战略定位被动性的出现失误，作为自治性、非盈利性、自组织性的公民社会组织无形中成为政府的腿从而抛弃了本组织建立的愿景，参与程度较低，大多要通过反应意见来实现组织目标，缺乏业务的自主性；公民社会组织人才缺乏，大多数工作人员是兼职工作、部门知识缺乏、这也是资金缺乏导致的困境；政府监管不力导致公民社会组织遭受了更多的非议。这些困境的改变都需要制度供给的加强。

3、传统公民文化落后

公民文化的核心议题是研究什么样的公民文化利于民主的发展。西方人在组织社团的过程中，实践并体会到了自由的含义，这种自由以温和的形式的疏解公民的负面情绪，避免了革命似地冲突的爆发，西方公民喜爱结社的公民文化带来的好处是使公民产生了遵守秩序的兴趣并且在多年的实践中探索、明确了公民社会组织的义务性质和权力范围，公民社会与国家边界在磨合中走向和谐。

相较于美国的公民社会的发展轨迹，公民社会组织在我国古代作为“秘密组织”被世人所诟病，公民社会和国家的二元对立状态持续了很长的时间，这无形中形成了发育不健全的公民文化。

二、善治对构建我国公民社会的意义

（一）善治有关概念及其提出的背景

随着时代的发展及国家与社会两者关系的不断演变，我国的国家治理方式不断与时俱进，国家治理由统治向治理、政府管理模式由善政向善治转变。

从国家治理方式层面来说，国家治理方式由统治向治理转变。治理理论确切的提出是在1989年世界银行报告中：更少的统治，更多的治理（less government，more governance）。治理理论以“多中心治理”为理论要核，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的） 只要得到认可，就可以成为社会权力的中心。

从政府管理模式层面来说，政府管理模式由善政向善治转变，善治本质在于多元化主体参与政府管理。作为善治的治理目的是要建立互信互惠的社会资本网络，加强政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动，在这个网络良好运行过程中，公民社会的良好发育必然是重中之重，也是善治理论成立的大前提。

（二） 善治对构建我国公民社会的意义

在应然维度上说，根据西方国家的经验，在国家和市场之外还存在一个不受政府和市场操控的公民社会，公民社会参与国家事务的决策，不仅可以降低政策成本，而且可以推进国家的民主法治建设，推动国家与社会的和谐发展，善治的国家才会让人民过上有尊严的、富足的生活。

在实然维度上说，这个隐藏的却不容忽视的社会力量有其独特的形成和发展的背景，我们应该对其探究之。在我国的社会主义转型期的特殊阶段，公民社会的发展不是一帆风顺的，中国既缺乏与之相对应的公民文化，又缺少政府对公民社会发展的制度支持。理论是武器，运用正确的理论可以解决公民社会在实际发展过程中的各种问题。一方面，善治可以以更高的效率提供公共产品或服务，另一方面，善治可以有秩序、有领导地诱导民间的政治热情进入社会事务领域。与我国传统的公共管理中的官民合作相比较，善治的特点在于更强调国民在政府的引导下在部分没有政治敏感性的领域发挥管理主体的作用。善治理论为我国公民社会的发展提供了理论支持。当然，我国公民社会的发展仍然存在着很多障碍，这些障碍不是一朝一夕产生的，同时由于制度的路径依赖这些障碍的铲除也不是一朝一夕的，公民社会在我国的发展还需要经过政府、公民社会组织还有每个公民的共同努力才能实现。

三、善治视角下我国公民社会的发展构想

要实现我国公民社会的进一步发展，不仅需要政府方面的肯定与配合，同时也需要建立相应的制度、培育更适合现阶段社会格调的公民文化。

（一）政府的制度创新——以善治理念为基础

善治理念为公民社会的制度创新提供了新的视角，以往的制度创新往往都是国家为主导进行自上而下的变革，我国的公民社会不仅仅是自发出来的，同时也是后天建构出来的，市场经济、改革开放等一系列举措都为公民社会的发展提供了宝贵的制度资源。善治理论中所提倡的“多中心治理”不局限于一个治理主体，作为另一主体的公民社会也可根据自身发展情况与政府进行协商，争取主动权，在制度变革中抢占话语权，更好的表达利益诉求。

在善治理念的指导下，政府作为主动者应该对公民社会组织持有包容、信任的态度，打破国家与社会对立的二元思维模式，同时提高政府的行为能力，统筹优化政府资源加强对公民社会组织的监管，打造和谐国家与公民社会的良好互动关系。

（二）现代公民文化的构建——以文化观念为支撑

有学者对照阿尔蒙德公民文化定义了现代公民内涵即：第一：不仅关心现实政治还要掌握一定的知识；第二，与同事或周围人讨论政治；第三，通过参与选举等活动积极参与现实政治；第四，认为个人能够影响政治，有一定的政治效应感。从这个标准来看，首先要提高公民参政议政的意识，国家应给与公民更多的信任，构建利于公民政治素养构建的平台与氛围，随着网络、手机等媒体的繁荣，政府利用大量新媒体来传达更多的政治信息。但同时也应对民众尤其是网民的言论进行监管，防止危害社会安全的言论的散播。其次，提高公民文化水平，公民社会需要理性的参与。第三，政府应让民众真正参与到管理国家事务中来，这是现实生活中最重要也是最迫切需要做的，民众在参与中才能激发兴趣和热情，改变“官本位”、“臣民思想”等落后观念，真正体现我国是人民民主专政的社会主义国家的真谛。

（三）社会组织的政治参与——以利益集团为后盾

根据利益集团参与政治决策的过程得知公共政策的制定有其一般的发展模式，即社会管理过程中出现了一个problem（问题），利益团体通过与政府部门的discuss（讨论、协商），最终形成一个issue（议题）；然而近些年有政治学研究者发现，利益集团愈趋向于引发一个潜在的social problem（社会难题），在与政府相互discuss的过程中实现符合利益集团发展的issue，这种模式的转变表明利益集团在公共政策的制定中变被动为主动，更大程度上实现自己的利益诉求。

公民社会与市场的不同点在于市场是经过价值创造、价值传递达到价值收益的组织目标，而公民社会则是以价值创造为开端达到价值传递的组织目标，在价值传递过程中其实就实现了价值获得。而公民社会与市场的相同点之一是两者的主体——即社会组织和各利益集团都需要政府的制度支持和政策倾向。公民社会组织在某种程度上是代表特殊阶层利益的团体，其也需要在与政府的讨价还价中实现自己的组织目标。社会组织应大力壮大实力，智慧的向政府寻求政策支持。

在我国社会民生问题层出不穷，公民社会对民生问题的知与反应比政府更加敏感、迅速，因此我国公民社会的发展与完善不仅可以更加有针对性的、快速的面对、处理某一社会问题，并且还能在无形中锻炼公民社会组织的业务能力，因此公民社的每一次对社会问题的反应、处理与反馈也是提升组织自身能力的一个过程。政府给予公民社会一定的发展空间，同时也应加强监管，寻找两者间的平衡状态，能够形成更加良好的国家与社会之间的生态关系，实现两者的双赢。（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

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