城市更新局如何让广州更新

王悦

广州珠江规划大厦门口的告示牌上显示，23～24层属于同一政府部门：“广州市城市更新局”。

一个多月前，这里的铭牌上还写着广州市“三旧”改造工作办公室（以下简称“三旧”办）。2015年2月28日，广州市市长陈建华、常务副市长陈如桂，以及新上任的广州市城市更新局局长杨承志，共同为“广州市城市更新局”揭牌。

广东省委书记胡春华多次表示，广州要实现从“建新城”到“改旧城”发展观念的转变。正是基于这样的背景，广州市政府设立了城市更新局。

然而，挂牌之后的诸多细节仍不明晰，比如城市更新局，更新什么？怎么更新？“三旧”办变为更新局，是“换汤不换药”的部门更名，还是意味着广州“旧貌换新颜”——城市改造工作的重点与中心正发生着实质性变化？

广州市城市更新局政策宣教处处长陈剑娜告诉本刊记者，包括部门职责、工作方案、未来规划等在内的多项内容，仍在制定中，待广州市编办“三定”（职责、机构、人员）方案下发后再明确。

能否告别运动式的城市改造

5年前的2月24日，同样是在广州珠江规划大厦门前，广州市“三旧”改造工作办公室成立揭牌。这个正局级机构一直有“副市长兼任主任”的惯例，直至城市更新局成立前。

同一时间，杨承志从广州市国土资源和房屋管理局（以下简称“广州市国土房管局”）调至“三旧”办工作，并于2014年升任常务副主任主持日常工作。

“三旧”办中的“三旧”，指的是“旧城镇、旧村庄、旧厂房”。“三旧”改造是广东特有的改造模式，其历史可追溯至汪洋主政广东时，国土资源部与广东省合作，推进节约、集约用地的试点示范工作。

2009年底，广州完成“大部制”改革，49个市政府工作部门和办事机构精简至40个。在此背景下，“三旧”办依然作为新增的正局级机构出现。

2014年，广州又一次迎来机构改革，市政府41个工作部门减少至39个，保留部门23个，新组建或调整部门16个，撤销行政机构12个。其中最大的亮点当属撤销“三旧”办，成立城市更新局。

根据官方消息，作为8个新机构之一，城市更新局将承担此前“三旧”办的全部职责，并整合“市政府有关部门统筹城乡人居环境改善的职责”。

与此同时，还将在广州市中心六区设立区级城市更新局，其中天河区、白云区等均是城中村改造的重点单位。

一位当地政府官员告诉本刊记者，广州能否借此告别运动式的城市改造，结束“三旧”办时期持续五年的“拖延战”，让外界充满期待。

杨承志介绍说，自“三旧”办设立起，他就曾到访过西安、香港、新加坡等地，寻找“城市更新”案例。

据广州市规划局2010年公布的名录，广州市区内的市级以上文物保护单位达322处。但如何在旧城改造时保护、留存区域内的遗址与古迹，是一个重要考验。

旧城改造中，需要保护的还包括那些淹没在高楼大厦中间的老街巷、老房子。

对此，多位分析人士认为，广州市城市更新局要跳出“三旧”改造的老范围，在提高存量土地的利用效率上做新文章，这才符合“城市更新”的本意。

如何厘清职责边界

城市更新局的设立，不仅意味着其行政地位的提高——由政府临时机构升至职能部门，更多体现在职责范围的扩大——既包括此前“三旧”办的全部职责，又增加了整合“市政府有关部门统筹城乡人居环境改善的职责”。

有业内人士向本刊记者透露，国土房管局、住建委以及规划局部分人员，将被调至城市更新局。

2014年广州市政府预算报告显示，“三旧”办时期共有核定行政编制人员46人。分析人士称，“多局归一之后，这一数字只增不减。”

但同时，“多局归一”遭到质疑：“三旧”办时期存在的职能部门交叉、重叠的现实情况，能否在城市更新局得到解决？

过去，“三旧”办与国土房管局之间存在业务重叠现象。一名国土房管局的内部人士告诉本刊记者：“我们管大块，他们（‘三旧办）管小块，一些手续还得拿来我们这里批。他们只管批方案，但一般是报的多，批的仅占小部分。”

报多批少，是否意味着“三旧”改造的实际工作受阻？

有内部人士分析，自2009年起，改造工作并不顺利，尤其近两年越发显出“缓慢、艰难的疲态”。

比如，城中村改造在过去6年间，仅有杨箕村琶洲村等少数几个成功案例。拥有58个城中村、数量居广州首位的白云区，竟无一例成功。

实际上，自组建之日起，“三旧”办拥有行程审批权，多是执行统筹、牵头、协调的具体工作。

对此，杨承志介绍，新成立的城市更新局将不再具有行政审批的职能，以防止与其他部门职能重叠交叉。

盘活存量土地是城市更新重点

“三旧”改造提速艰难，又遇城市新增建设用地指标骤减。

一位广州市国土房管局人士告诉《瞭望东方周刊》，严控新增建设用地供应规模，是国土资源部的政策方向，限制特大城市如广州的用地指标，大幅度缩减增量，已成定局。

根据官方最新数据，到2020年以前，广州市新增建设用地指标仅余100多平方公里。目前，广州纳入城市规划的存量土地近600平方公里，占广东省总量的五分之一。杨承志表示，城市更新局的重要使命便是如何盘活“存量用地”，这也是未来广州发展的潜力所在。

广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明认为，城市更新局未来需要面对的挑战，关键是在“三旧”改造中，如何设置更好的谈判机制。

对此前“三旧改造工作推进缓慢”“白云区城中村改造失败”等说法，杨承志并不完全认同，并作了解释。

比如，“三旧”办成立最初几年，充分调动了市场参与的积极性，改造项目推进很快。2012年后，改造重点变为推进连片项目的改造。“并不是胶着不动，而是体量和方式不同，实际上改造面积更大，改造模式更多，在原来的基础上进步了。”杨承志说。

关于城市更新局成立以后的工作计划，他表示，既有成片、连片项目，也有旧城区、棚户区，以及旧城区的微改造。

据介绍，目前已着手推进的部分成片、连片区域改造项目，总面积最多可达20平方公里。

与此同时，杨承志也坦言，未来针对旧城区的改造工作仍有诸多难点，“旧城区不比新城区，很多东西不能动，需要多方面协调”。

有观察者注意到，2015年1月6日，中国国务院总理李克强曾考察过的白云区“三旧”改造试点项目——永泰村危旧房改造，也被纳入城市更新局2015年的重点工作范围内