保障民生的食品安全风险控制

摘要：食品安全风险是当前世界性普遍存在的社会风险之一，是客观存在的，包括自然风险和人为风险。食品安全风险威胁着公众的安全，威胁着社会公共安全。控制食品安全风险，可以预防食品安全事故，从根本上解决食品安全问题。控制食品安全风险，要确立以人为本、可持续发展和科学原则的价值取向，要建立与健全食品安全风险预防及预警制度，要加强食品安全风险信息的公开工作。

关键词：食品安全；风险社会；风险预防

中图分类号：TS201.6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）05-0037-07

作者简介：孙春伟，哈尔滨工程大学人文学院教授（黑龙江哈尔滨150001）

食品安全问题已经成为当前的重大民生问题，“保障和改善民生”是党的十八届三中全会强调的未来的奋斗目标之一。食品安全问题的彻底解决，需要“加强社会治理”，需要“健全公共安全体系”。治理食品安全问题的关键，在于控制食品安全风险，预防食品安全事故的发生。食品安全风险控制，是保障食品安全、保障民生的根本措施。

一、风险社会视角下的食品安全风险

风险社会是指当代人类社会所处的全球性社会风险的社会。德国学者贝克在1986年出版的《社会风险》一书中，阐释了其风险社会的理论。风险社会下的社会风险是普遍存在的，突出地表现为环境污染、食品安全等方面的问题。“现代化风险出现在地理上特定的地域，同时它也是非特定的、普遍的；其次，它们形成有害影响的曲折途径是多么的不稳定和不可预测。”这种社会风险是现代工业文明的消极方面，也是必然结果。

社会风险是现代科技运用于工业、农业生产所遗留下的隐患，这种风险隐患有的已经开始造成实际的危害并且存在危害不断扩大的趋势，有的虽然还没有造成实际危害但是将来一定会造成危害。风险社会的风险造成的危害，突出表现为现代工业化、化学化以及科技成果应用所导致的环境污染等问题。这种社会风险是客观存在的，是全球性，是我们所无法回避的。“各种风险在我们当今的世界里以一种压倒性的方式存在着。就我们所经验的风险无处不在而言，我们只可能做出如下三种反映：否认、漠视和转型。”这样的社会风险正在威胁着人类的安全，但又是潜在的，文明的风险一般是不被感知的，现代社会的风险隐患必将导致未来世界性的共同危机或者危害，例如全球变暖问题，存在于食物中的毒素或者核威胁。

食品安全风险具有社会风险性，能够引发食品安全事故或者食品安全危机，能够直接或者间接地危害消费者，影响社会稳定。食品安全风险具有潜在的破坏性，能够导致食品安全事故，能够引发食品安全危机。食品安全风险属于食品安全问题，但是，不等于是食品安全事故。食品安全风险既是食品安全问题的体现，又是导致食品安全事故或者食品安全危机的原因。食品安全问题，在范围上包括已经造成实际危害的食品安全事故，还包括没有造成食品安全危害的风险。食品安全风险的存在，威胁到公众的安全，成为社会风险。严重的食品安全风险，也会直接导致食品安全危机，并且影响社会稳定。

食品安全风险属于风险社会中的技术性风险，具有技术性风险的显著特征。贝克的风险社会理论的核心问题是技术性风险，技术性风险是现代化社会进程中的突出问题。当代的社会风险具有技术性的显著特征，食品安全风险也同样具有技术性的特征。食品安全领域的风险问题，是现代社会伴随着大量高科技的应用而出现的。食品安全风险的技术性，表现为食品安全风险的形成与存在往往与技术的应用有关。当前出现的食品安全问题，大量地表现为在食品的生产、加工、储存、销售过程中违法滥用食品工艺技术造成的。现代科技成果与科技手段的滥用，例如，在食品加工过程中违法使用添加剂、使用禁用的化学品等，形成了各种食品安全风险。对此，国际社会对食品贸易制定了严格的技术性标准，形成食品安全的技术性贸易壁垒。现代生物技术、化学技术的广泛应用，在丰富人们生活的同时，也造成了各种人为的食品安全风险与事故，人类用来解决问题的技术手段反而引起了新的问题。

食品安全风险表现为各种食品安全风险因素。食品安全风险表现为各种风险因素，可以用食品安全风险指标来表示。食品安全风险因素，是食品安全风险的具体化。众多的食品安全风险因素，构成了风险整体。例如，一些动植物自身含有的对人具有危害性的致病病菌、致病病毒、致病毒素，都属于具体的风险因素。这些动植物固有的风险因素，都属于食品中的自然风险。食品安全风险是能够引发食品安全问题的潜在的危险，但食品安全风险不等于食品安全问题。我们通过对食品安全风险的有效控制，就可以避免食品安全问题的发生⑥。

二、食品安全风险的存在及对民生的威胁

食品安全风险是客观存在的，可以理解为能够引发食品安全事故的各种潜在的威胁。食品安全风险的存在，是造成各种食品安全事故的原因，但不等于有食品安全风险就一定能够造成食品安全事故。食品安全风险控制在科学的范围内，就不会引发食品安全事故，也不会造成消费者的危害。因此，食品安全风险具有社会危险性，威胁公众的食品安全，威胁社会公共安全。

国际食品法典委员会（CAC）HACCP工作程序手册（1997年版）明确：风险（risk）是指一种健康不良效果的可能性以及这种效果严重程度的函数，这种效果是由食品中的一种危害所引起的。危害（hazard）是指食品中可能导致一种健康不良效果的生物、化学、或者物理因素或状态，包括有意加入的、无意污染的和天然存在的。由此可知，食品安全风险是由于食品中存在着危害因素而可能导致消费者健康受到损害的状况。食品中存在着危害因素，就存在着风险。这里的“危害”仅指有害因素或者成分，是指客观存在的因素，但不是指实际的损害结果，不同于其他语境中的危害的意思。

食品安全风险具有客观性、普遍性的基本特征，这些基本特征也是食品安全风险的自然属性。一方面，食品安全风险具有客观属性。食品安全风险是客观存在的，以一定的物质因素作为存在的载体。食品安全风险不是虚拟的，而是客观存在的事实。这种风险或者事实，表现为各种对消费者安全构成威胁的因素是真实存在的。例如，食品中微量有害金属的存在，微量有害微生物的存在。这些风险因素的存在，在没有达到破坏性的数量值的情况下，一般不会对消费者造成实际的损害。食品安全风险的存在，不等于食品安全损害或者事故同样存在。另一方面，食品安全风险是普遍存在的，食品安全的零风险情况是不存在的。食品安全的零风险，即食品没有任何风险的情况，是指任何种类、任何大小的风险都绝对不存在的。食品安全风险是客观存在的，并且不可能存在零风险的情况。因为，引发食品安全风险的“危害是无所不在、不可能被消灭的。”食品安全的零风险，事实上是不存在的。安全食品与不安全食品也是相对的，有条件的。在当前的科技水平与法律范围内的安全食品，法律所准许存在的食品，并非是绝对没有任何风险的食品。所谓安全食品，也存在食品安全风险，只是在当前的法律与技术背景下，在正常食用的情况下不会造成食品安全事故。endprint

当前的食品安全风险，一部分来自于现代科技成果在食品工业中的应用。科学技术的发展，新技术成果在工农业生产中的应用，其积极意义显而易见，已经为社会认可。但是，在食品工业中应用新技术所可能造成的风险还需要暴露的过程。这就造成了科技成果应用上的不确定性及不可预见性，形成了科技应用上的风险。例如，转基因食品的安全性问题，科技发达的美国已经广泛生产转基因食品，转基因粮食的种植已经合法化。但是，转基因农业以及转基因食品对人类健康以及对自然生态将会造成怎样的危害，人们还缺乏认识，问题还没有体现出来。这样，转基因食品的安全问题就无法确定。

人们对食品安全风险的认识，受到科技发展水平和人们认识能力的限制。一定时期或者地区的科技水平存在局限性。随着社会的发展，科技的进步，人类认识水平的提高，社会将对工农业生产提出更高的安全要求。一些原来符合科学要求、具有合法性的活动，由于存在风险将被禁止。例如，我国1986年准许在面粉中使用增白剂，2011年以后就禁止使用，当前在面食中添加增白剂就成为违法。我国取消面粉增白剂的过程中，存在着对立意见。国家有关部委、面粉加工企业、广大消费者都参与了是否取消面粉增白剂的讨论。国外对待面粉增白剂的情况也不一样，欧盟在1997年就禁止在面粉中使用增白剂，美国则许可使用。是否许可在面粉中使用增白剂，关系到公众的食品安全与社会稳定，也关系到众多面粉加工企业的利益与生存。面粉增白剂存废的意见分歧与制度安排，实质上是价值取向与利益的冲突。

食品安全风险的存在，威胁着社会公共安全，成为社会不稳定的因素。例如，三氯氰胺奶粉事件，直接造成的受害儿童到达20万人以上，成为严重的社会问题，不仅危害公众健康与利益，也损害政府形象，影响社会的稳定。因此，公众的食品安全保障，是重大的民生问题，也是社会公共安全问题。

三、食品安全风险控制的价值取向

党的十八届三中全会要求，治理社会问题“坚持源头治理，标本兼治、重在治本”的基本方针。解决食品安全这样的重大民生问题与社会问题，关键也是采取“治本”的措施，从源头上控制食品安全风险、杜绝食品安全事故的发生。

控制食品安全风险，是解决食品安全问题的根本措施。食品安全问题是食品安全风险的产物或者结果，食品安全风险是造成食品安全问题的必要条件。食品安全问题的解决，特别是食品安全危机的解决，有两种不同的方式与措施。一是在问题或者危机出现后针对问题与危机的被动的应对。二是在问题或者危机发生之前采取措施控制风险以避免问题的出现。前者是被动的治标的措施，后者是主动的治本的措施。控制风险，消除造成危机的因素，无疑是一种更加理性的解决食品安全问题的方式。由于食品安全问题与危机都是由食品安全风险造成的，因此，控制食品安全风险，就避免出现食品安全问题与危机，保障食品安全，从根本上解决食品安全问题。这也是食品安全风险控制的意义。

控制食品安全风险，在公共政策的选择与法律制度的制定上，关键是价值取向。食品安全问题成为当前重大的社会问题、民生问题，具有其复杂性，问题的解决也有相当的难度。解决食品安全问题的根本出路，在于通过控制风险来预防危机，从根本上解决问题。控制食品安全风险的措施是多方面的，最基本的措施就是制定相关的政策与法律制度，通过制度的健全与完善作为解决问题的基础。食品安全风险控制的公共政策与法律制度的核心内容，则是价值取向问题。

食品安全风险控制的价值取向，是制定相关公共政策与法律制度必须首先明确的具有指导意义的问题。在食品安全风险控制的价值取向问题上，要解决的是不同社会群体、利益集团的关系问题、权利义务划分问题，也是解决利益与责任的基础性问题。我国食品安全管理政策与法律制度的形成，都是不同社会群体与利益集团之间的平衡甚至是斗争的结果。即使是食品安全的技术规范、技术标准，这样看似科学性的内容，也存在着价值取向问题。食品安全问题方面的公共政策与法律制度的价值取向，就是食品安全公共政策与法律制度在权益保护方面的倾向性与取舍，即体现现实的社会群体的利益关系，又体现未来的发展趋向。

食品安全风险控制的价值取向，应当是以人为本、可持续发展、科学原则。对于“以人为本”，可以有不同角度的解读与阐释。其一，在食品安全问题中，“以人为本”应当理解为以消费者为本，强调消费者权益保护。食品安全问题，涉及到不同的社会群体，也涉及到不同的社会问题，涉及到食品生产加工与经营的企业与个人，涉及到广大消费者，涉及到经济发展的当前利益与地区利益、部门利益问题。因此，处理食品安全问题，就存在着不同的价值选择。坚持“以人为本”，就是把消费者放到首位，突出保护消费者权益，特别是保护消费者的生命与健康。《食品安全法》第一条明确的立法宗旨是“保证公众身体健康和生命安全”。其二，在食品安全问题中，坚持“可持续发展”原则，要求在处理食物的农业种植、养殖以及工业的食品生产加工过程中，解决好生产发展与环境保护的关系，解决好企业发展与消费者保护的关系。食品安全问题是重大的民生问题，民生问题的解决要坚持“可持续发展”原则。食品安全问题中坚持“可持续发展”原则，通过对食品生产加工企业与消费者关系的调整，形成人与人的和谐、人与自然的和谐，既解决当前面临的食品安全治理问题，又为今后和谐社会的发展服务。其三，食品安全风险控制问题中的“科学性”原则，就是一种价值观。食品安全问题的解决，要坚持科学性原则。这是由食品生产加工过程中的科技因素所决定的。我们所关注的食品安全问题，是基于食品这一民众生存必需品展开的。食品的生产与加工，离不开科学。特别是现代社会中的食品更是融合了现代科技的成分。转基因食品、新资源食品、食品添加剂等的出现与使用，无不体现了科学技术的运用与成果。现代的食品工业更加具有科技含量，当前的食品安全问题解决也就更加需要科学依据。

食品安全风险控制的价值取向，其确定与形成，往往就是不同社会群体或者利益集团之间平衡与协商的过程，甚至是斗争与妥协的结果。这里以面粉增白剂制度的废止的争议情况为例，来反映食品安全制度形成中的价值取向问题。面粉增白剂（过氧化苯甲酰），是许多国家普遍使用的一种食品添加剂，也是我国面粉加工业普遍使用的品质改良剂。面粉增白剂的使用，改善了面食的感观，扩大了面食的市场销售，促进了面粉加工企业的发展。同时，面粉添加剂的安全性问题也受到关注。由于面粉添加剂存在着食品安全风险。1997年欧盟正式禁用面粉增白剂，大洋洲和新西兰也随后禁用。我国是否禁用面粉增白剂，各方争论了多年。2003年国家粮食局根据有关建议提出禁用面粉增白剂的草案。卫生部的最初意见，是反对禁用。2006年国家粮食局对此进行了消费者调查，有87%的被调查消费者不愿意接受添加增白剂的面粉。卫生部也于2007年在网站上征求社会公众的意见。最终，2011年3月1日卫生部等多部门发布公告，自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加食品添加剂过氧化苯甲酰。面粉增白剂存废的争论持续了八、九年时间，这期间虽然我国没有发生因为使用面粉增白剂引起的食品安全问题，但是，使用面粉增白剂的安全风险是存在的。禁用面粉增白剂，消费者赞成，加强了对消费者的食品安全保障。相反，禁用面粉增白剂，对面粉加工企业不利，相当一些面粉加工企业因此利润受到很大影响。这样的结果，无疑是体现了保护公众健康与利益的价值取向。endprint

食品安全风险控制的价值取向，体现的是人们在处理食品安全问题方面的主观倾向性、主观判断与选择，是对各种利益因素综合平衡后的取舍。食品安全风险控制的价值取向，不可避免地因人们的价值取向不同、因各个利益群体的力量对比与博弈结果的不同而不同。在一定意义上，食品安全风险控制的价值取向，具有一定的意识形态色彩，或者受到一定意识形态的影响。这样，食品安全风险控制的价值取向，必然受到特定的时期、特定地域、特定群体的影响，具有主观性、相对合理性、局限性。但是，食品安全风险控制的价值取向，又是必然存在的，不可能彻底清除的。这样，就必须约束食品安全风险控制的价值取向，矫正价值取向中的偏差。引入科学原则，客观上就可以矫正价值取向的局限性，以客观的科学精神来平衡主观上的价值偏差。

四、食品安全风险控制的对策

（一）建立食品安全风险预防制度及预警制度

食品安全风险预防制度与预警制度，是食品安全风险控制的基本制度，是各种食品安全风险控制制度的核心内容。从我国的《食品安全法》的规定上看，该法中只有关于制定国家食品安全事故应急预案（第七十条）及地方食品安全事故应急措施的原则规定，没有明确规定食品安全风险预防制度与预警制度。

国务院2012年发布的《国家食品安全监管体系“十二五”规划》中，提出今后食品安全工作的主要任务之一是：“科学开展食品安全风险预警。建立健全食品安全风险预警制度和机制，加强风险预警相关基础建设，完善风险预警渠道。以现有资源为基础构建和完善预警所需信息数据库，逐步提高预警能力。在综合分析研判监管执法、风险监测、风险评估、风险交流等信息基础上，分层次、多渠道地开展科学有效的风险预警。”

严格意义上的食品安全风险预防制度以及预警制度，在我国《食品安全法》中缺乏规定。食品安全风险预防是解决食品安全问题的积极主动的措施，是解决问题的根本措施。建立食品安全风险预防与预警制度，对解决食品安全问题十分必要。严格地讲，食品安全事故应急预案，不等于是食品安全风险控制或者风险预防。食品安全事故应急预案，是在食品安全风险爆发释放已经造成食品安全事故的情况下适用的应对措施，具有一定的预防性质，但不能代替食品安全预防。因此，建议在未来的食品安全法的修订中，增加食品安全风险预防及预警制度的内容。

（二）加强食品安全风险监测与风险评估制度

食品安全的风险监测，用来科学识别食品安全的危害因素，风险评估是用来科学认识与评价危害的程度。风险监测与风险评估的结果，可以作为制定食品安全管理制度的依据。食品安全风险监测与风险评估，是国际社会通行的食品安全管理制度，是科学的食品安全管理措施。

食品安全风险监测与风险评估制度，虽然与食品安全风险预防制度及预警制度相关，却不相同。食品安全风险监测与风险评估的科学结果，可以为食品安全风险预防服务。可以说，食品安全风险监测与风险评估，是食品安全风险预防的体现。但是，它们的作用与目的是不相同的。食品安全风险预防制度与预警制度的目的，是通过消除风险来避免事故的发生。食品安全风险监测与风险评估的目的，是通过识别危害、认识危害的大小，来采取治理的措施。

我国《食品安全法》规定了食品安全的风险监测与风险评估制度（第十一条、第十三条等）。我国在具体实施食品安全风险监测与评估制度的过程中，还存在着很多不足，需要加强的内容很多。有的食品安全专家指出，我国风险评估工作的实际情况与要求的目标还有差距，风险评估与标准制定的机构与人员没有合理分开。在风险评估的过程中，“样本量小，检测手段有限，技术人员少，获得的相关数据少而不全”影响了评估水平与评估结果。这些问题的存在，影响了风险评估的科学性，需要在今后予以解决，一方面既要加强食品安全风险监测与风险评估制度的落实，另一方面也要完善制度本身。

（三）保障食品消费者的知情权

我国《消费者权益保护法》第八条的规定，消费者有权要求经营者提供食品的主要成分、检验合格证明等情况的信息。食品消费者的知情权，是消费者的基本权利，也是其他权利的基础。知情权的内容包括食品主要成分以及原料、检验合格证明、添加剂等信息。食品企业对消费者负有提供有关食品的信息，负有告知提供食品的真实情况的义务。

食品安全风险的存在以及被隐瞒，威胁社会的公共安全的同时，也涉及到消费者的知情权问题。对于消费者，最重要的是知悉食品的风险情况，知悉食品是否存在安全风险、可能存在多大的安全风险，以使得消费者在消费食品之前能够采取有效措施，控制食品安全风险。消费者在不知情的情况下，消费了具有食品安全风险的食品，由此造成食品消费者的不安。发生在2012年12月的山东速生鸡问题，关键不在于肉鸡养殖多少天可以食用的问题，也不在于称为“速生鸡”是否科学的问题，而在于是否存在食品安全风险的问题。肉鸡养殖只要不存在食品安全风险，只要风险控制在安全的范围内，养殖多少天可以食用不是问题，只要是安全的，肉鸡养殖10天也可以食用。因为，大量喂食抗生素养殖的肉鸡存在着巨大的安全风险，这样的速生鸡在消费者完全不知情的情况下流入消费市场，令消费者不安和恐惧。食品企业也没有履行其对消费者的告知义务，消费者的知情权不能够得到体现。速生鸡问题中，肉鸡的养殖企业或者个人，还有以问题肉鸡为原料的食品加工企业，都没有履行对消费者应尽的告知义务。食品消费者的知情权因此无法得到实现，也就无法保障消费者的食品安全。食品企业没有履行告知义务，特别是隐瞒食品存在问题的真相，实质上是一种对消费者的欺骗。保障消费者的知情权，控制食品安全风险是保障消费者食品安全的一项重要措施，也是食品企业应尽的义务。

（四）完善食品安全风险信息公开制度

食品安全风险信息是反映食品安全风险情况，用于食品安全风险预防与风险控制的信息。食品安全风险信息属于食品安全信息的范畴，在食品安全监管工作中，国家十分重视食品安全风险监测与风险评估工作，但对于食品安全风险信息的公开却很少强调。食品安全风险信息，不仅用于食品监管工作，还用于公众对食品安全风险的预防，对于保障食品安全具有重要的意义。endprint

食品安全风险信息公开，是指各级政府及其食品监管部门对当前食品质量情况、存在的食品安全风险情况予以公开，特别是对当地食品抽检结果的公开。食品安全风险信息，属于食品安全信息的重要组成部分。食品安全风险信息公开，其意义主要在于以政府权威机构统一向公众发布食品安全风险信息，使公众知晓食品安全风险的基本情况，有利于公众采取预防措施，也有利于在信息方面引导媒体，避免社会上出现食品安全信息的误导、误传，可以有力的粉碎各种谣言。

在食品安全风险信息公开方面，当前政府信息公开中存在着一定的问题。第一，食品安全风险信息公开缺失与不及时的问题。在现实中，政府食品安全信息公开不及时，是比较突出的问题。例如：2013年7月间，我们研究了15家省级已经建立的政府食品安全信息网站，其中有8家网站存在着信息发布不及时的问题，有的网站甚至仅有5年前网站建立当年的几条信息。第二，食品安全风险信息公开不全面与不准确。食品安全风险信息公开方面的不全面与不准确问题，表现为政府虽然公开了食品安全的有关风险信息，但是，所公开的信息的内容存在不完整或者不准确的情况②。例如，2013年7月通过网站查阅，发现15家省级政府食品安全信息网中，只有3家网站公布了当地存在的食品质量问题；有的网站虽然有食品质量问题的播报，但内容却是其他省份已经被公开的问题。第三，食品安全风险信息公开的不统一以及矛盾问题。食品安全风险信息公开上存在的不统一问题，或者不一致问题，甚至相互矛盾问题，是政府在食品安全风险信息公开方面应当注意的问题。食品安全信息公开的不统一以及相互矛盾，造成信息公开上的混乱，也造成公众的困惑与不满。食品安全风险信息公开上的不统一以及矛盾，也是食品安全信息不准确的体现。

以上问题的解决，可以有针对性地采取不同的措施。对于食品安全风险信息公开上的政府缺失与不及时问题，要严肃追究有关人员的法律责任。目前我国相关的法律制度还存在不足，缺乏有关食品安全信息公开以及违法的责任规定。这一问题的解决，还依赖于政府对食品安全信息的掌握。政府不掌握食品安全的信息，也就无从发布有关信息。对于由于工作人员失职造成的食品安全风险信息公开上的不准确与不全面问题，在解决上，要加强有关人员的责任心，要明确岗位职责，要依法追究责任。对于基于特殊原因故意造成的食品安全事实发布不全面问题，在处理上，除了涉及国家机密以及食品企业商业秘密的内容，都应当予以公开。对于食品安全风险信息公开的不统一问题，要求政府统一食品安全风险信息的来源，统一信息的发布，要求加强有关人员的责任心，要求以认真负责的态度审核与发布食品安全信息。

（责任编辑：晓亮）endprint