工业水环境监管的激励-约束-监督机制构建——基于监管主体的委托-代理关系

赵 爽,仇 蕾,李昌彦,黄 滨

(1.浙江广播电视大学经济管理学院,浙江 杭州 310030; 2.河海大学管理科学研究所,江苏 南京 211100;3.南昌工程学院工商管理学院,江西 南昌 330099;4.华东勘测设计研究院有限公司环境与生态工程院,浙江 杭州 310030)



工业水环境监管的激励-约束-监督机制构建
——基于监管主体的委托-代理关系

赵 爽1,仇 蕾2,李昌彦3,黄 滨4

(1.浙江广播电视大学经济管理学院,浙江 杭州 310030; 2.河海大学管理科学研究所,江苏 南京 211100;3.南昌工程学院工商管理学院,江西 南昌 330099;4.华东勘测设计研究院有限公司环境与生态工程院,浙江 杭州 310030)

分析工业水环境监管利益相关者的委托-代理结构,得出委托-代理风险及其产生原因。进而提出工业水环境监管环境行政合同,建立以环境补贴为方式的激励机制、以环境监察执法和环境行政处罚为方式的约束机制、以中央监察和公众参与为方式的监督机制。构建工业水环境监管模型,得出激励-约束-监督机制的运行机理。最后设计监管合同的实施流程，促进工业水环境监管高效运行。

工业水环境监管;委托-代理;环境行政合同;激励-约束-监督机制;实施流程

目前在我国,相当一部分企业集中在化工、电镀、印染等重污染行业,治理任务十分艰巨。新《中华人民共和国环境保护法》以及《水污染防治行动计划》,都是针对污染现象的重拳打击。实践经验表明,解决水污染问题必须同时运用技术治污与机制治污。而我国现行统一管理与分级、分部门管理相结合的水环境监管方式存在着诸多困境:①地方政府追求经济发展而导致的监管动力不足困境;②企业在行政处罚制度存在缺陷和民事赔偿法律不完善下的守法困境;③在缺乏法律资金信息等支持下的公众参与困境。正是这些困境使得现有的水环境监管方式不能适应新形势的发展。因此,急需找到一套适合我国工业企业发展的水环境监管机制。

现有研究对于监管理论和水环境监管问题都有所涉及。监管理论方面:经历了从公共利益理论、利益集团理论到激励监管理论3个不同阶段[1-2]。这种监管理论的演进,围绕着监管者代表谁的利益,为什么会发展监管以及如何实现监管。水环境监管问题方面:①水环境监管与企业减排和经济发展的关系[3];②构建综合自然、区域人文及政策因素的监管模型进行机制设计[4-5]。③监管机制的改进,如灵活监管方式、扩大主体范围、增加监察频次、采用激励政策等[6-7];④监管中可能出现的企业策略性行为、政府监管失职责任、合谋防范等[8-9]。

以往研究成果对工业水环境监管具很大的借鉴价值,但同时也存在一些不足:工业水环境监管涉及众多利益相关者,且其间联系和渗透日益增强。监管成功与否,不仅取决于环境行政主管部门和企业,还决定于地方政府、公众乃至中央政府的行为选择。如何在多利益相关者共同参与下,设计激励-约束-监督机制、削弱地方保护行为、激励企业守法排污有待深入研究。因此,笔者从工业水环境监管主体的委托-代理关系出发,提出工业水环境监管中的环境行政合同,构建激励-约束-监督机制,设计合同的实施流程。

1 工业水环境监管中的委托-代理关系

1.1 工业水环境监管中的委托-代理结构

在工业水环境监管问题中,地方政府与排污企业之间存在着明显的信息不对称，构成了工业水环境监管中的委托-代理关系:①地方政府作为委托人,委托企业发展经济的同时兼顾环境保护,主动处理生产废水实现达标排污。作为水环境监管部门的地方政府,虽然具有监督管理防治水体污染、执行污染限期治理制度、编制并组织实施全市排污费征收计划等职能,但是由于无法了解企业的水污染物处理成本等企业私有信息,处于严重的信息劣势。②企业作为代理人,在地方政府的监督下从事生产活动、进行生产废水处理、获得经济剩余。作为理性经济人的代理人从自身的利益出发,可能采取某些机会主义或利己主义的行为,产生“逆向选择”和“道德风险”等问题。

这一委托-代理关系直接决定了监管的执行效率、地方政府与排污企业的收益大小和收益分配方式,并影响了监管的有效性。

1.2 工业水环境监管中的委托-代理风险及产生原因

1.2.1 委托-代理风险

a. 企业的“逆向选择”问题。为激励企业进行尾水处理和清洁生产等减排活动,政府往往提出财政支持、税费减免、低息贷款等补贴措施。而这很可能导致企业的“逆向选择”问题。由于政府无法准确明晰企业出水效果和治污努力间的关系,从而不能恰当确定企业的水环境行为类型和水污染物处理能力。因此,为降低错误判断所付出的高额补贴,政府往往会倾向于全部给企业以较低额度的补贴。这将导致有长远发展战略的企业不堪成本,而无法进一步减排,最终导致这种企业退化为环境机会主义者,以致整个领域“劣质者驱逐优质者”。

b. 企业的“道德风险”问题。政府和企业达成了水环境监管的共识之后,排污企业为完成其经济收益目标,依靠私有信息而“隐藏行动”,如“私设暗管”,稀释“达标”,非法排放有毒物质,拒绝阻挠现场检查,为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点,涂改、伪造监测数据,拒报、谎报排污申报登记等“道德风险”行为,使社会公共利益受损。

c. 地方政府的“道德风险”问题。地方政府既是中央政府-地方政府这一级委托-代理关系的代理人,又是地方政府-企业这一级委托-代理关系的委托人,这一双重身份使其成为“双重利益代表”,可能发生角色错位和利益越界。在政治激励和财政约束的制度环境下,地方政府的行为动机主要是追求政治晋升和提高地方财政收入,因此作为税收主要来源的企业成为政府关注的对象。在这种情况下,地方政府为保护当地产业发展,常常会为企业提供便利,变相保护和鼓励污染企业,这促成了地方政府的“道德风险”问题。

1.2.2 委托-代理风险的产生原因

工业水环境监管参与主体的委托-代理风险直接影响到监管的有效性,根据现有研究成果,将这种风险产生的原因归结为以下几个方面,见表1。

表1 工业水环境监管中委托-代理风险的产生原因及解析

以上原因综合作用共同影响地方政府和排污企业之间关于环境战略的博弈结果。

2 工业水环境监管中的环境行政合同

“逆向选择”和“道德风险”问题削弱了工业水环境监管的效果,而传统的监管手段多为规制和惩罚,激励效果不足。20世纪80年代,委托-代理理论被应用到环境问题上。同时期我国也开始在环境管理方面实行环境保护责任制,通过制定合同的方式,确认环境管理者与污染制造者在环境保护中的责、权、利关系[10],环境行政合同被广泛地用于排污企业的污染治理、建设项目的环境保护、能源资源的开发利用、排污费的征收管理、环境污染的案件处置等方面。环境行政合同与行政命令相比更加有利于排污企业,它把排污企业从被监管人的位置提升到当事人的位置,从而有效地调动了排污企业的环境保护积极性和环保技术研发的创造性。由于这是一种基于双方合意的合同形式,政府和排污企业在合同的制定中可以经过反复磋商和多次讨价还价,使企业的自身利益在合同的制定中得到充分的体现,与一般合同相比环境行政合同往往给企业提供了一种补偿[11]。但是,由于我国这种制度还未形成,造成了环境管理领域现实的契约关系大量存在,而环境管理的契约理论研究却很薄弱的现状。因此,笔者延续环境行政合同的管理理念,提出以工业水环境监管环境行政合同(简称“监管合同”)为载体,设计监管中的激励-约束-监督机制。

3 工业水环境监管中的激励-约束-监督机制

激励是指委托人为了诱使具有私人信息的代理人,从其自身利益出发做出符合委托人目标的行动[12]。约束是一种反向激励,为克服委托-代理关系中的机会主义和消极怠工,需要有必要的约束和监督机制。在调动代理人积极性方面,激励与约束机制两者相辅相成、缺一不可。

3.1 激励-约束-监督机制设计

3.1.1 工业水环境监管中的激励机制

在工业水环境监管中融入环境补贴政策,作为企业主动削减污染物的经济激励。在订立监管合同时,首先在水功能区划内水环境容量总量控制约束下,订立一个某企业的污染物排放标准q。其次根据企业执行的情况进行奖励即环境补贴:当企业以一定的努力水平进行企业生产废水处理时,出水水质达到q,此时享受环境补贴S=S(q)。这一补贴反应了政府对环境质量的重视程度,且可以在一定程度上弥补治污的高成本。

3.1.2 工业水环境监管中的约束机制

a. 环境监察执法。环境监察是依法对辖区内的单位和个人执行环保法律法规情况,进行的现场监督检查[13]。为进一步明确环境监察的执法地位、规范执法行为、提高执法水平,环保部相继出台了《环境监察工作制度》、《环境监察执法程序》、《环境监察工作程序》等文件。然而这些文件对监察频次的规定过于绝对,不能适用于每一个行业,对具体污染问题须根据实际情况进行有针对性的制定。因此,在监管合同中,引入监察概率P(q),0≤P(q)≤1,根据具体企业自身特征,科学制定污染源的不定期监察频次。

b. 环境行政处罚。环境行政处罚是指环境保护监督管理部门对违反环境保护法,但尚未构成犯罪的单位或个人实施的一种行政制裁[14]。然而,科学、有效的环境行政处罚额度,首先应该以违法所得为基准,并充分体现污染行为与环境损害的相关性。而目前的经济处罚条款都规定了处罚总额的上限,且处罚额是针对“一次”违法行为的静态绝对处罚值[15]。这既不能体现处罚的科学性,也不能保证应有的效力。因此,在监管合同中,综合考虑P(q),偷排行为被公众参与发现并揭发而受到罚款的概率λ,偷排将对下游造成的破坏损失D(q),企业纳税额T(q)等多种因素,度量环境行政处罚额度F(q)。

3.1.3 工业水环境监管中的监督机制

环境行政执法是工业水环境监管机制运行的主要手段,但目前存在着很多问题,如审批把关不严、执法力度不够、疏于监管、督察落实不到位等。因此,在监管合同中引入:①中央的司法和行政监管。地方政府及其环境行政主管部门对违法排污企业进行庇护恰好被公众参与发现并检举,地方政府将受到中央政府的处罚Fa(q),以体现中央的司法和行政监管。②公众参与机制。企业偷排污水或地方政府庇护行为被公众参与检举的概率λ,即公众参与程度0≤λ≤1,以体现公众参与的社会性监督。

3.2 工业水环境监管中激励约束监督机制的运行机理

工业水环境监管中激励约束机制的运行,是要在一定的约束条件下,最大效益地实现减排目标。工业水环境监管的约束条件包括:①企业参与约束。企业执行监管合同的收益大于或等于不执行的收益。②激励相容约束。当企业选择达标排污时的收益大于或等于任何超标排污时的收益。③总量控制约束。根据企业所在水功能区划内的容量总量控制目标,对排污权进行初始分配。

设πk(q)为企业治理生产废水所产生的附加经济收益,πl(q)为企业治理生产废水给社会带来的环境收益,Cr(Cr∈R)为环境监管成本,D(q)为企业污水偷排将对下游造成的破坏,Fa(q)为地方政府对企业偷排进行庇护恰好被公众参与发现并检举后将要受到中央政府的处罚。D(q)、Fa(q)均由企业的客观情况决定，是本研究的已知量。设地方政府以η的概率对企业进行庇护(0≤η≤1),企业以γ的概率对生产废水进行违法偷排(0≤γ≤1),则政府的目标函数为

(1)

a. 企业参与约束。如果企业不执行监管合同,它将不处理任何污染,因此在企业违法排污时收益为:πk(q)+S(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ},企业执行监管合同守法排污时收益为πk(q)+S(q)-C(q)≥0,则遵守约束为:C(q)-[F(q)+S(q)]{P(q)[1-(1-λ)η]+[1-P(q)]λ}≤0。

b. 激励相容约束。企业执行监管合同守法排污时收益为πk(q)+S(q)-C(q)，企业超标排污时的收益为πk(q′)+S(q′)-C(q′)，q′是超标排污的浓度，q′≥q。因此激励相容要求为πk(q)+S(q)-C(q)≥πk(q′)+S(q′)-C(q′)。

c. 水功能区划内水环境容量的总量控制约束。设企业的初始排放权为Q,合同期为Δt,每天排放污水总体积为V,在合同期内企业的排污量为qVΔt,则总量控制约束为:qVΔt≤Q。

因此,构建地方政府作为委托人的工业水环境监管模型如下:

(2)

至此,在工业水环境监管激励-约束-监督机制构建的基础上,建立地方政府与排污企业的委托-代理模型,通过求解可以得出监管合同中污水排放标准、监管频率、补偿额度以及罚款数额的最优值。这说明了实现企业的守法排污及环境效益的最大化,并不是一味地提高补贴额度和加大惩罚力度能够解决的,是环境补贴、偷排处罚和监察频率等多种因素综合作用的结果,且工业水环境监管效力的发挥与其监管合同完善的实施流程密不可分,因此下文对监管合同的实施流程进行设计。

图1 工业水环境监管环境行政合同的实施流程

4 工业水环境监管环境行政合同的实施流程

工业水环境监管环境行政合同实施,即地方政府环境行政主管部门与排污企业签订激励-约束-监督一体化的监管合同[q,S(q),P(q),F(q)]文本,此文本中明确说明了:①当企业出水水质达到污染物排放标准q,将享受政府的环境补贴S=S(q);②地方政府环境行政主管部门对企业的监察概率P(q),环境行政处罚额度F(q);③企业偷排污水被公众参与检举的概率λ,即公众参与程度0≤λ≤1。实施流程见图1。

如图1所示,工业水环境监管环境行政合同实施流程,融入了中央的司法与行政监督和社会性监督,建立了由中央-地方-公众合作的工业水环境监管,形成了核心监管和外围监管的双层监管结构。其中核心监管层面,由监管直接参与主体——地方政府和排污企业组成;外围监管层面,由中央政府、公众、非政府组织和媒体等组成,成为核心层面的有力约束。这2个层面的有机结合形成了高效的工业水环境监管组织体系。同时该实施流程,实现了中央政府及环境保护部—地方政府及主管部门—排污企业这一自上而下的监管,以及公众等社会性监督团体—地方政府/排污企业—中央司法行政监督部门这一自下而上的监管,促成了双向监管机制的实现,保障了工业水环境监管环境行政合同的有效执行。

地方政府方面:①公布监管合同执行规定。环境行政主管部门,首先应该通过政府公报以及政府网站等方式,公布合同的详细规定,包括[q,S(q),P(q),F(q)]的具体量值,以及相关法律法规、申请与受理程序等信息。②答复企业疑问。企业申请人对监管合同相关事项、依据、条件、程序、期限等有疑义,可要求主管部门予以说明解释。③受理申请签订监管合同。主管部门对企业的生产运营、水处理能力及排污历史等条件进行核查,对符合条件的予以受理并签订合同。④监督核查。环境监察部门按照合同规定的监管频次进行不定期的监督核查。

排污企业方面：针对监管合同内容做出环境行为决策、提出疑问、提交申请、执行合同规定。遵守合同,将获得环境补贴;违法偷排,地方政府对其进行严格执法时,将受到环境行政处罚。但在非监管执行时段进行偷排时,将会受到公众等社会性监督团体的监管。如地方政府对排污企业实施庇护,公众等社会性监督团体发现可以向人民法院提起关于环境公共利益受到侵害的诉讼,实现中央政府的司法监督;地方环境监察执法人员等收受贿赂、违规执法等,构成对行政相对人等合法权益的侵犯,公众等社会性监督团体可以向环境保护部行政复议处申请行政复议,实现中央政府的行政监督。地方政府水污染防治专项资金的使用存在违规违纪情况时,公众等社会性监督团体可以向财政部中的监督检查局以及中纪委、监察部进行检举揭发,多部委联合对公众举报的情况进行监督检查,实现中央政府的各部门协助监督。

综上,在激励-约束-监督一体化的水环境监管机制作用下,形成了由地方政府和排污企业组成的核心监管层面,和由中央政府及公众等社会性监管团体组成的外围监管层面。进而,实现了地方政府、公众联合监管企业,公众、中央政府联合监管地方政府,以及企业相互监督的多主体联防联控的水环境监管网络。

5 结 语

从工业水环境监管主体的委托-代理关系出发,分析其中的委托-代理结构、风险及产生原因,提出工业水环境监管环境行政合同,构建激励-约束-监督机制,设计监管合同的实施流程。归纳起来激励-约束-监督的工业水环境监管具有如下意义:① 针对性较强、行政管理及实施费用小,成为我国现行环境管理方式的补充和完善;② 排污企业能够参与合同的协商,加深企业对可持续发展理念的认识,提高对环境制度变迁的适应能力;③ 真正将企业视为水环境监管参与主体,调动企业的积极性;④ 促进政府由领导者、控制者变成环境管理的引导者和服务者。

激励-约束-监督的工业水环境监管方式,同样适用于市政污水处理厂等具有点污染源排放性质的排污单位。对于农业、矿业等面源监管也具有一定参考和借鉴作用,而此时作为约束机制的排污标准需要根据具体污染源进行区别界定。

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国家社会科学基金(15CGL040);浙江省自然科学基金(LQ14G030020);浙江省教育厅科研项目(Y201328633);浙江广播电视大学科研启动基金(GRJ-13)

赵爽(1984—),女,辽宁阜新人,讲师,博士,从事水资源与水环境综合管理研究。E-mail:shuang_zhao1984@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.011

X322

A

1003-9511(2015)06-0045-05

2015-06-07 编辑：方宇彤)