水利风景资源资产化管理初探

徐增让,刘 洋,邹秀萍,汪永清, 鲁春霞

(1.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101; 2.温州大学商学院,浙江 温州 325035;3.中国科学院科技政策与管理科学研究所,北京 100090; 4.英国谢菲尔德大学经济学院,谢菲尔德 S102TN)



水利风景资源资产化管理初探

徐增让1,刘 洋2,邹秀萍3,汪永清4, 鲁春霞1

(1.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101; 2.温州大学商学院,浙江 温州 325035;3.中国科学院科技政策与管理科学研究所,北京 100090; 4.英国谢菲尔德大学经济学院,谢菲尔德 S102TN)

水利风景资源资产化管理既是水利行业对自然资产稀缺性凸显、生态产品需求趋旺的市场动态的主动把握,也是对党的“十八大”提出的“增强生态产品生产能力”的积极响应。水利风景资源资产化管理的目标是凸显水利风景区的生态、文化优势,全面实现水利风景区的物质产品、文化产品和生态产品的价值;难点是识别、展示水利风景区的生态系统服务,实现生态系统服务价值。水利风景资源资产化管理模式主要有:水库型、灌区型水利风景区的绿色农副产品开发,河湖型水利风景区的生态旅游发展,水保型水利风景区的生态补偿以及湿地型水利风景区的生态系统服务市场交易等。提出针对不同水利风景资源资产化管理模式应逐步配套不同的政策保障措施。

水利风景资源;水利风景区;生态系统服务;生态补偿;生态产品

支撑人类生存和发展的产品可分为物质产品、文化产品和生态产品,分别满足人们的物质、精神、康体需要。其中,生态产品是指维持生命支持系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性的自然要素,包括干净空气、清洁水源、适宜气候、无污染土壤等。生态产品的实质是生态系统服务,生态产品生产的实质是通过生态系统保护、环境污染治理、退化生态系统恢复[1],维持生态系统健康,使其持续提供生态系统服务。随着经济社会的快速发展,生态环境质量不断下降,人们对生态产品的需求日趋迫切,“增强生态产品生产能力”对推动生态文明建设和可持续发展具有重要意义。

在国外,与生态产品有关的概念有自然资产、生态系统服务等。自然资产指水、大气、土地、化石能源等自然资源和各种生态系统。1997年Costanza[2]指出生态系统服务(Ecosystem Services)是自然资产提供的产品流或服务流,如新鲜空气、洁净水等,生态系统服务能增加人类益惠,他还提出了一套生态系统服务评价的指标方法体系。2001—2005年联合国《千年生态系统评估》综合评估了人类对生态系统的影响,促使各国将生态系统服务纳入政策议程中[3]。2007年八国集团同发展中国家领导人对话会议倡导“对生物多样性的全球经济效益、失去生物多样性的代价以及有效保护的成本进行分析”[4],随后联合国环境规划署启动生态系统与生物多样性经济学(TEEB, The Economics of Ecosystems and Biodiversity)[5]研究。TEEB可对生态系统服务及生物多样性价值进行识别、展示,将生态服务价值纳入经济核算中,引入利益相关方进行博弈[6],实现净经济效益增加和自然资产持续增值。随着生态系统服务评价、生态系统服务付费(Payments for Ecosystem Service, PES)、TEEB和生态系统服务市场(Market for Ecosystem Service,MES)等理论的研究进展,经济激励逐渐替代了行政命令,推动了各国生态系统保护的实践。国际上PES的实践有流域保护、栖息地保护等;MES的实践有碳汇交易、湿地缓解银行(Wetland Mitigation Banking)、生物多样性保护银行(Biobanking)[7]。近年来,美国湿地缓解市场年交易额接近30亿美元,已经成为美国最成熟的生态服务交易市场[8]。以美国的湿地缓解银行为代表的生态系统服务市场化对我国生态产品的持续供给具有重要启示。

从生态经济学的角度看,水利风景区除了直接向人类提供水产品、农副产品等物质产品外,还提供景观愉悦、文化教育等文化产品和清洁水、清新空气、水源涵养、水土保持等生态产品。目前,我国农副产品由市场定价,部分文化产品(水生态旅游、水情教育)由市场定价或政府购买,而生态产品(生态系统服务)主要通过生态补偿、财政转移支付等形式提供,存在覆盖范围小、实施成本高、可持续性差等问题;生态产品仍然没有全面纳入现行价格体系,经济激励机制缺位导致生态产品供给不足、生态环境退化加剧。本文基于生态系统服务的理论方法,综合考虑水利风景区的物质产品、文化产品和生态产品,探讨水利风景资源资产化管理的模式,为水利风景区可持续发展探寻新的路径。

1 水利风景资源资产化管理的内涵

党的十八大提出“大力推进生态文明建设”,“加大自然生态系统和环境保护力度”,“实施重大生态修复工程,增强生态产品生产能力”。当前,水利风景区发展既有机遇,也有挑战。一方面,生态文明建设为水利风景区发展提供了重大契机,水利风景区可持续发展能力和水平不断提高;另一方面,水利风景区发展也面临生态环境瓶颈凸现、投入渠道不畅、特色不明显等深层次的矛盾,水利风景区在切实保护和持续发展方面还不同程度地存在着挑战。

水利风景资源资产化管理就是要着眼于破解发展与保护的矛盾,树立自然资源有价、生态建设有利的意识,重点完善受益付费、污染赔偿的生态补偿制度,大力培育生态产品交易市场,将隐含在水利风景资源中的新鲜空气、清洁水、水源涵养、水土保持等水生态产品的正外部性内化,为在水利风景区开展水资源保护、水环境整治、水生态修复、水景观打造提供必要的经济激励。水利风景资源资产化管理要点为:① 一个目标,凸显水利风景区的文化、生态优势,全面实现水利风景区的物质产品、文化产品和生态产品的价值,化解发展与保护的矛盾,构建人水和谐的生态经济复合系统；②两个途径:通过生态补偿、市场机制等对保护、修复、改善生态系统,从而提供了额外或高品质的生态系统服务的正外部性进行内化；③三个难点:一是水生态服务价值化评估的技术方法仍不成熟;二是我国水生态服务补偿制度亟须完善;三是生态系统服务市场尚不发育。

2 水利风景资源资产化管理的模式

截至2013年,我国已有水库型、河湖型、湿地型、水土保持型、灌区型等各类国家级水利风景588家,省级水利风景区2000余家,其在维护水工程、保护水环境、修复水生态、营造水景观、弘扬水文化等方面发挥着重要作用。水库型、灌区型水利风景区通过水产养殖、发电、供水、灌溉等获取一定的经济收益,发展旅游业为部分水利风景区带来了一定收入,但大部分水利风景区通过水环境整治和生态修复而提供的清新空气、洁净水等水生态服务的成本没有得以内化,生态产品供给激励机制缺失,制约了水利风景区的持续健康发展。

在生态文明建设背景下,通过保护自然资产,生产生态产品,提供生态系统服务,探索水利风景资源资产化管理模式,可实现自然资产的保值增值。根据不同水利风景区的资源特色、市场潜力等,水利风景资源资产化管理的模式主要有:水库型、灌区型水利风景区的绿色农副产品开发模式;河湖型水利风景区的生态旅游发展模式;水保型水利风景区的生态补偿模式;湿地型水利风景区的生态系统服务市场交易模式。

3 水利风景资源资产化管理的主要措施

3.1 水库型、灌区型水利风景区的绿色农副产品开发

当前,我国大气、水、耕地等自然资源污染严重,生态环境退化已经成了经济社会发展的瓶颈。新鲜空气、清洁水、无污染食品,这些维系社会发展的基本生存资源日益稀缺。今后,通过整合水利行业多种经营的资源、产业、管理优势,在水库型、灌区型水利风景区主打生态牌,结合生态农业、休闲农业的发展,依托清洁水质、新鲜空气、良好生态,推出有机果蔬、无公害农副产品,开展无公害农产品、绿色食品、有机食品等认证,提高产品附加值,形成良性循环的绿色产业链。保护传统工艺、弘扬地方特色,大力扶持地方名优土特产品进行国家地理标志保护产品等认证。具体措施有:①完善无公害农产品、绿色食品、有机食品和国家地理标志保护产品等绿色产品认证体系,强化绿色认证工作,打造绿色农副产品品牌。水库型水利风景区要积极推广不投肥、不投饵、不投药的人放天养,将认证标准贯穿于水产品的生产加工全过程,打造绿色品牌,以优质高效赢得市场,实现净水、兴渔、利民的多目标共赢。灌区型水利风景区也是重要的农副产品生产基地,要积极推动相关产品认证,争创各类国字号招牌,以实现提质增效的目标;②对安全农药、有机肥进行补贴,对经过认证的绿色农副产品实行税收减免;③坚持绿色农副认证产品的市场定价原则。

3.2 河湖型水利风景区的生态旅游发展

生态旅游就是利用得天独厚的生态资源发展旅游业,并在生态保护中融入市场机制,从而实现生态环境保护、野生动植物保护、休闲旅游与经济发展的一体化。水利风景区既具有观光游览、休闲度假等一般旅游目的地的共性,也有其作为自然保护地的特性,生态环境质量高,生态系统服务功能突出。自然河湖型水利风景区山水相映、风光宜人,一般都已辟为各类风景旅游区,今后要在自然河湖水利风景资源的景观愉悦、水情科教功能的基础上,开展净化空气、净化水体等生态系统服务供给能力的动态监测,科学评估水生态服务对人体健康的益惠,针对性开发康体养生、户外运动等高端生态旅游产品,开发诸如水上氧吧、空气罐头、漂流横渡等新一代水生态旅游产品,丰富旅游产品谱系,大张旗鼓地宣传优越自然资产及其康体健身功能,凸显亮点,提升档次,将生态系统服务内嵌于生态旅游产品中,通过较高的旅游产品定价实现生态服务的价值。城市河湖型水利风景区风光秀丽、服务接待水平高、人居环境优良,要发挥水文化底蕴深厚和水生态环境优良的优势,着力打造综合型水城旅游区。具体措施有:①河湖型水利风景区的规划引导应体现在保护与发展的目标有限性、基于资源禀赋和市场态势的定位科学性、空间用途管制的严肃性和产品开发的导向性方面;②对河湖型水利风景区的生态旅游项目在立项、信贷、税收等方面给予政策倾斜;③坚持河湖型水利风景区生态旅游产品的市场定价原则。

表1 水利风景资源资产化管理模式

4 结 论

水利风景资源资产化管理既是水利行业对自然资产稀缺性凸显、生态产品需求趋旺的市场动态的主动把握,也是对党的“十八大”提出的“增强生态产品生产能力”的积极响应。水利风景资源资产化管理就是要识别、展示水利风景区的生态系统服务,通过生态友好型物质产品、水生态旅游、水生态补偿和水生态产品交易等方式全面实现水利风景区的生态产品价值。水利风景资源资产化管理要求景区摒弃唯GDP论英雄,树立绿水青山就是金山银山的理念,在物质产品、文化产品提供的基础上,努力增强生态产品的生产能力,缓解景区保护与发展的矛盾,凸显水利风景区特色,拓展融资渠道,促进水利风景区持续发展和水生态文明建设进程。

[ 1 ] 曾贤刚,虞慧怡,谢芳.生态产品的概念、分类及其市场化供给机制[J].中国人口·资源与环境,2014,24(7): 12-7.

[ 2 ] COSTANZA R,D’ARGE R,de GROOT R,et al.The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J].Nature,1997,387: 253-60.

[ 3 ] 李国平,石涵予.国外生态系统服务付费的目标、要素与作用机理研究[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2015,36(2): 87-97.

[ 4 ] 张剑智,赵海军,王奂之,等.联合国生态系统与生物多样性经济学研究对我国的启示[J].环境保护,2011 (21): 68-70.

[ 5 ] HEDDEN-DUNKHORST B,BRAAT L,WITTMER H.TEEB emerging at the country level: challenges and opportunities[J].Ecosystem Services,2015(14): 37-44.

[ 6 ] 刘建珍.TEEB:为生物多样性算经济账[J].中华环境,2015(4): 28-31.

[ 7 ] ALVARADO-QUESADA I,HEIN L,WEIKARD H P.Market-based mechanisms for biodiversity conservation: a review of existing schemes and an outline for a global mechanism[J].Biodivers Conserv,2014,23(1): 1-21.

[ 8 ] 缪若妮,田信桥,王萌.美国缓解银行制度对我国生态补偿市场化运行的启示[J].世界林业研究,2014,27(6): 65-70.

[ 9 ] 贾若祥,高国力.地区间建立横向生态补偿制度研究[J].宏观经济研究,2015(3): 13-23.

[10] 马超,常远,吴丹,等.我国水生态补偿机制的现状、问题及对策[J].人民黄河,2015,37(4): 76-80.

[11] MARK S.Wetland mitigation: mitigation banking and other strategies for development and compliance[M].Maryland: Government Institutes,1997.

[12] 沈洪涛,任树伟,何志鹏,等.湿地缓解银行:美国湿地保护的制度创新[J].环境保护,2008(12): 72-74.

3.3 水土保持型水利风景区的生态补偿

生态补偿是指以保护生态环境和促进人地和谐为目的,采用公共政策或市场化手段,将生态保护的外部性内化,调整保护区与受益区之间利益关系的一种制度安排[9-10]。水土保持型水利风景区具有生态环境的正外部性和公共产品属性,构建水保型水利风景区生态补偿机制,将生态正外部性内化、激励保护行为,形成发展与保护良性循环的机制势在必行。具体措施有:①根据《水土保持补偿费征收使用管理办法》,水土保持型水利风景区的生态修复、环境整治工作要纳入水土保持补偿费使用范围,获得稳定的资金支持;②与水土保持防治工程建设相配套,积极争取国家对水土保持型水利风景区进行财政转移支付;③探索市场化的生态补偿机制,把上下游左右岸一定范围内的利益相关者作为一个区域系统,在当地政府的主导下,与下游有关政府、企业等实体达成水利风景区保护、补偿机制。生态补偿标准的确定要尽可能科学公平。要构建水利风景区生态系统服务的动态监测、科学评估和价值化业务平台。通过InVEST等模型模拟水利风景区的水源供给、水土保持功能,评估其对发电的贡献、对水库维护成本的节约,构建消费生态服务付费和保护生态环境受偿制度。

3.4 湿地型水利风景区的生态系统服务市场交易

湿地缓解银行是源于美国的一种第三方湿地恢复、保存措施[11],指由一些专业从事湿地恢复的实体在一块或几块地域上恢复受损湿地、强化现有湿地功能或者保存现有湿地、新建湿地,然后将这些湿地“信用”以出售给对湿地造成损害的开发者[12]。湿地信用交易主要是基于美国《清洁水法》第404条的许可证制度,开发者通过向缓解银行购买湿地“信用”(credits) 以抵消开发项目对湿地的不利影响(debits),从而将对湿地的补偿责任转移到缓解银行经营者。联邦对缓解银行管理的热点问题包括:①湿地银行规模;②地理服务区域;③存款与借款的确定方法;④补偿比率;⑤信用收回的时间等[8]。借鉴湿地缓解银行概念,结合中国湿地型水利风景区实践,积极培育中国湿地生态产品交易市场。具体措施有:①研究制定湿地恢复保育银行管理办法,包括湿地生态系统服务评估标准、开发项目湿地生态环境影响评价标准、湿地生态环境影响缓解方案审查技术、湿地恢复保育银行资格审核办法;②推动生态系统服务市场交易平台建设;③鼓励企业、团体、NGO等实体,积极参与湿地银行建设,大力推动湿地生态产品市场化进程。

水利风景区资源资产化管理模式,详见表1所示。

国家自然科学基金(41371486)

徐增让(1971—),男,陕西凤翔人,助理研究员，博士,主要从事区域资源生态与发展研究。E-mail: xuzr@igsnrr.ac.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.009

F407.9

A

1003-9511(2015)06-0037-03

2015-06-16 编辑：陈玉国)