民主集中制下决策规则优化对公民有效参与的影响

苏 皑

(广州科技贸易职业学院 商贸学院，广东 广州 511442)



民主集中制下决策规则优化对公民有效参与的影响

苏 皑

(广州科技贸易职业学院 商贸学院，广东 广州 511442)

“公民参与”作为政府治理改革的重要方法在国内外的实践探索成果日渐丰富。民主集中制前提条件下探讨集体决策规则的优化问题、分析公民参与公共事务的有效途径、阐述公民有效参与的含义、构建公民有效参与投票模型和约束条件，有利于民主集中制下集体决策规则优化方法的理论构建。

民主集中制；有效参与；规则

作为政府治理改革的重要方法，加强“公民参与”已成为政府扩大民主化的重要途径。随着国内对“公民参与”实践探索的形式日渐丰富，以及人民群众对其自身利益诉求在公共问题解决中的体现，使得越来越多的行政学、公共管理学、公共经济学和其他交叉类社会学科的学者关注这一现实问题，并积累了一定的学术成果。本文在民主集中制前提条件下以集体决策规则为研究切入点，讨论集体决策规则优化对公民有效参与的影响。

一、公民参与问题的研究综述

“公民参与”早在上个世纪90年代就已成为西方发达国家政府改革的主要议题和实践方向。美国前总统克林顿通过到镇公所与公众会面和乘车到全国各地访谈以体现其民主治国竞选政策，最后赢得大选。英国保守党在1995年春季竞选中获胜后，当时的梅杰首相进行了环绕全英的旅行以征求民意。加拿大政府更是将协商和公民参与作为政府的中心工作，包括预算在内的政府重大决策都要求有公民的参与。约翰·克莱顿·托马斯根据公民参与实践的技术和方法将其分成三类：第一，以获取信息为目的的公民参与形式；第二，以获取公民对政策的认可和接受为目的的公民参与形式；第三，高级形式的公民参与形式。[1]谢尔·阿斯汀著名的“公民参与阶梯理论”从政治体制演进与公民参与自主性程度之间的关系角度入手把公民参与分为政府主导型参与、象征型参与、完全型参与三个阶段。

近年来国内关于“公民参与”研究的理论与实践也取得丰硕的成果。王雁红在总结杭州市开放式政府决策的实践作法与相关经验的基础上，指出了构建公共政策制定过程中的公民参与机制的四个关键问题：谁参与、参与什么、怎样参与和参与效果评价。[2]张再生、吴云青提出以公民参与社会管理理念的创新思路促进公民参与社会管理的实现，并提出健全公民参与社会管理创新的对策和建议。[3]万斌、董石桃在《参与式民主和中国社会主义民主政治的发展》等论文中提出民主建设的重点首先是基层和地方民主建设，要将“政治”的范围延伸至政府以外的领域强调自上而下，并构建了中国民主建设未来方向及以党内民主带动社会民主、逐渐由基层民主向高层民主推进，增强竞争性。

二、公民参与公共事务的有效途径分析

公民参与公共问题的主要途径是政策的管理和执行。一方面，政府提供更多回应渠道与民众进行互动讨论，交换信息；另一方面，政府可以为民众提供更多参与公共事务和接触提供服务的公务机关的机会，以及制定相关法律保障民众反应诉求的途径畅通。从具体操作层面来看，要实现公民参与的具体方法有很多：

(一)在交换信息方面，政府和公民可以运用各种媒介交互平台进行直接触沟通。公众可以获取公共信息并给予意见反馈，政府也可以了解公众诉求并予以回应。克莱顿把以获取信息为目的的公民参与技术总结如下：专家研讨会、专家公民共识会议、实地考察、热线电话、网络平台、听证会、开放式讨论、公民接待会议、专业技术评估、有线电视、民意测验和调查、多属性效益分析、远景规划、积极愿景调查会、茶话会、受益人评估等[1]。

(二)政府为取得公众对政策的认可和接受而主动提供的公民参与机会。比如将有民众参与的政府会议制度化，设立专业的咨询委员会及其他参政政机构。杭州市政府在决策程序中分别建立了议程设立、方案规划、方案抉择三个公民参与的环节，普通民众可以参加政府的决策会议并以形成制度化的决策程序，它的这种做法值得借鉴。

(三)有效的行政诉讼体制保障公民拥有畅通的诉讼渠道。近年来我国的行政受案范围不断扩大，受理标准逐渐统一规范，这一方面保障和维护了公民在自身权利，另一方面激发了公民参与公共事务的热情。

(四)在政府的指导下动员公民参与到社区自治管理中来。一方面，组织教育社区居民从社区自身利益角度出发自我管理、自我监督；另一方面，通过政府有计划的引导和推动公民参与利用社区内外资源改善社区经济、文化及安全状况。美国明尼苏达州的明尼阿波利斯市推行的NRP项目在保证社区公民有序参与和自主管理上作出了积极的尝试，其制度设计和政策安排已趋于成熟，具有明确的政策目标、组织架构和行动策略。

三、集体决策规则优化对公民有效参与的影响

公民参与公共管理的途径有很多种，但怎样才能使公民有效参与到公共事务的管理中去，发挥公众的参与热情和管理智慧，充分体现民主政治的特点依然是一个值得研究的课题。由于我国与西方政治制度的差异，所以只能在民主集中制的前提下考虑优化集体决策规则来实现公民的有效参与，而不能照搬西方普选制来进行体制改革，并在这一指导思想下来构建集体决策条件下公民有效参与的理论。

(一) 公民有效参与的含义

要使公民参与既不流于形式又能起到应有的作用，对其参与有效性的定义至关重要。如何才算是公民有效参与目前学术界还没有一致的定义，下面结合公民参与的目标对有效性进行如下界定：

1.作为参与主体的公民有效：所谓公民有效指参与公共事务的公民具备民主意识、公共精神、公平公正的态度和客观的视角。

2.参与途径的有效：不论公民选择众多参与途径中的哪一种，都必须是可以和政府就公共问题进行沟通的畅通途径。

3.公民参与效果的体现：公民参与效果一方面体现在公民能够积极有序的参与到公共事务管理的各个环节中，另一方面由于公民的参与对公共政策的制定和实施产生了实际的影响。

(二)民主集中制条件下的公民有效参与

1.民主决策体制的形式和内容。民主的决策体制有两种形式，即直接民主制和代议民主制。在直接民主制条件下公共决策或公共物品的需求决定由公民(选民)直接投票决定，这种直接民主制能全面反映选民偏好，但决策成本太高。代议民主制条件下公共决策或公共物品的需求决定由选民或投票人选举出代表(议员、人大代表等)作出，因此代议民主制实际上是一种公民间接参与公共决策的程序，它力求在决策成本和公民偏好的一致性上寻求一个合适的平衡。

2.我国实行的民主集中制原则的特点。我国所实行的民主集中制原则是公共决策体制的一种，属于代议民主制的一种形式，是一种民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的表决方式和规则。民主集中制要求必须坚持马克思主义思想路线，一切从实际出发，调查研究，实事求是；要求必须坚持从群众中来到群众中去的群众路线，在决策中充分反映广大人民群众的意见，集中和吸收广大人民群众的智慧和力量，在决策中充分反映广大群众的根本利益；要求在公共决策过程中必须坚持在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”的集体决策原则作出最终决策。

3.民主集中制条件下的公民有效参与的途径。要在民主集中制条件下实现公民的有效参与，作为公共管理主体的政府决策程序起着至关重要的作用。集体决策体制中投票表决是最常用的决策方式。合理优化投票规则让公民有效参与到集体决策体制中来，同时不增加决策成本和影响决策效率是民主集中制前提下政府改革的一个方向。尽管投票这一方法在集体决策中被广泛使用，但并不意味它没有缺点，关键是要在客观公正的前提条件下构建适应于决策对象的投票规则，保证结果的公平性。

(三) 公民有效参与投票模型的构建

一个有效、公平、客观的投票规则必定需要具备若干限制条件以及有效的投票方法构成。公民有效参与投票模型的构建中为力求模型的公平有效性，一方面尽量考虑投票的民主性问题，另一方面尽量避免投票方法上设计的缺陷而导致操纵投票结果的现象出现。因此公民有效参与投票模型采用多数投票法则为基础的二元议程决策模型。该模型首先规定获得多数票的选择胜出，然后要求当遇到超过两个以上的选择方案时，通过二元议程把在多个选择中作决策的问题简化为一系列的二元投票，每一轮投票在两个选择之间进行。(如下图)

该模型有效运作还需要以下约束条件：

条件1：公共事务投票决策过程必须要有公民代表的参与，这是民主集中制条件下优化集体决策规则的前提条件。

条件2：作为公民参与的主体，公民代表应具备民主意识、公共精神、公平公正的态度和客观的视角，以及良好的综合素质。实践发现，条件2在现实中很难完成。由于不同的人教育背景、职业、生活工作区域等的区别会造成对同一事物认识的分歧和态度的差异，同时如何界定一个人具备民主意识、公共精神、公平公正的态度和客观的视角是一个抽象的问题没有具体量化指标，所以在挑选公民代表时应设置一下约束：(1)公民代表应从决策政府管辖区内选择，且工作和生活的地域分散；(2)公民代表职业应该多元化，应尽可能涵盖各行各业不同的阶层；(3)公民代表的教育背景应不受限制，及教育背景的多元化。以上约束的假设前提是当公民代表工作生活地域分散、职业阶层多元化、教育背景多元化时，能避免因立场态度接近而造成的偏好一致表决趋同的现象。

条件3：参与公民的数量不应受任何形式的限制，只要具备条件都应给与参与的机会。但是参与政府投票决策公民代表遴选需要有所限制，以不超过投票总人数的五分之一为宜。

条件4：符合梅(May)所证明的梅氏定理及多数投票法则：当只在两个选择中作出决策时，有且仅有一种集体决策的过程满足匿名性、中性、决定性和正向响应性的要求。

条件5：二元议程的简化程序采取随机组合形式，避免由于议程操纵而导致的操纵票选结果的局面出现。

(四) 模型的局限性及未来研究方向讨论

1.参与形式的局限性。该模型只讨论了公民代表参与的公共事务投票决策过程，其他公民参与形式并未涉及，模型的适用性可以进一步扩大。

2.参与主体遴选机制的局限性。对参与投票的公民代表进行选择时，为了能收到更广泛更有效的意见，避免因立场态度接近而造成的偏好一致表决趋同的现象，对公民代表的工作和生活的地域、职业阶层、教育背景等属性进行了多元化处理，虽然这一处理对反应公民的民主意识、公共精神和公平公正的态度有一定的帮助，但毕竟影响公民立场和态度的因素很多，例如亲人朋友的意见、政府或媒体的宣传等无法全部都考虑到模型的限制条件中去，这使得模型输出结果会有一定的误差，如果加入更多的变量模型的讨论会变的更加复杂但也更贴近实际，这也是未来的一个研究方向。

3.对于参与政府投票决策的公民代表人数限制问题是出于对现阶段政治体制的考虑，政府决策的主体地位不能改变，所以参与到投票决策的公民代表不应超过五分之一，由此使得公民参与的影响效果受限。

4.当决策事务的议程超过两项时，在进行二元议程简化的过程中有可能出现无法选出孔多塞胜者的情况，此时操纵议程的可能性就会出现，如何避免此种情况是规则决策中需要重点讨论的问题。

孔多塞胜者及在每两个选择之间进行一轮多数投票，如果存在一个选择在每一轮的多数投票中都击败了其他的选择，这一最后胜者就叫孔多塞胜者。用符号表示多数偏好，X表示所有可能选择的集合，对X中除选择x之外的每一个y都有xy，那么x为孔多塞胜者。当不存在孔多塞胜者时如下表所示：

投票者投票者1投票者2投票者3acb投票者偏好顺序baccba

上表中有三个投票者，他们的票好分别是：投票者1和2认为a>b，投票者1和3认为b>c，投票者2和3认为c>a，由此我们发现该选择中不可能出现孔多塞胜者及不存在一个选择在每一轮的多数投票中都能击败了其他的选择，同时操作议程的可能性出现，如果希望最后的结果是a，那么首先在c、b之间投票就可以保证a的胜出，也就是说在议程二元化时将c、b作为第一轮投票对象，胜者一定是b，然后和a之间的投票胜者一定是a。同理可推导出要让b胜出，在议程二元化时将c、a作为第一轮投票对象即可；要让c胜出，在议程二元化时将b、a作为第一轮投票对象即可。

我们讨论一下如何避免可能出现的议程操纵情况。首先当选择中存在孔多塞胜者时肯定不会出现议程操作的情况，因为不论议程如何安排，最终胜者都必定是孔多塞胜者。要使众多备选方案中存在一个选择在每一轮的多数投票中都击败其他的选择，那么这个方案要赢得比其他方案更多的偏好和支持，这就要求该方案在设计时就能够满足各项指标要求，成为众多投票者的一致偏好。为完成这一点政府可以在方案设计时就吸纳公民代表、专家、政府代表等多方意见，或直接让他们参与到方案设计过程中来，使得最后决策中有一致偏好的孔多塞胜者。其次在议程二元化时要尽量减少人为干预的可能性，让随机分配组合制度化。

本研究只讨论了投票体系中的多数投票规则的应用，还有很多其他投票规则例如：博达投票法则、认可投票法则、复选投票法则、相对多数投票法则等没有涉及，投票法则改变模型就必须进行相应的修正，这是未来可以进一步研究探讨的方向。

[1]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学，2005：230-256.

[2]王雁红.公共政策制定中的公民参与——基于杭州开放式政府决策的经验研究[J].公共管理学报，2011(7)：24-30.

[3]张再生，吴云青.公民参与社会管理创新的机制与对策研究[J].理论探讨，2012(5)：137-140.

[责任编辑 文 俊]

2014-12-23

苏 皑(1983-)，男，湖北巴东人，硕士，讲师，主要从事公共经济学、公共管理研究。

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1009-1513(2015)02-0069-04