环境税立法正逢其时

贾康

新闻链接  近日，国家税务总局局长王军透露，环保税方案已上报国务院，这意味着呼喊多年的环境保护税立法进入倒计时。

近年来，我国采取的一系列改善环境、减少化石能源消耗、降低温室气体排放的政策措施，取得了一定效果。但是，这其中仍存在一些突出问题：其一，以雾霾等为代表的资源环境危机因素持续凸显，经济增长、民生改善和环境保护之间如何协调的问题亟待解决。其二，针对这些矛盾和危机，单纯依靠传统的行政干预方法已经明显不足以解决现阶段面临的突出问题，而且，对市场经济和微观群体的负面影响亦不可忽视，必须出台更合理更全面的政策，包括财税政策等经济杠杆调节手段。

以环境税和“税制绿化”为代表的绿色财税制度改革，是加快经济发展方式转变、追求可持续发展实现“中国梦”的必然选择，是我国实现能源安全和资源节约的客观要求，也是应对全球气候变化挑战的重要方式，更是减少环境污染改善民生的直接要求。

我国现在尚未设立专门的环境税种，现行的环保排污收费政策征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，相关税收优惠也缺少针对性、灵活性和有效性。环保效果不显著，在一定程度上与此有关。

《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出，“十二五”期间要“完善资源税费制度”，包括全面改革资源税以及积极推进环境税费改革。煤炭资源税从量变从价的改革已于2014年12月1日正式启幕，油气等资源税亦将优化调整。然而，环境保护税的改革方案尚未见分晓。尽管环境保护税法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法计划，但草案迟迟没有提请全国人大常委会审议。

针对以上情况，建议加快环境税立法，尽快推进环境税改革。

一、顺应总体财税改革的方向和部署开征环境税。在保持宏观税负稳定的前提下，一方面进行结构性减税，选择一些特定税种削减其税负水平，比如增值税和企业所得税等;另一方面，通过结构性加税，即开征环境税弥补减税带来的税收收入减少，从而在稳定宏观税负的同时，实现优化税收结构、提升经济增长质量的目标。

以开征环境税为切入点，还可促进理顺中央和地方政府在环境治理上的事权财权关系，未来环境税收入归属和使用上应当更多向地方政府倾斜，由地方政府承担更多的环境治理以及监督企业减少污染排放的职责。

二、抓住有利时机加快立法争取尽快实操。近期和未来一段时间，市场煤价和油价的下行使通胀压力缓解，也提供了开征环境税的重要时机。此时开征环境税，企业更容易消化，因而环境成本上升带来的企业运行成本上升，对宏观层面整体经济运行的影响也较小。

同时，因为环境问题凸显，民众对出台更多保护环境措施的呼声很高，配之以公共宣传，还可以更加突出环境税作为有效的减排政策工具的角色作用。

三、通过开征环境税，引发相关的行政、司法、社会管理体制的“法治化”配套改革。

通过立法的形式确定环境税的开征，取代现有针对排污的行政性收费，将其与部门利益脱钩，以及更加规范地使用税收收入，这一系列的改革举措不仅会使保护环境的税收调节更加合理、透明和有效，也会对其他领域的相关改革起到示范作用。

关于税收资金使用，可以在税法中表述为原则上用以促进环境保护，相应于此可建立健全相关部门的协商机制，加强不同部门之间的分工和协作。

四、做好开征环境税的公共宣传工作。环境税设计和征收涉及复杂的体系，与企业运营和公众生活都息息相关。应利用多种宣传工具和渠道，对环境税法和改革方案进行细致和系统的宣传。

一方面，这可以促进更有效地收集企业和公众对于环境税的意见和建议，从而进一步完善税改方案;另一方面，也可以减少企业和公众对于环境税及其影响的顾虑，从而减少征税阻力。

环境保护税立法历程

2007年，中国政府首次明确将进行环境税立法。当年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》提到研究开征环境税。

2008年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。

2009年，中国环境与发展国际合作委员会提出按照3个阶段推进环保税的路线图和时间表。

2010年8月，环保部表示，环境税研究取得阶段性成果，财政部、国税总局和环保部将向国务院提交环境税开征及试点的请示。

2010年10月底，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出开征环境保护税。

2011年10月，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》指出，将积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。

2012年8月27日，全国人大常委会首次审议《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，规定按照排放污染物的种类和对环境的危害程度征缴费用，为设立环境税留下空间。

2013年，财政部等三部局向国务院正式报送环境保护税立法请示，国务院对送审稿进行修改。

2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议对环境保护法修订草案进行审议，但未涉及环保税，意味着环保税可能以专门立法的形式确立。

2014年11月，财政部会同环保部、国税总局推进环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）并报送國务院。