代建制在政府拆迁安置项目中的应用

李 芳 王志强 王鲁琳

(1.青岛理工大学管理学院，山东 青岛 266520； 2.青岛市开发区薛家岛办事处，山东 青岛 266520)

代建制在政府拆迁安置项目中的应用

李 芳1王志强1王鲁琳2

(1.青岛理工大学管理学院，山东 青岛 266520； 2.青岛市开发区薛家岛办事处，山东 青岛 266520)

通过对比分析我国拆迁安置项目几种主要模式，论述了在拆迁安置项目中引入代建制的优势。由于克服了管理效率低，滋生腐败等问题，代建成为目前安置房建设最普遍的模式。为了使代建制在拆迁安置项目中更好的实施，提出了目前所面临的问题及相应的对策建议。

拆迁安置，代建制，政府投资项目

0 引言

随着我国城市建设发展步伐的不断加快，因城市规划、土地开发等原因进行拆迁的项目越来越多。拆迁安置项目是为了配合城市基础设施建设以及改建工作的顺利进行，解决被拆迁居民的住房问题而定向开发的住宅。目前各地都在进行大规模的棚户区改造，据悉2015年全国棚改任务是580万套[1]，拆迁安置建设成为我国政府投资建设的重要组成部分。因拆迁安置项目有工期紧、体量大、质量要求高、并行工程界面管理复杂和极强的政策性等等特点，在以往的模式下会出现管理效率低，滋生腐败等问题。

将代建制引入到拆迁安置项目中,正是响应2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》，非经营性政府投资项目加快推行代建制。政府将建设项目委托给专业化的代建单位管理到交付使用，克服了以往模式存在的诸多弊端。各地政府都对“代建制”进行了大胆的探索和实践，并且取得了很好的成果。

1 我国拆迁安置项目模式

我国拆迁安置项目的管理模式概括为以下四种[2,3]，目前比较常用的是委托开发模式和代建模式：

1)政府总揽模式。主要由政府或其下属实体单位统一建设，实体单位既是业主方，又要负责拆迁安置房的建设工作。由于政府为主导统一指挥，容易统筹，政策问题容易协调。但建设管理难度大，运行效率低，对专业性人才需求量很大。

2)被拆迁住户自行建设模式。政府划拨安置房建设用地，支付拆迁补偿款，被拆迁住户自行建设安置住房。此模式利于减轻政府项目管理专业人员配备上的压力。但政策冲突难以解决协调，受被拆迁居民态度及经济实力影响较大，往往出现项目建设不统一、建设周期较长现象。

3)委托开发模式。政府把建设安置的土地以合理价格出让给开发商，委托开发商建设安置房。开发商可以节约占地面积并从中获益。

4)代建模式。政府投资代建制指国家财政性直接投资为主的非经营性建设项目，政府通过公开招投标以全过程委托或分段委托方式，委托具有一定资质，专业化较强的代建单位作为项目建设期法人。代建单位运用自身专业的项目管理优势，对项目工程的投资建设及管理工作予以全权负责，严格控制投资、质量和进度，完成项目合同范围内的各项任务，经过有资质的检测机构、行政主管部门、投资方检测验收合格，最终交付。在代建模式中政府只与代建单位签订合同，减少了组织和协调工作量。让专业的人做专业的事，有利于控制项目投资，防止出现“三超”现象。代建单位代理政府部门进行各方面协调及项目管理工作，对其管理水平和经验要求较高。

2 政府投资项目代建制的主要运行机制

基本流程如图1所示。

政府招标选择代建单位，代建方协助政府办理相关审批手续，受政府委托按照各区域财政性投资建设项目有关规定通过招标选定设计、施工、监理单位及材料设备供应商，并代理政府和相关参建单位签订合同。并按照政府要求进行场地准备、规划设计、建设管理、工程验收、工程审计、工程移交等。

3 拆迁安置项目代建优势

对政府来讲，一是能克服自身上的管理、技术、经验不足等问题。委托有专业技术、管理经验的代建单位负责项目管理的全过程，使工期成本更可控，提高了政府投资工程的管理水平和效率，使质量更让人放心。二是有利于政府更加专注自身的行政管理职能[4]。三是有利于降低安置房项目投资，防止出现腐败。对代建单位来讲，在当前市场环境不好的情况下，代建单位可以合理利用自身专业项目管理资源，通过政府代建融入未来房地产市场。代建单位的房地产商不承担拿地过程中的激烈竞争，同时资金上的压力也由政府承担，只需要付出时间、人力和自己品牌，就能获得工程的收益。从培养的潜在消费者角度来看，安置房都以代建房地产商自己的品牌冠名，拆迁居民们住上了房地产商建设的安置房，增加了潜在消费者。对地产行业来讲，通过招标的方式选择代建人，引入市场竞争。随着竞争越来越激烈，代建单位如果建设的不够好，企业就缺少竞争力。使政府可以选择业绩好的代建方，让专业的代建单位来做专业的项目管理[5]。

4 拆迁安置项目所面临的问题

1)代建单位法律定位不明确、权责不对等造成管理困难。因拆迁安置项目是政策的产物，项目在开发过程中易受政府过度干预，如图2所示[6]。现在的法律法规没有明确代建单位法律地位，造成代建方义务多、权力小，责权利不对等[7]。投资方因人员配备和自身专业水平需要代建单位专业的项目管理服务，又不想充分放权，造成委托方有最终决策权，管控完全按照委托方的喜好而定。安置房项目普遍存在体量大，所以易造成区域利益链保护，实际承建单位不易被代建单位管理，代建单位往往处于弱势地位。

2)代建管理取费无依据，取费标准低。与政府自己负责工程建设管理旧模式相比，代建制是新构造了一个多级委托代理关系。代建费作为一种显性激励方式，在我国目前的环境中，非但起不到激励作用，反而成了委托代理中的逆向选择和道德风险的诱因[6]。目前各地在代建取费上做法并不相统一，基本做法就是通过套用建设单位管理费标准所确定的代建管理费，仅按建安投资的固定比例收取项目代建管理费用，不能客观反映代建单位的工作内容、责任，风险报酬和利润。由于没有一个通行的取费方式，使很多代建企业在投标时，在这方面报价时不知道报价多少，而可能出现亏损的现象。若出现亏损现象，很多代建单位就可能会抵触代建这种模式。

3)代建单位市场准入制度不完善。代建方在代建制中处于核心地位，选择高素质的代建单位尤为重要。我国现阶段对代建人市场准入的要求比较低[6]。建筑市场各种企业鱼目混杂，各地对代建单位的市场准入要求比较模糊,地域保护设置多,大多是在当地的代建人中进行选择，代建市场的地域分割非常严重。代建单位较少，尤其缺少专业性较高，经验丰富的代建企业。

5 完善代建制的建议

1)完善代建法制建设，明确代建单位的法律地位，赋予其相应权力[8]。应加强代建法制建设，尽快出台法律法规将代建制纳入

到法制轨道，确立代建人的法律地位。在法律中明确各方职责和权利，保障各方权利，实现权责利对等。政府要充分给予代建单位权利，使代建单位有主导地位全面负责项目全过程的建设，发挥出自有专业管理优势。

2)规范代建取费，采取有效的激励机制。代建制的收费除参考建设单位管理费外，还应客观反映代建单位的工作范围、工作内容、成本和风险。通过支付合适的管理费最终得到一项各方均满意的合格工程，对于政府投资方来说，这是一项极具经济效益的合理投资。为规范代建取费，建议相关部门针对不同地区和不同工程类别来确定取费标准。取费依据代建单位的工作范围、工作内容、成本和风险等因素进行一定的浮动，利用代建管理费，激发代建单位积极性，并为费用的制定提供依据。

3)建立代建市场准入机制，提高代建人员素质。建立代建的资质等级体系和代建市场诚信体系[9]，设立准入标准，只有符合资格要求的企业才能进入代建市场。用资质等级确定其能够承担的代建项目的规模、范围及性质。用诚信体系记录违法违规不良失信行为。界面管理复杂的拆迁安置项目更需要高素质的代建单位，要大力培养输出项目代建管理团队。

6 结语

代建制是目前安置房建设最普遍的管理模式。目前有许多问题需要研究，建议完善代建法制建设，明确代建单位的法律地位，规范代建取费，建立代建市场准入机制，提高代建人员素质，推动拆迁安置项目代建的良好发展。

[1] 胡春明,杜 凡.棚改：如何让2100万户“安居”[N].中国建设报,2015-02-26.

[2] 韩吉鹏.拆迁安置房项目进度风险管理研究[D].北京：中国矿业大学,2014.

[3] 张百胜.安置房项目代建制的实践与探讨[J].工程建设与设计,2014(4):159-161.

[4] 张 伟.政府投资项目代建制理论与实施[M].北京：中国水利水电出版社，知识产权出版社，2008.

[5] 许 诺.“代建制”工程管理的相关问题思考[J].科技风,2014(9):125.

[6] 崔宏秩.委托人“理性”对激励约束机制的冲击——政府投资工程代建制改革困境研究[M].广州：中山大学出版社，2014.

[7] 戴莉珺.代建制管理的问题及对策[J].上海企业,2013(1):53-55.

[8] 曹桂全,赵阿敏.政府投资项目代建制研究述评[J].经济体制改革,2014(3):147-151.

[9] 周红波,叶少帅,沈 康.政府投资项目代建管理模式与风险分析[J].建筑经济,2007(5):52-55.

Application of construction agent system in government supporting commodity house

Li Fang1Wang Zhiqiang1Wang Lulin2

(1.ManagementInstitute,QingdaoUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266520,China;2.QingdaoDevelopmentZoneXuejiadaoOffice,Qingdao266520,China)

Through comparative analysis of the main modes of China’s supporting commodity house project, this paper discusses the advantages of the introduction of the construction agent system of the supporting commodity house projects. Construction agent system due to overcome the low efficiency of management, breeding corruption and other issues become the most common mode of housing construction. In order to make the construction agent system in the supporting commodity house projects better implementation, and put forward the problems and the corresponding countermeasures.

supporting commodity house, construction agent system， government investment project

1009-6825(2015)32-0233-02

2015-09-07

李 芳(1990- )，女，在读硕士； 王志强(1976- )，男，硕士生导师，副教授，注册土木工程师(岩土)，一级注册建造师； 王鲁琳(1978- )，男，高级工程师

TU712

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