中国产业政策有效性的实证分析

邱兆林��

摘要：基于耗散结构视角下的产业结构变迁规律说明了产业政策的实施效果存在不确定性；使用要素投入倾斜度来衡量产业政策偏度，实证检验产业政策对产业发展的影响，结果显示：固定资产投资倾斜度与产业规模及产出增长率负向相关，研发投资倾斜度对全要素生产率有正向影响。最后提出，产业政策的制定应该遵循市场规律，由传统的选择性产业政策向市场导向型产业政策转变。

关键词：产业政策；有效性；政策偏度

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.02.03

中图分类号：F420；F26 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2015）02-0011-04

Abstract：Industrial structure evolution that based on the perspective of dissipative structure shows that the effect of industrial policy is uncertain. By using the inclination of factors to measure the policy skewness， this paper analyzes the impact of industrial policy on industrial development. Results are： Capital investment inclination and industry development have negative correlation， while R&D funds inclination has a positive effect on TFP. The formulation of industrial policy should follow the laws of the market and change from traditional selective industrial policy to a marketoriented industrial policy.

Key words：industrial policy； effectiveness； policy skewness

产业政策作为市场经济国家普遍采用的干预经济运行的手段，其有效性一直是各国学者和政府关心和争论的问题。中国是产业政策制定和实施较多的国家，产业政策几乎涵盖了经济活动的各个领域。作为政府对市场经济运行进行宏观调控的重要手段，中国产业政策效果究竟如何？产业政策的制定是否合理呢？

1文献回顾

对于产业政策有效性的研究，理论界存在两种截然不同的观点，这种争论主要源于对政府与市场关系的不同认识。Peltzman和Buchanan认为市场可以自发实现资源的最优配置，从而达到促进产业结构优化和经济发展的结果，政府干预只会导致市场机制扭曲，降低市场的配置效率[1，2]。Rodrik和Stiglitz认为如果产业政策得以正确实施，将会有益于经济发展[3，4]，市场机制并不完善，政府可以弥补“市场失灵”；李斯特在《政治经济学的国民体系》中阐述了“国家干预”的思想，他认为落后国家的工业发展滞后，必须在政府政策保护下发展，实力增强后再实行开放政策[5]，即“市场不足论”和“经济发展论”。由于产业政策在不同国家、不同时期发挥的作用不同，学术界对产业政策的有效性从未达成共识。

我国的产业政策主要借鉴了日本的产业政策模式，产业政策对战后日本经济赶超战略的实施发挥了巨大作用。但Porter认为日本具有较强竞争力的产业受产业政策的影响都比较小，而产业政策干预较多的行业反而国际竞争力较弱[6]。从实际发展看，日本产业政策的作用是不可否认的，但日本的产业政策是一个旨在促进工业发展的政策体系，并非传统意义上的带有行政色彩的选择性产业政策。我国传统产业政策与宏观经济发展密切相关，并日益受到国家相关部门的高度重视[7]。随着市场化改革的推进，产业政策开始强调市场机制对资源的基础性配置作用，但实施手段仍然以行政性的直接干预为主，本质上“选择性产业政策”依然是产业政策的重点，政府选择代替了市场选择。江飞涛认为这种具有中国特色的产业政策缺乏相应的理论依据，政府在制定和实施产业政策中存在行为边界和行为方式上的错乱[8]。

产业政策的实施包括政策制定和政策执行两个方面。政策制定方面，江小娟基于公共选择理论认为政府是介于“自利经济人”和“全局利益代表”之间的“理性人”，产业政策制定者有其相对独立的利益取向[9]；何大安也认为政府是具有理性偏好的，政府的理性偏好与政府对自身能力的认知有关，政府受到有限理性和认知局限的约束，制定产业政策时必然无法完全适应产业发展的规律[10]。另一方面，即使政府能够制定出合理的产业政策，产业政策执行的有效性也难以保证，产业政策的实施过程伴随着中央政府、地方政府与企业之间的博弈。张许颖分析了中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的博弈过程，认为在缺乏利益协调机制的前提下，地区利益的博弈是产业政策失效的根本原因[11]。因此，选择性产业政策的实施效果存在较大的不确定性。

综上所述，关于产业政策的有效性问题在理论界并未达成共识，已有文献仅从政府或企业层面探讨了产业政策的实施效果，但大多属于理论分析，缺乏实证检验。本文认为产业结构体系是一个开放的系统，产业结构的变化是不同产业间相互作用的结果，国家的产业政策是对整个产业结构系统施加的外力。本文首先从系统论的角度引入耗散结构理论来分析产业结构变迁及产业政策的有效性，之后实证检验产业政策的实施效果。

2产业发展与产业政策比较分析

21产业结构变迁的理论解释

一个国家或地区的经济体系是一个巨大的开放系统，经济运行中各个环节之间相互联系、相互依存，经济体系中的子系统相互作用促进整个经济的发展。在经济和社会系统的发展进程中，时刻伴随着产业结构的变化，产业结构变动经历了一个从无到有、从简单到复杂、从低级到高级的系统过程。在这个过程中，一些产业兴盛繁荣，另一些产业衰退萎缩，各个产业随时都在“涨落”变化。本文从系统论的角度来分析经济发展过程，将耗散结构理论应用到产业结构变迁中。耗散结构理论对产业结构的发展规律给出了系统的理论分析，它是指一个远离平衡态的开放系统，通过不断地与外界交互物质和能量，当达到一定的阈值时，系统从原来的无序状态转变成有序状态。其运行过程如图1所示。

图1产业结构变迁的理论分析

产业结构是指生产要素或产出在产业间的分布情况或比例关系，当这种比例关系不随时间改变时，产业结构达到一种稳定平衡态。产业结构变迁就是从一种稳定平衡态转变为另一种稳定平衡态。这种转变通过“涨落”机制实现，当微涨落超过临界值时，微涨落引致巨涨落，原产业结构失衡，该产业达到更高层次或者出现新的产业，形成新的稳定的产业结构；若微涨落未达到临界水平，则微涨落自动衰减，维持原来的产业结构。那么，产业结构发生改变的临界点是什么？只要确定了这个临界点，政府就可以制定出有效的产业政策，通过外力来促成“微涨落”向“巨涨落”的过渡，提高产业政策制定和实施的有效性。周振华认为当前对产业结构政策的选择基准主要是参照日本经济学家的观点，这种选择基准并不完全符合我国的实际情况，存在严重的局限性[12]。

由于缺乏统一的判定标准，政府在制定产业政策时受到有限理性和认知局限性的约束，无法准确判断产业的发展情况。而且，传统的产业政策带有明确的选择性，事先选择好“赢家”，政策目标具体到了企业的规模及产量，完全违背了市场规律。根据耗散结构理论，产业结构系统中元素的“微涨落”具有动态性和不确定性，只有当微涨落达到临界值时才会引起巨涨落。也就是说，在市场竞争过程中，企业的发展规模和技术水平等特征变量也具有动态性和不确定性，当企业发展到一定程度时才能引致产业结构的变动。然而从“微涨落”到“巨涨落”的临界值是什么，由哪些因素决定，这些都是政策制定者无法准确获取的。因此，产业政策从制定之初就注定了其有效性是不确定的。

22产业政策量化工具

要分析产业政策的实施效果，首先要对产业政策进行量化。本文界定产业政策是政府为保护和扶持特定产业发展而制定的选择性产业政策，政府通过行政命令方式调节生产要素在不同行业间的分配，采取要素倾斜的政策来调整产业结构。陈瑾玫使用要素投入倾斜度来衡量产业政策偏度[13]，借鉴其方法并加以修改，用政府固定资产投资作为资本投入，国家研发资金投入作为技术投入，计算公式为：

Ski=kiK-1（i=1，2，…，n） （1）

其中，Ski表示要素投入倾斜度，ki为产业i的要素投入中政府投入所占比重，K为所有行业政府投入在总投入中所占比重的平均值。Ski值越大表示要素投入越向该行业倾斜。

23产业发展与产业政策对比

表1列出了2003～2012年产业政策偏度和产业实际发展状况，本文用产出增长率和全要素生产率分别表示产业结构特征和技术水平。

从产业政策的结构效应来看。资本倾斜度与产出增长率相背离，资本倾斜度前5名的行业分别为石油和天然气开采业、烟草制品业、电力热力的生产和供应业、水的生产和供应业、煤炭开采和洗选业，这些行业都为垄断行业，政府投资较多，但产出增长率却较低。研究发现固定资产投资较多的这些行业并非都具有较大规模或较高增长率，因此，产业政策的实施效果存在较大的不确定性，验证了前面对产业政策实施效果理论分析得出的结论。

从产业政策的技术效应来看。研发倾斜度同技术水平相一致，全要素生产率较高的行业对应着较高的研发投入水平。可以看出，政府研发投入主要倾向于水的生产和供应业、交通运输设备制造业、专用设备制造业、仪器仪表及文化办公用品制造业、医药制造业等技术水平普遍较高的行业。因此，政府关于促进产业技术进步的政策偏度具有较好的实施效果，有效地促进了产业的技术进步。近年来，我国研发经费保持稳定增长，国家财政科技支出持续增加，提升了企业的自主创新能力[14]。

产生这种现象的原因不难解释，固定资产投资倾斜度具有更强的选择性，政府制定产业政策时预先选择好了要重点支持发展的产业或产品，但这与企业的发展现状相悖，虽然政府扩大了投资，但是企业出于自身发展考虑并未完全按照政策的指引发展，出现政策与实际发展状况不一致的现象，因此，导致产业政策不能如预想那样侧重于扶持规模较大、增长较快的行业[15]，而产业政策干预较多的产业并没有表现出较高的产出增长率。相反，政府由于不了解企业的研发能力，产业政策不会直接规定企业如何研发、研发什么，而是通过研发补贴等方式进行间接干预，企业主要根据市场规律和自身发展需要进行研发，这类产业政策的效果反而非常明显，这也正是我国产业政策需要转型的方向。

3产业政策有效性的实证检验

31模型设定

对产业政策的实施效果做出全面评价是一件非常困难的事，由于经济发展不同阶段的产业政策取向不同，政策目标并不单一，因此，没有统一的衡量标准对产业政策的有效性进行评价，本文只考虑传统产业政策在调整产业结构和提高技术进步方面的实施效果，分别从产业规模、产出增长率和技术进步三个方面来考察产业政策的有效性，具体模型设定如下：

Y=α0+α1Invest+α2R&D+α3Scale

+α4Fdi+α5Tasset+α6Lasset（2）

其中，Y代表产业发展状况（包括产业规模、产出增长率和技术进步，分别用Structure，Growth，TFP表示）；Invest表示固定资产投资偏度，R&D表示研发投资偏度；Scale是企业平均规模，Fdi是对外开放程度，Tasset为总资产贡献率，Lasset为流动资产周转次数。

32变量选取与数据来源

（1）被解释变量：产业规模用各产业增加值在工业中所占比重表示；产出增长率为各行业增加值的增长率；技术进步用全要素生产率（TFP）及其分解指标技术改进和技术效率表示，采用基于数据包络分析（DEA）的Malmquist指数法计算得到。

（2）解释变量：用固定资产投资倾斜度和研发投资倾斜度来衡量。

（3）控制变量：企业平均规模用各行业总产值除以企业个数表示；对外开放程度用各行业固定资产投资中外资所占比重表示。总资产贡献率和流动资产周转次数来源于统计年鉴数据。

选取2003～2012年34个工业细分行业作为样本，所需数据全部来源于《中国统计年鉴》和《中国科技统计年鉴》。以2003年为基期，行业总产值和固定资产投资分别按工业品出厂价格指数和固定资产投资价格指数进行平减。

33实证结果分析

对面板数据回归分析之前，需要通过豪斯曼检验，具体模型选择及回归结果如表2和表3所示。

331产业政策的结构效应

表2给出的是要素倾斜度对产业规模及产出增长率的影响，固定资产投资倾斜度对产业规模的扩大有显著影响，且存在负相关关系，固定资产投资倾斜度每增加1%，产业规模降低027%，这表明产业政策并没有偏向于那些规模较大的行业，可以说政府的产业政策在扩大产业规模、调整产业结构方面效果并不理想；固定资产投资倾斜度对产出增长率也有显著影响，系数为负值，固定资产投资倾斜度提高1%，产出增长率降低936%，产业政策与产出增长率相背离，原因是政府固定资产投资主要倾向于国有资本比重较大的垄断行业，这些行业的产出增长率较低，而较少得到政府投资的竞争性行业增长率较高。研发投资倾斜度对产业规模和产出增长率的影响不显著，这是因为研发支出主要影响技术进步。

从控制变量来看，企业平均规模、对外开放程度和流动资产周转次数具有显著的正向影响，且效果明显。这些变量与产业政策是相对的，它们更多地反映了行业自身发展的潜力。因此，相对于产业政策而言，行业的自身发展能力对产业发展的影响更大，这是竞争的结果。产业政策不仅没有促进产业更快发展，反而阻碍了其正常发展，产生这种结果的原因，一方面是因为政府在制定产业政策时不能准确掌握产业发展趋势，导致产业政策的效果大打折扣；另一方面是政府在制定产业政策时有更多的考虑，例如，保证就业率或重点发展关系国家命脉的行业。

332产业政策的技术效应

表3给出的是要素倾斜度对产业技术进步的影响，研发投资倾斜度对全要素生产率有显著的正向影响，研发投资倾斜度增加1%，全要素生产率将提高0021%，这说明产业技术政策的实施效果较好，提高了产业的技术水平；从分项指标来看，研发投资倾斜度有利于技术效率提高，对技术改进的影响不显著，因此，研发投资倾斜度主要是通过提高产业技术效率来实现技术进步；固定资产投资倾斜度却促进了技术改进，这是因为技术改进主要是通过固定资产投资来提升设备水平，或者引进国外先进技术。总体而言，政府投资对产业技术的实施效果比较理想。

从控制变量来看，企业的平均规模会对产业的全要素生产率产生正向影响，也主要是通过影响技术效率而不是技术进步，说明大企业具有较高的生产效率；对外开放程度既能提高技术进步又能提高技术效率，国外先进的技术和管理方式有利于我国经济快速发展；总资产贡献率对全要素生产率有正向影响，也影响技术效率；流动资产周转次数能够提高技术效率，对技术进步的影响却是负向的，原因在于技术进步主要是通过投资设备或从国外引进，而流动资产主要用于企业内部的效率提高。

4主要结论及启示

41主要结论

我国当前的产业政策仍然是以行政干预为主的选择性产业政策，政府通过控制要素流动来对产业结构进行调整，以要素投入倾斜度来衡量政府的政策偏向，实证检验产业政策的实施效果。结果显示产业政策对产业规模及产出增长的影响效果不理想，对产业技术进步有显著的正向促进作用。主要原因在于两种产业政策的实质不同：产业结构政策带有明确的选择性，违反了市场规律，非但不能发挥推动作用，反而会抑制产业正常发展；产业技术政策遵循市场发展规律，推动产业的技术进步。基于此，本文对我国产业政策的有效性做出如下结论：第一，如果产业政策以市场为导向，符合产业自身的发展规律，产业政策的作用方向同产业发展趋势相一致，对产业发展会产生推动作用，使其更快发展；第二，如果产业政策不符合产业自身发展规律，政府试图通过政策干预，强制产业违反市场规律来发展，政策的作用方向就会与产业自身发展趋势不一致，甚至相互冲突，产业政策不但不会促进产业的发展，反而会阻碍其正常发展；第三，若要使产业政策的效果明显，产业政策对产业发展产生作用的方向就要同产业自身的发展趋势相一致，从而加快该产业在市场条件下的发展速度。但是，众所周知，政府并非无所不能，政府受有限理性和认知局限性的约束，无法预知产业发展规律。因此，产业政策应该由选择性向市场导向型转变，维护市场竞争秩序，遵循产业自身的发展规律，如此才能有效发挥产业政策的作用。

42政策启示

产业发展的动因源自分工网络内部的自发演进，产业结构变动是系统内元素相互作用的结果。因而，产业发展及产业结构调整是自发实现的，企业从产业链低端向高端延伸的过程是企业和产业成长的“自然过程”。政府的产业政策如果与这种自然趋势相背离就会阻碍产业的发展，产业政策在多数情况下破坏了这种分工演进及结构升级的自发过程，因此，产业政策往往是失效的。要更好地发挥产业政策作用，首先应定位好政府的作用及政府与市场的关系。市场经济体制下，政府的作用应该是为这种自发过程创造一个良好的外部环境，扮演好“守夜人”的职责。市场可以更好地调节资源配置，政府只需在出现“市场失灵”的领域发挥作用。因此，产业政策的出发点应该从选择性产业政策向功能性产业政策转变。

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（责任编辑：辜萍）