规划环评工作存在的问题及应对策略

福建省环境保护设计院　叶冰玲

规划环评工作存在的问题及应对策略

福建省环境保护设计院叶冰玲

近年来，规划环评这一职业受到了社会各界的重视。然而，由于该工作发展起步晚，经验缺乏，在本土实践时，存在着对方案分析不到位、规划环评标准不一致、制定总量控制指标受限等问题，该文针对规划环评工作存在的部分问题提出相应的应对策略。

规划环评存在问题应对策略进入21世纪以来，PM2.5、沙尘暴、土壤盐碱化等环境污染问题在中国层出不穷，并有愈演愈烈的态势，引起了社会各界人士的关注。我国于2003年颁布了《环境影响评价法》，又于2009年正式实施了《规划环境影响评价条例》，这都促成了规划环评事业的诞生与发展。但这些法律和条文的颁布却处于初级阶段，普及率不高，有必要重申规划环评的重要性。

1　规划环评工作的重要性

在当下，环境污染问题已经对人类健康造成了严重的威胁，雾霾、PM2.5爆表、河流水质差等问题，已经渗透到国人的日常生活中来，导致这些问题的一部分主要原因，在于资源、结构规划不合理。

我国75家重点钢铁企业中，有26家建在直辖市或省会城市，34家建在百万人口以上的大城市，重工业发展与大城市群众生存质量的矛盾已经凸显。以太湖流域的无锡市为例，每平方公里就有10家工业企业，污染物的排放总量已经超过了当地的环境容量。能源重化工基地的规划布局问题也相当严重。黄河中上游的宁夏、陕西、内蒙古等省区煤炭资源丰富，近年来争上能源化工项目。仅内蒙古鄂尔多斯一个市就有4个相同功能的煤化工基地。要实现能源化工基地的跨省区合理布局，从源头上防止对生态环境造成破坏，就需要进行战略规划环评。

规划环评是根据用地的性质做简单性分析后确定可开发区域和不可开发区域后，详细分析可用土地的性质，明确其发展用地的规模及走向，进而最终确定该地区的空间走向。此外，规划环评在明确地区的定位后，将进一步解析可发展产业类型并预估其影响的事业。其次，规划环评产业的发展与环境因素密不可分，但也是中国政治民主化和决策科学化的必然产物。社会化的到来，意味着事不关己的消极态度终将被淘汰。因而，当环境问题日益突出之时，社会矛盾也日益加剧——人们对政治民主化、决策科学化的需求的渴望也日益急切。

2　当前规划环评工作存在的问题

2.1规划方案过于笼统，对方案分析不到位

工业园区产业定位不明确，近期与远期产业发展存在明显不衔接；规划方案多为单方案，无替代方案。规划方案过于笼统，可操作性和指导性差，方案中与环境目标相关的内容更是不能确定。

“零方案”即不实施相关规划的方案，是规划环评必不可少的环境影响评价对象。在规划环评及不同规划方案的环境影响对比分析、推荐规划方案的环境可行性论证中，均需要进行“零方案”的环境影响评价及其与不同规划方案的环境影响对比分析。但在我国目前开展的规划环评中，一般仅对“零方案”进行了非常简单、粗放的环境影响分析，直接导致“零方案”环境影响分析比选不到位，既没有充分体现“零方案”在规划环评中的重要作用，也基本上无法支撑“零方案”的环境可行性，导致分析结果不够全面。

2.2规划环评标准不一致

规划环境影响评价主要依赖于评价指标体系。不过，目前我国的规划环评体系尚不完善，缺乏参照标准，进而导致规划环评标准不一致。规划环评师之间存在参照分歧、规划环评师与政府制定指标的人员存在意见分歧、政府制定指标的人员之间存在分歧等，都导致无法给出明确而统一的环评标准。这时往往听从专家或权威部门的观点，让规划环评成为一言堂，缺乏说服力和科学性，不利于规划环评后制定的方案的实施，也给日后的规划标准带了难度。

2.3规划环评与规划方案脱节

规划环评是对规划结果的评估，其工作思路是“结论控制”，它处于决策链的最末端，因此要求评价的对象要具有一定的稳定性。但是在实际中，规划是一个动态的、变化的过程，因此规划环评单位与规划编制单位难以较好地融合在一起，具体表现为规划的调整部分不能及时反馈给评价单位，同时评价结果也不能及时地传达到规划中，从而造成规划环评与规划方案的脱节，难以充分发挥出规划环评的作用。与此同时，为了适应规划的不稳定性，规划环评单位就需要实行动态评价，这就给评价单位增加了巨大的工作量，进而会在无形中降低规划环评的整体质量。

2.4规划环评中的公众参与方法需改进

公众参与被认为是可持续发展的必要条件之一，是避免决策失误的有效工具，也是规划环境影响评价的核心内容。目前规划环评的公众参与面还不够广，方式方法有待进一步拓展。由于国内规划环评公众参与的实践较晚，往往沿袭项目环评公众参与的做法，公众参与面还不够广泛，采用的方法也比较单一，仅限于问卷调查、专家审查等，收到的效果、对环评工作以及政府决策的帮助也相对有限；另外公众参与缺乏明确具体的规定与程序，这使得规划环评的公众参与在实际工作中缺乏约束性，带有一定盲目性，往往工作不够全面到位，甚至流于形式。

2.5制定总量指标权利受限

规划环评本来是政府的职责，但职业专业化，促使权力下放，交给了实施规划的潜在业主及投资商。潜在业主和投资商为了获取利益，尽量降低指标，降低规划环评的质量。虽然部分潜在业主和投资商邀请规划环评师来进行研究探讨性工作，但其中不少方案仍然依照利益最大化的原则，无视环保的要求。除此之外，制定总量指标的权利归政府所有，规划环评只是纸上谈兵，操作执行的大权仍在政府。长期以来，一些部门和地方领导存在重发展轻环保的思想，要求环保部门为违法建设疏通道路，以牺牲环境为代价换取一时一地的发展与繁荣，政府人员与专业的规划环评师存在意见分歧时仍需听从政府安排，继而很难使规划环评的作用得到充分的发挥。

3　解决规划环评工作现存问题的策略

3.1及时总结规划环评的经验和教训

作为新兴产业的规划环评事业，缺乏经验是必然的，也会因此要接受一些教训。如果没有失败，成功的经验就难以获得。所以，在工作的过程中对成功的经验进行总结，并吸取失败的经验教训，是使规划环评工作持续健康发展的重要方法。

在不同规划方案、包括“零方案”的环境可行性论证比选中，应根据规划涉及区域及实施规划方案影响区域的环境功能与相关环保要求，紧密结合规划的任务、经济社会发展目标与规划环境影响评价明确的环境目标和评价指标体系，合理进行不同的规划方案、特别是“零方案”的环境可行性论证。

3.2变换工作思路

由于规划具有复杂性，所以决定了与之对应的规划环评必须是灵活的，重视规划环评编制与规划编制之间的关系，制定出科学合理的规划环评要求。发达国家的发展经验告诉我们，当规划环评的对象为软性、宏观的规划时，要结合规划的编制程序，加强对管理程序的控制，选择适合的技术方法。该工作思路就是过程控制法，过程合理性是该方法的核心。

3.3提高公众参与的质量

目前规划环评对于大多数国民而言是陌生的。对于大多数人而言，最熟悉和了解的是“环保”这一名词。规划环评就是和环保相关的一类产业。国民心中对环保的认同感很高，认为是公益的项目，是表示支持的。但自身参与度不高，认为与自己很遥远。对此，有关部门要加大宣传、普及规划环评知识，使公众认识到各类规划与自身的相关性，让公众能主动参与对规划的监督。这样，不仅有助于提高群众对规划环评的认同感，也有助于培养规划环评方面的人才。

此外，规划环境影响评价是宏观决策层次上的评价，不同于项目环境影响评价，所以对参加规划环评的公众素质具有一定要求，不能和项目环评一样在大街上随机发放问卷调，这种参与应以专家、单位和社会团队为主，参与形式应以听证会、论证会、座谈会为主，发放调查问卷为辅。

3.4政府加大规划环评支持力度

规划环评不应该是私人运作的，需要政府的大力支持。首先，需要政府号召市民了解、支持规划环评。其次，需要政府与相关部门单位共同合作，建立、健全规划环评的审核程序，探索人大、政协和政府环保部门联合推动划环评工作的机制；建立健全“规划与规划环评”、“规划环评与项目环评”和“政府主导与公众参与”三个联动机制，推进规划环评成果的落实，形成全社会共同参与规划环评的良性互动局面。再者，需要政府适当的简政放权，给予环评工作一定的自由发展空间，并协助规划环评产业制定环境规划评估标准。并且，尤其需要政府提高对规划环评产业发展的资金投入。

4　结束语

目前，法制化是中国规划环评所迫切需要的。没有法制约束的环保事业难以真正运转。借用环境保护部《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》作结语：“国民经济和社会发展规划是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，也是实施宏观调控的重要手段。加强规划环评工作，避免环境因素考虑不足而导致的生态环境问题，是加强国民经济和社会发展规划编制工作的重要内容，也是促进经济发展方式转变，实现经济社会全面协调可持续发展的必然要求。”根据环境保护部下达的通知，我们有理由相信规划环评的春天正在到来，环保事业将得到大力发展，环境污染治理不再是梦幻。

［1］田园春.推进规划环评工作存在的问题及建议对策研究［J］.广东化工，2014（15）：175-176

［2］施问超，卢铁农，钱晓荣.试论规划环评的基本属性［J］.污染防治技术，2010（1）：33-43.

［3］黄川友.规划环评的问题与对策［J］.特别关注，2009（18）：24-25.