吴江区推行水利工程管理服务外包的探索

孙建忠 吕 萍

（吴江区水利局，江苏 苏州 215200）

1 水利工程管理及服务外包现状

1.1 水利工程管理现状

苏州市吴江区水利局为本区水行政主管部门，除局机关本级外，现设有下属单位12 个，其中9 个为基层水利站，以及堤闸工程管理所、太浦河工程管理所和防汛物资储备管理中心。2015年，为加强全区河道养护管理，统一管理机构，将原城管局河道管理所（主要负责城区河道管理），原水利局河道管理处及松陵防洪排涝所三个单位撤并，新成立吴江区河道管理处；为确保居民用水安全，组建备用水源地管理中心；根据行政区域的调整，将横扇并至松陵水利站。至此，全区共有局属水利工程管理单位13 个，编制人数666 人。其中，堤闸所负责境内太湖沿线的工程管理，太浦河管理所负责太浦河沿线的工程管理，河道处负责县级以上河道的管理，备用水源地管理中心负责水源地的日常运行和管理，其它水利工程按照属地原则，由各水利站负责管理。

1.2 水利工程管理服务外包现状

水利工程管理由于专业性较强，服务外包还处于探索和起步阶段。现阶段水利工程管理服务外包主要涉及两方面内容：

（1）河道的养护管理

自2003年开始对圩内河道进行日常保洁，经过多年的实践，已经形成常态化的管理模式。目前大部分镇（区）的农村河道，同村庄环境保洁捆绑在一起，由村里负责日常保洁，多数是村里请年龄较大的村民进行保洁，实行分段保洁，包干到人。镇（区）建成区的河道，大部分实行服务外包，请专业的保洁公司进行日常保洁，如：平望镇请了明星保洁公司，汾湖请了朗净保洁公司。圩外河道，由于流动性大、河面宽、保洁难度和保洁经费大，在2014年以前没有列入日常保洁的范围。2014年开始，圩外河道列入日常保洁的范畴，区水利局专门购买了全自动保洁船只，负责打捞圩外水面的漂浮物。汾湖将外河打捞工作承包给经验相对丰富的渔民，同渔民签订承包协议，水利站负责提供打捞设备，根据打捞工作量支付费用。

（2）堤防绿化养护

太浦河及太湖大堤沿线的堤防，绿化率相对较高，绿化面积大，实行管养分离，太浦河管理所与堤闸所每年同绿化公司签订养护协议。但受经费的制约，目前只有部分堤防段实行管养分离，没有全部覆盖。其余的堤防，原本由于土地权属问题没有解决，大部分没有实施绿化，2013年开始，全区对500 多km 堤防进行了绿化，今后这些堤防的绿化养护，是一项比较重的任务。盛泽镇是第一批开展堤防达标管理试点工作的乡镇，2012年就对堤防管理范围内的土地进行租赁，种植绿化，并落实了3000 元/km的管护经费。第一批试点的30 km 堤防，已经采用服务外包的形式，同绿化公司签订协议，按照每月200 元/km的标准委托其进行养护。此外，农村圩区闸站泵房的日常看护，大部分是聘用年龄较大的村民担任，全区约有341 人，工资性支出563 万元。

2 推进水利工程管理服务外包的必要性和可行性

2.1 推进水利工程管理服务外包的必要性

（1）落实政策转变职能的需要

党的十八大以来，要求各级政府大力简政放权、转变政府职能、优化机构设置、创新体制机制，由全能政府向高效政府转变。省、市、区各级政府都出台了政府职能转变和机构改革实施方面的文件，要求完善政府购买服务制度，稳妥推进政府向社会力量购买服务工作。2014年初水利部印发《关于深化水利改革的指导意见》，要求创新水利公共服务提供方式，对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行向社会力量购买工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。《江苏省深化小型水利工程管理体制改革实施方案》于2014年出台，方案要求小型农田水利工程要完善工程管理模式，因地制宜采取专业化集中管理与社会化管理等多种管理方式。因此，推进水利工程管理服务外包既是适应政府简政放权的需要，也是满足深化水利工程管理体制改革的需要。

（2）改进工作优化能力的需要

一方面，吴江区水利工程多，管理人员相对不足，需要通过服务外包的形式转移一部分工作量。全区有800 多座水闸，1000 多座泵站，2000多km 堤防，2600 多条河道及300 多个湖泊，而在编的水利系统工作人员仅有600 多个，管理人员明显不足。另一方面，管理人员存在“青黄不接”的现象。近年来，到年龄退休的事业编制职工数量较大，尤其在一线工作岗位上；由于受人员编制的限制，新招人员寥寥无几。近些年虽然为了培养新生力量，发展水利信息化，招收了一些本科以上毕业生，但这些新进人员对水利工程管理的一线工作缺乏经验，且缺少苦干精神。目前大部分泵站、闸门都是十几年前的老工程，机电设备老旧，维修养护成为日常管理的重点，而会保养、懂维修的人员大都是50 多岁的老员工，即将退休，这部分重活、累活面临无人接手的尴尬局面，需要请有资质的专业队伍来承接。因此，推进水利工程管理服务外包是水行政主管部门改进工作优化能力的需要。

2.2 推进水利工程管理服务外包的可行性

吴江区水利工程管理开展服务外包，具有一定的基础条件。

（1）已建工程体系比较完善。自建国以来，历届政府都非常重视水利工程的建设，特别是随着经济的快速发展，防洪工程的重要性凸显，近些年在水利工程建设上的投入加大，已经建成比较完善的防洪排涝工程体系，建成区防洪标准不低于50年一遇。

（2）管理体制机制不断完善。2010～2011年，全区开展圩区达标建设，取得了良好的效果：统一了管理模式，原来镇管、村管、委托管理的圩区，全部由水利站进行管理，并实行“闸、站、河、堤”四位一体的管理模式；规范了管理设施，联圩管理服务区按照“八有”的标准进行现代化改造；落实了管理经费，取消了农业排涝水费，区、镇两级每年拨款1002 万元用于补助农业排涝水费。2013～2015年，全面开展圩堤达标管理，全区547.5 km 堤防，完成绿化种植。

（3）工程管理法规制度不断健全。为提高水利工程管理水平，近几年吴江区先后出台了《吴江区小型农田水利工程管理办法》《吴江区小型农田水利工程管理考核办法》《吴江区圩区运行管理办法》《吴江区河道管理实施办法》等多个规范性文件。

（4）工程管理服务外包的实践探索。近些年，在水利工程服务外包方面，各个水利站、堤闸所和太浦河管理所等单位都进行了尝试，如前面提到的盛泽镇堤防绿化养护外包。2014年水利系统还组织相关人员，赴浙江、昆山、吴中区等地参观学习，学习他们先进的管理理念和管理经验，其中，苏州市河道管理处对石湖片区调水工程13 座新建水利工程的日常运行及维修养护工作，就通过服务外包的形式，委托江都水利工程管理处进行管理。

上述各项工作的开展，为深化水利工程管理改革，推进水利工程管理服务外包奠定了一定的基础。

3 推进水利工程管理服务外包存在的问题

3.1 行业管理专业性较强，承接主体选择面不大

目前已经开展服务外包的水利工程中，堤防绿化养护及圩内河湖水面保洁工作的专业性相对不强，所以市场的选择面大些，普通的绿化公司和保洁公司能够胜任。而闸站的运行管理及维修养护、圩外河湖的打捞保洁，相比前两项工作，专业性更强，需要有专业资质的公司来承接。如：圩外水面的打捞保洁，需要借助全自动保洁船、水草收割船、运输船这些大型工具才能完成，要求操作人员具有相关的执业证书，但目前市场上这类公司非常少。泵站的运行管理及维修养护，需要工作人员具有专业的机电知识和丰富的经验，而这类公司更加稀少，目前，江苏范围内也只有屈指可数的几家，所以选择面窄，不能形成充分竞争的市场。

3.2 监管评估机制不健全，管理效果难保障

水利工程大部分属于公益性工程，水行政主管部门虽然可以通过服务外包的形式转移一部分管理工作，但是依然负有管理的责任。因此，如何对服务项目的过程进行监管，如何评价服务效果，是推进服务外包必须要解决的问题。由于水利工程管理的服务外包还处于起步阶段，故其评估考核机制还不成熟。但圩内河道的保洁，从2003年至今，经历10 多年的探索和实践，目前已经形成了相对成熟的评估考核机制，推行市场化管理问题不大。而圩外河道养护服务外包，虽然可以借鉴圩内河道的成果，但是由于圩外河道水体流动性大、使用的打捞设备机械化程度高、打捞的漂浮物数量多等原因，对养护管理的效果产生了很多不确定因素，因此，评估考核机制还有待完善。闸站的运行管理及维修养护，直接关系到防洪工程能否有效运行，责任重大，如果采用服务外包的形式，必须要建立有效的监管机制。

3.3 管理资金来源受限，养护经费相对不足

2010年以前，堤闸工程管理所、太浦河工程管理所及各水利站，都是差额拨款单位，各单位有一定的经营收入，工程运行管理及维修养护的经费部分来源于自筹。2013年以后，包括9 个水利站在内的所有水利工程管理单位均纳入财政全额预算单位，所有收费全部上缴财政，工程的运行管理经费及维修养护经费也根据财政预算支出，虽然在很大程度上保障了经费的来源，但一定程度上也限制了资金来源渠道及额度。近两年财政预算相对较紧，2014年区级财政用于水利工程管理的专项经费为3000 万元，2015年减少为2500 万元。根据测算，如果实行服务外包，每年全区的圩外河道保洁，需要至少1000 万元，而目前区级对圩外河道的预算只有200 万元，资金缺口非常大。全区的闸站运行管理，如果实行服务外包，由于闸站数量多，又分散，外包单位的运行成本高，外包的价格势必也高，故以目前对水利工程运行管理的投入，很难实现服务外包。

4 推进水利工程管理服务外包的工作设想

4.1 分类推进，发展管理形式多样化

水利工程大致可分为纯公益性和资源型，圩区闸、泵站、防洪堤属于纯公益性水利工程，而河道、湖泊、灌溉站有一定的资源价值，属于资源型工程。纯公益性的水利工程，实行“管养分离”。如：堤防、排涝站、防洪闸等水利设施，实行管养分离，由水利站或者水利局直属单位进行管理，维修养护部分推向市场。在具体操作上，一方面可以与专业的公司签订承包合同，虽然现在这类公司并不多，但可以采用邀请招标的方式，请有资质、有经验的专业队伍来承包。另一方面，可以考虑将水利站现有水利企业转化为专业化的管理队伍。如：水利市政工程有限公司等单位，因体制改革，现状发展处于比较尴尬的境地，而公司人员对本地水利工程的建设和管理具有丰富经验，可以引导利用起来，鼓励成立专业队伍，承接部分服务外包工作。对资源型的水利工程，如河道、湖泊、灌溉站，可实行“参与式管理”。“参与式管理”是学术界多年来竭力倡导的管理模式，在实践中，许多发达国家，水利工程管理也都采用“参与式管理”的模式，水行政主管部门负责政策法规的制定、业务指导和监督，具体的日常管理由民间组织承担，如：德国的水利协会、日本的村落共同体、韩国的“水利契”等组织。具体操作上，可以鼓励利益共同体，如一条河流沿线的村庄，每个村庄选几名村民代表，组成“某河道管理组织”，负责河道的养护管理，水行政主管部门负责业务指导，并对管理效果好的给予资金奖励。

4.2 技术扶持，培育壮大服务主体

上文所述，目前能够承接水利工程管理服务外包的专业公司很少，且服务水平有待验证，而几十年来，吴江区水利工程管理工作一直由水行政主管部门及其下属机构承担，积累了相当丰富的经验：①可以充分利用广播、电视、网络、报刊等媒体，对水利工程管理工作进行广泛的宣传，增加社会的认知度。②通过开展技术培训、职业技能竞赛等多种形式，一方面提高系统内人员的专业水平，一方面也给社会人员提供平台。③鼓励组建社会团体。可以发展服务水利工程管理的志愿者队伍，也可以组建利益共同体，如由同一片灌溉区域的农业大户组成用水户组织。④降低准入门槛。目前实行泵站运行管理和维修养护外包基本要求承包主体必须是具有水利水电机电设备安装二级资质或相当管理水平的单位，而这个资质的获得需要一定的企业规模和相当经验的积累，一般的企业无法满足。故可以适当降低标准，鼓励更多企业参与这个领域。当然，降低准入门槛并不意味降低服务标准，这就要求在监管的过程中多下功夫，多提供技术辅导。

4.3 试点先行，逐步完善监管评估机制

由于受制度、经费、市场等方面的制约，现阶段要全面推进水利工程管理服务外包不现实，也不科学，可以选取基础条件较好、水利工程设施完好率相对高、管理硬件相对较好，财政相对宽裕的乡镇或者片区进行试点。通过试点，不断总结经验、吸取教训，完善管理制度和监管评估机制，为今后全面推广积累经验。根据现状情况来看，推荐盛泽镇的堤防养护管理可以先行试点，松陵城区正在建设活水自流工程，这部分工程建成后也可以作为试点，新成立的备用水源地管理中心及河道管理处的相关工作也可以先行试点。

5 结语

水利工程的运行管理及维修养护，涉及防洪安全，同养老服务、社区服务、道路养护等其他社会公共事业有本质的区别。因此，其服务外包在广度和深度上都受到很大的制约，不能照搬照抄其他领域的经验，也不能一蹴而就，需要在实践中摸索，在摸索中不断完善，同时，也需要政府的支持和相关部门的合作。