新闻反腐的法治空间营造

■滕 朋

新闻反腐的法治空间营造

■滕 朋

新闻反腐不是新鲜概念，新闻媒体对于政府、官员的舆论监督必然蕴含着反腐的功能与指向。新闻反腐报道引发的公众讨论乃至公众期待，很大程度源自对于反腐进程中社会力量参与的呼唤。2011年国家预防腐败局首次提出 “引导社会力量有序参与预防腐败”，把权力关进 “笼子”更需要社会监督和公众参与。社会力量的参与有助于扩大防腐的网络与效应，让预防腐败、反腐的常态化、日常化得到落实。

诸多社会力量中，新闻媒体因其在公民、政府、社会组织之间的位置具有天然的优势。新闻媒体首先具有汇聚社会力量的能力。公民个体参与反腐，其力量、持续性、影响力均有限，新闻媒体对于信息的挖掘能力与传播效力具有个体无法比拟的优势；其次新闻是一种专业化的传播，在与腐败分子对话甚至是 “交锋”中，新闻组织能够提供更多的保护与支持。新闻报道的实质是每天对社会变动的反应，这与反腐的常态化同样有着诸多的交集。营造法治空间，释放新闻媒体在反腐体系中更多的能量，是构建反腐社会网络的必由之路。

新闻反腐报道的问题与困境

过去的两年中，反腐倡廉成为我国政治生活新常态，中央反腐的决心、强度前所未有，反腐成就也得到社会广泛认可。但回顾反腐的进程，新闻媒体在反腐方面反而成效有限。新闻媒体更多从事的是 “验证性报道”，报道时间与时机多在当事人 “双规”乃至逮捕、宣判之后。由新闻媒体通过日常报道、深度报道、舆论监督揭发的腐败现象、贪腐官员的案例不多。与此相反，公民借助网络自媒体进行的实名举报、舆论监督成为反腐最广泛同时也是最直接、最有效的形式。

新闻媒体在反腐中作为有限，但因此对新闻从业者苛责并非理性判断。新闻报道尤其是舆论监督面临更为复杂的外部环境。媒体舆论监督进程中往往伴随诸多的干扰，新闻媒体本地化舆论监督难以施展。有限的舆论监督报道中，当涉及官员问责时，新闻媒体的选择只能语焉不详，或者空泛将责任归为 “有关部门”。

囿于相关制度与纪律，留给新闻舆论监督的公共空间有限，本地监督因多种原因很难进行，而跨地区监督在2004年禁止媒体进行跨地区的舆论监督之后逐渐式微。即便是验证性的反腐报道，新闻媒体在腐败核心事实上也难以完整呈现。边缘性的、碎片化的信息成为填补信息缺口的主要来源，例如探访当事人家乡成为诸多媒体的选择。更应指出的是，反腐的公共性信息缺失，当事人私密性信息反而当成为报道主题，诸多新闻报道中公与私界限非常模糊，在道德与法律之间，生活与工作之间的信息选择出现了偏差，围绕当事人的私人道德问题成为报道最终引发社会的热议，这样做其实是模糊了反腐焦点，也消解了反腐的权威性。

新闻反腐的法治空间营造

新闻反腐的困境与问题，某种程度上显示了社会力量直接参与反腐逼仄空间，同时舆论监督的缺失也让反腐体系中监督的日常化及预防腐败机制难以落实。吸纳更多社会力量参与到反腐体系中来，释放作为社会组织的大众媒体进行新闻反腐的活力与动力，提供足够的法律支持与法治空间至关重要。

营造新闻反腐的法治空间，首先，是通过法律的授权性规范明确新闻媒体在反腐中的主体地位。新闻媒体作为社会的守望者，其对于社会的监测与影响超越一般的社会组织，明确新闻媒体对政府、官员进行监督的合法性身份是实现新闻反腐的第一步。从 《宪法》来看，新闻媒体的舆论监督权是人民监督权、建议批评权的延伸。现有普通法中对新闻媒体的监督批评权也没有得到明确，宪法精神在普通法层次没有被细化、具体化。即便是在和新闻媒体密切相关的《中华人民共和国政府信息公开条例》中，新闻媒体在政府信息获取权利方面没有特别提及，新闻媒体在舆论监督方面的授权性规范是系统性缺失。相反如《刑法》 《民法通则》中，对新闻报道活动的禁止性规范和义务性规范较为完备，明确了新闻报道的界限与禁区。在新闻实践中，新闻媒体在舆论监督方面面临缺乏法律支持，与遭受的随意行政干涉实际上是互为因果。

预防腐败、揭露腐败、监督权力是新闻反腐的主要方向。党的十八大报告提出，要确保加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。在针对企业的舆论监督， 《消费者权益保护法》 《安全生产法》 《价格法》等法律法规都对新闻媒体的舆论监督权有明确规定，如《安全生产法》第67条明确规定，新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。更进一步，未来的 《信息公开法》 《反腐败法》立法中，须明晰新闻媒体在政府信息公开，对政府、官员的舆论监督中的法定地位，明确新闻反腐报道的时机、范围，进一步理清媒体舆论监督与公权力之间的关系，条件成熟时，即可 “着手制定中国特色社会主义的 《新闻舆论监督法》”。①

其次，新闻媒体行政化管理的法治化亟待加强。新闻媒体在我国有其特殊性，事业和企业的双重属性是最具概括性的表述。双重属性在一定时期内释放了媒体活力，但媒体实际上要面临行政与法治的双重管理。行政化管理某种程度上是新闻运作秩序的主要来源，但就舆论监督、反腐报道而言，行政管理的随意性、利益化十分明显。公共权力滥用权力限制、对抗舆论监督比较普遍，扣帽子、找上级、搞封杀、暴力阻止是常用手段。②新闻报道内容的限制，新闻报道活动的中止往往是不透明的、缺乏法律依据，本地舆论监督乃至跨地区舆论监督都受到诸多的限制。文化体制改革的推进，新媒体的涌现使得媒介属性益发多元化、社会化的态势，媒介管理的法治化也须提上日程，新闻媒体的行政化管理必须进入 “法治化”的轨道。新闻反腐能否展开的关键在于能否明确对新闻单位行政化管理的范围与权限，公开行政管理清单，这应该成为新闻事业依法管理的主要方向。公开透明的依法管理将给媒体开展正常的、建设性的反腐报道、舆论监督提供发展空间。

新闻媒体管理的法治化对于规范新闻媒体活动同样重要。近年来，某些新闻媒体将新闻反腐报道、舆论监督当成“权力寻租”乃至敲诈勒索的利器，私人利益、团体利益成为进行批评报道、监督报道的主要动因。新闻媒体管理的法治化能够正本清源，有法可依、有法必依地管理新闻媒体，还原并实现新闻媒体的社会责任。

最后，明确新闻媒体新闻反腐报道中 “实际恶意”与 “微罪不举”的抗辩事由。新闻反腐报道的对象多是涉嫌贪污腐败的公职人员。贪腐行为的隐蔽性及揭露、证实贪腐行为的渐进性使得新闻媒体在报道中无法一次性呈现完整、确切的事实，随着报道的深入和执法机关的跟进，全部真相才能逐渐浮出水面。新闻舆论监督的初始和进行状态中，当面临侵犯官员名誉权、涉嫌诽谤罪的指控时，新闻媒体有否 “实际恶意”应成为抗辩的理由。当报道基本属实但与实际情况稍有出入时，应该秉持 “微罪不举”的原则以保护新闻媒体在纠正社会失序方面的积极性。

新闻反腐的协同与对接

新闻媒体固然拥有对政府及公职人员进行监督批评的权利，但新闻媒体非执法机构，新闻反腐的力度和成效是新闻媒体自身所无法实现的。作为新闻舆论监督功能延伸与具体化，借助新闻媒体与社会生活的广泛联系，新闻反腐报道应该成为反腐系统的重要组成部分，媒体有效吸纳社会力量的参与，与反腐的专业化、制度化、法治化形成协同效应，增进反腐的效率和力度。

新闻反腐需要法律支持和法律救济，同时新闻反腐也须对接新闻理念与新闻规范。首先，社会尤其是政府对新闻媒体在社会结构中的身份角色应明确定位与认知，帮忙还是添乱、正面还是负面等单一、简单、武断式的理解应该摒弃。新闻反腐、舆论监督不能简单化为批评报道或是负面新闻。媒体舆论监督的实质是对社会失序和社会失范的纠正，维护了法律、法治的刚性和尊严，这显然是正能量的传递。

其次，新闻反腐报道也要对接新闻伦理与新闻报道规范的建设。公职人员、公共人物当然也有受法律保护、不受侵害的权利，同样需要新闻媒体尊重和维护。脱离新闻报道的公共性，炒作当事人隐私和道德取向是新闻消费观和媒体功利性的体现。反腐报道中，新闻媒体在新闻伦理上的摇摆一方面体现了新闻报道在社会价值和媒介经营价值的扭曲选择，另一方面则体现了新闻反腐报道陷入公共利益和公众兴趣的两难选择，但 “公众的兴趣属于个人主观利益的范畴，即使众多个的兴趣叠加在一起也不会上升为公共利益”，③新闻反腐不能止于满足公众的猎奇与好奇，而应该立足公众政治参与框架满足公众的知情权与公共信息期待，如此才是新闻社会责任的体现。新闻伦理与新闻规范不是一种书面的外部呈现，而是要内化成为新闻从业人员的新闻实践准则，新闻伦理在新闻从业人员中的认可度极为关键。新闻伦理不能止于原则性、学理性的表述，必须转化、具体化成为可供参考、操作的新闻实践程序与步骤，便于新闻从业人员掌握并实践。国外媒体的相关采写规范类的制度建设值得借鉴，最近几年国内诸多媒体制定媒体报道手册 （指南）同样值得肯定。

反腐工作要想摆脱运动式执法的窠臼，必然要在反腐的制度化、法治化、系统化层面补强必要环节。引入社会力量、拓宽社会组织参与反腐的渠道是反腐体系建设的必由之路，新闻媒体作为重要的社会组成，其公共性与公信力能够承担更多的反腐重任。完善相关舆论监督相关法律制度，明确新闻媒体的法治化管理，规范新闻舆论监督报道，营造良性的法治空间是提升新闻反腐效率与效果的关键。

（作者系陕西师范大学新闻与传播学院副教授）

注释：

①南振中： 《舆论监督是维护人民群众根本利益的重要途径》， 《求是》2009年第8期。

②叶战备： 《论完善对权力的舆论监督》， 《中国行政管理》2005年第3期。

③邵志择： 《Public Interest：公共利益抑或公众兴趣——市场化媒体的两难选择》， 《新闻大学》2012年第1期。

观点速递

即使网络实名制的推行在一定程度上使公民的言论颇有顾忌，国家也加强了对新媒体的控制，但新媒体特别是微博的出现使每个人的生活都可能 “新闻化”，海量的信息使国家权力对社会的传统控制趋于无效，公权力不得不从 “控”制新媒体走向 “参与”新媒体。因新媒体的出现所带来的巨大的社会压力正加速形成。对国家权力的社会控制能力的加强将深刻改变中国的社会发展进程。

——史杰、吴纯勇 《网络传播》2015年第1期