抢占中反思

刘汉武

在当下各层级的电子政务建设实践中，之所以出现“规定动作”与“自选动作”不协调，“自选动作”与“自选动作”之间不配套，其根本原因仍是巨系统与子系统或子系统之间的协调性问题。

“十二五”期间，我国电子政务发展方式快速转变，从基于单一部门应用到跨部门协同共享，初步形成“三集三共”的新模式：投资集约、资源集聚、管理集中和平台共建、信息共享、系统共维。建设重点上，转向民生服务、社会管理和决策支持类信息系统建设；服务方式上，从对内服务转向服务于部门管理对象、行业管理对象乃至辖区内全体公民；管理方法上，从传统的自建自管向统一规划、统筹建设转变；推进方式上，转向政府预算基本支出和绩效评价转变。在各地都在奋力抢占智慧城市和智慧政务建设先机的当下，反思这其中几组关系应该正逢其时。

统一平台与部门应用

电子政务发展通常会经历部门型、整合型、平台型三个阶段，对应着信息化从单一机构应用到跨部门协同，再到社会参与公共治理的转变。参照这个发展轨迹，智慧政务深入应用后也将面临两个核心问题，其一是管理瓶颈，其二是技术标准。现行的电子政务推进仍以部门为主引擎，而智慧政务更加强调统一属性，源自管理上的矛盾将成为智慧政务初期发展的主要矛盾。当统一管理、统筹规划、协调推进的问题得以解决后，智慧政务的应用绩效才可能迅速提升。另一个问题就是技术层面的统一，即统一平台、统一框架、统一标准和统筹共享，特别是统一平台能否落地将直接关系到智慧政务的成败。近期启动的整合只是初级和表层的整合，已经遇到了很多实际问题。随着基于云平台全面整合的启动，电子政务建设将迎来“换档”的阵痛期。各部门必须从思想、组织、业务和技术等方面，做好全方位的准备，用更加开放的心态面对新一轮的提升改造。

现有技术条件下，基于云计算的云平台及其云服务，已经为基础设施整合、数据整合、门户整合和业务整合提供了可行的技术解决方案。在智慧政务建设中，各部门要破除以部门为管理、应用和实施主体的本位思维方式，用云思维对现有的系统和项目进行剥离和重组，以平台和应用的二分法重新量度当下成果和未来需求。属于平台层的，由电子政务的管理部门统一组织实施，建立逻辑统一、物理分散的智慧政务数据中心，实现城市基础库查询及验证服务，提供多维信息按需服务，实现管理集成、建设集约、数据集中。部门的积极性聚焦于应用层，结合自身业务需要，以服务对象的需求为导向，依托统一平台，深化细化各类应用，实现服务集聚，在整合共享的基础上，实现跨部门的业务联动与协同。

复杂巨系统与可进化子系统

智慧政府本身是一个包括各类子系统的巨系统，而智慧政务作为处于基础层的子系统，同时也是一个次级巨系统。因此，有必要引入巨系统与子系统的视角去考察智慧政务系统与相关应用子系统的关系。

作为复杂巨系统，特别是依托于云平台的智慧政务，必然伴随着非线性、不确定性、模糊性和动态性，在结构、功能、行为和演化方面都非常复杂。在建设和推进方面，要正视这种开放特性，不能沿用传统的指标型、静态型思维去组织和实施，更不能抱着一上云就万事大吉的心态来指导工作。如果说传统的软件系统多数以3至5年为平均生命周期，迁云或上云之后同样不可能一劳永逸，事实上，它只是换了一个平台并开启了新一轮的演化而已。

同理，各类业务子系统同样不能视为简单的应用，认为背靠大树好乘凉。而是要从子系统着眼，关注它与巨系统及其他子系统之间的能量和信息交换，以及在这个过程中接受环境的输入和扰动并向环境提供了何种输出。因此，了解当前子系统的环境和具体位置，确定所使用的主题数据库环境，在与用户的互动中把握业务运行的实际情况，应该成为每个应用子系统聚焦的着眼点。

在当下各层级的智慧政务建设实践中，之所以出现“规定动作”与“自选动作”不协调、“自选动作”与“自选动作”之间不配套，其根本原因仍是巨系统与子系统或子系统之间的协调性问题。同样，更多的类似问题还广泛存在于建设与应用之间、技术与标准之间、条条与块块之间以及业务协同等。这些都需要用巨系统与子系统的方法论去认真研究妥善解决。

存量成果与增量项目

随着以大数据和云计算为代表的新技术革命的到来，政务系统的演进将一改往日的曲线轨迹，进入跨越式发展的新阶段。原有系统或改造或迁云，都不得不面对重组的过程。在这种技术背景下，讨论如何权衡存量和增量问题，更具现实意义。

典型的命题就是对IOE模式的彻底“革命”。站在云计算时代反观上一代的信息系统架构，会发现一个典型特征，就是以IOE为代表的传统架构：即IBM服务器+Oracle数据库+EMC存储设备，这些几乎是昔日的“标配”在一夜之间成为被否认的“累赘”，取而代之的，是以IaaS、DaaS提供硬件支撑和服务资源、用PaaS平台实现系统间的互联互通，并由SaaS层直接提供各类业务功能。显然，拥抱云计算就意味着要“去IOE”，而现在的存量资源多数是IOE或准IOE，存量与增量的矛盾正成为一个前所未有的课题。

云平台在理论上的优越性毋庸置疑，但从部门反馈情况来看，多数部门对于目前运行平稳功能完善的业务系统直接迁云仍存一定的保留态度。这其中可能掺杂了一些管理和技术上的惯性思维，但对新技术风险的未知性和可控性的考量仍值得高度重视。

当很多欧美国家仍在不遗余力地发掘存量资源的潜力时，我们也应该对新技术保留必要的谨慎。在当下的技术转型期，按照分类指导、去芜存菁、盘活优化、突出绩效的原则，制定专项清理计划，逐步完成整合。一方面，要立足存量系统做渐进式的改造迁移，成熟一批迁移一批，避免因集中上云而导致新一轮的浪费与风险；另一方面，尽可能少上或缓上新项目，确有需要新建时，要引导其纳入云平台。确保既要按政策引导规范有序迁云，又要兼顾本市、本部门十多年来的电子政务建设成果，巩固提升电子政务绩效。

组成部件与独立单元

早期的信息化系统往往是基于部门应用的部门型系统，作为独立单元的同时造就了一个个“信息孤岛”。随着信息化从单一机构应用到跨部门协同，系统随之进入整合阶段，各类系统往往兼具独立单元与组成部件的双重身份，既能满足部门及垂直体系的应用，又要在横向上与相邻系统做一定限度内的对接和数据交换。在进入智慧政务阶段后，这种双重属性更值得高度关注。

在自上而下统一建设的多层级平台建设中，涵盖范围大，潜在需整合的系统将是五花八门，共性服务与个性需求的矛盾必然大面积存在，这是可以预见的。因此，一些比较成熟和庞杂的部门业务系统，一方面要按照整合的统一规范进行改造，留有标准接口，作为组成部件融入其中，以确保数据共享和协同办公；另一方面，必须确保作为独立单元的功能存在，改造的同时兼顾自成体系的需求，以抵御政策层、管理层和技术层的多重风险，确保全天候服务。

开放数据与数据整合

开放数据是电子政务走向生态化的标志，能够大大提高政务信息资源的社会化利用水平，以较低的成本提供多元化、创新型的服务。它强调的是数据的发散和辐射。而与之相对的概念是数据整合，通过数据整合建立起相应的制度、标准规范从而产生数据价值实现数据治理。随着大数据时代的到来，数据整合尤其要以信息资源综合开发利用为核心，进而实现政府数据共享、开放和社会化应用。

回顾政府信息化的历程，可以发现，单一型的部门应用在相当长的时间内一直是应用系统建设和数据存储的主流。基于现状，优先选择数据整合作为突破口，完善数据标准和管理制度，反而更接近数据治理的目标。

经过10多年的快速发展，各部门已积累了大量的业务数据。相对于非精确、非结构化的大数据而言，它们是精确数据。而当前首先要做的就是对这批存量的业务数据进行整合、协同，实现业务部门的数据共享。这个层面的整合包括：更加全面的采集（汇聚），更加有效的数据处理（比对），更加准确的筛选和更加科学的分析挖掘。采集层解决数据的汇聚，从数据量上提供保障；处理层解决数据的有效性问题，通过对来自不同部门的数据比对，去伪存真，确保数据真实、可靠、可用；筛选层的重点是对核心或敏感数据进行保护或脱敏处理，防范数据使用中的风险和潜在的泄密可能；挖掘层解决的是数据的利用问题，为决策提供支持，为公众提供便捷，为社会提供数据资源，推动社会化应用。

政府主导与公民参与

随着网络2.0的普及，政府2.0的概念也被广泛接受。政府2.0指的是一种新的政府形态，以用户为中心，以服务为导向，作为一个整体、开放的平台与民众直接互动和沟通。在这个新体系中，公众通过移动客户端参与政府提供公共服务产品的全过程，是涵盖公共管理与服务等方面的完整动态循环系统，是政府、市场、社会三方协同互动的公共价值塑造过程。同样，这也是构建智慧政务、打造智慧政府的目标。

相形之下，此前和当下的电子政务基本上是政府主导的结果。从业务需求、应用设计到上线运行，往往都基于体制内的业务处室需求，或者是信息化部门的主导，最多加入专家论证程序。到底是不是符合用户需求，完善的方向和路径在何处，服务对象往往处于缺位状态。公众基本上只是被动地适应这种“被服务”，而非主动参与。其中既缺乏应有的参与渠道，更缺乏收集和反馈的诚意。

而基于智慧政务的智慧政府必将演进到“政府统一提供支持与公民自助获取服务”的自助模式。公民在获取服务的终端，需求必然是个性化的。因此，政府服务与社会自我服务也将迎来新一轮的深度融合，这就要求在智慧政务的建设中，政府必须学会调动一切积极因素，降低服务门槛方便民众参与。使公民既是公共服务的使用者，又是创造者，同时也是服务升级的改进者，推动公共服务体系向智慧型政务服务的新阶段迈进。

技术整合与流程再造

电子政务在实践中一直暗含了两条主线：一条是技术主导的技术整合，随着技术的进步和成熟，用模拟业务流程的思路，实现业务流程和资源的优化整合；另一条是由行政推动的基于政务层的整合，偏向政府业务流程的内生性优化，用重构的流程辅以“电子”的手段，实现基于科学治理的行政绩效提升。

近10多年的电子政务实践，在“电子”可以推动的技术整合已经开展了大量工作，并实现了技术层的持续优化，但基于“政务”层的流程再造却迟迟没能取得实质性进展。在进入智慧政务阶段，随着顶层设计思路的不断强化，基于政务推动的流程再造必须成为下一阶段电子政务绩效提供的源动力，成为释放制度红利的主力军。

举例来说，制约电子政务发展的重要瓶颈就是统一的电子证照库建设。在并联审批、协同办公、综合管理等方面，各部门的办事窗口和网上办事受理中都要用到行政相对人的资质证照和不同部门的批文证照。如果建立起跨部门的证照库，企业或个人办事就无须重复报件，只要验证身份并调用后台校验机制，就可以检查材料的真伪并据此决定是否予以办理。这就必然要求各部门在开放相关证照库的同时，重新梳理部门的业务流程实现集约和简化办公。至此，技术推动已无能为力，必须由政务驱动实现政府流程再造。

因此，能不能实现政务驱动，能不能将强大的行政协调力用在智慧政务建设之中，将从根本上决定智慧政务的走向与成熟度。

（作者单位：浙江省杭州市人民政府电子政务办 ）