完善黑龙江省粮食生产利益补偿机制

梁 謇

黑龙江省是全国第一产粮大省，国家重要的商品粮基地，肩负着保障国家粮食安全的重任。完善我省粮食生产利益补偿机制，提升粮食生产的比较利益，切实调动粮食主产县和种粮农民的积极性，意义十分重大。我省“两大平原”作为发展现代农业的改革试验田，承担着为相关改革措施出台先行先试，积累经验的重大职责，而完善粮食生产利益补偿机制是促进现代农业发展的重要改革举措之一，对此进行有益探索，为健全我国粮食主产区利益补偿机制，推动现代农业发展提供有益的参考与借鉴。

一、健全种粮农户利益补偿机制

提高粮食生产补贴标准。根据经济学机会成本理论，对种粮农户的补贴应以种植粮食作物的每亩纯收入与种植经济作物的每亩纯收入（即种植粮食作物的机会成本）差额为标准。由于我省各地种植的经济作物品种不尽相同，在计算种植粮食作物的机会成本时，可采取统一标准，以甜菜、亚麻、马铃薯、花生、中药材、食用菌、蔬菜、花卉等八类经济作物的平均每亩纯收入作为种植粮食作物的机会成本。然后，分别以全省玉米、水稻、大豆等粮食作物的亩均纯收入与其相比较，确定玉米、水稻、大豆等粮食作物各自的补贴标准。鉴于现阶段财力有限，尚不能完全按种植粮食作物的机会成本损失进行补贴，但应以此为依据逐渐提高补贴标准，缩小粮食生产补贴与种粮机会成本损失之间的差距，首先保证不降低种粮农户的收益率。

改进粮食生产补贴方式。首先，应对补贴项目进行整合。将粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为一，形成综合粮食补贴。实现粮食生产补贴一个渠道投放，一个部门管理，一次性支付。这样既可以减少基层主管部门工作量，提升补贴运转效率，同时便于检查监督。其次，应完善补贴依据。按照“谁供粮谁得、多供多得”的原则，将现行不合理的按计税面积进行补贴的方式改为按照农户提供的商品粮数量进行补贴。在计算补贴数额时，要先将粮食作物每亩补贴标准转化为每斤粮食作物的补贴标准（粮食作物每亩补贴标准÷每亩粮食作物的产量），再乘以出售的商品粮数量。再次，应向种粮大户和合作社倾斜。为了扶持种粮大户和合作社发展粮食生产，可以实行累进补贴、赠送大型农机具、优先参加农业保险、设立种粮大户和合作社贷款专项基金等，保持种粮大户和合作社的种粮积极性。

建立粮食生产补贴动态调整机制。要逐步把综合粮食补贴与种子价格、农资价格、粮食价格联系起来，根据价格变化情况，适时调整补贴标准，进而缩小种粮农民与其他行业劳动者之间的收入差距。加大对种粮农户补贴力度所需资金可以通过以下渠道解决：争取中央财政的转移支付。按照“谁受益，谁承担成本”的基本原则，中央向粮食主销区收取粮食消费税，并将其作为粮食主产区利益补偿基金，粮食消费税的税率应为每斤调出的商品粮需分摊的主产区粮食补贴成本；尝试在本省粮食销售末端环节通过黑龙江省税务机关征收一定数额的粮食消费税作为补充资金；提高农地征用补偿金额度，用于扩充粮食生产补贴资金。

二、加大对产粮大县的补偿力度

积极争取中央财政增加对产粮大县的奖励额度。省委、省政府应竭力申请中央财政在现行产粮大县奖励政策的基础上，再给予其一定的粮食生产补助，以弥补产粮大县从事粮食生产的机会成本损失，财力能够逐步达到全国平均水平。一是以2014年粮食产量为基础，对保持这一粮食生产水平的产粮大县，每斤粮食给予0.01元的补贴，每斤商品粮给予0.02元的补贴；二是在 2014年基础上，对实现粮食增产的产粮大县每增加 1斤粮食产量给予 0.2元的补贴。这样算来，平均每个产粮大县每年可新增1亿元左右的粮食生产补助。我省的产粮大县每年有望获得 50亿元左右的补贴。如此才能从根本上改变产粮大县的财力窘状，调动县级政府重农抓粮的积极性。

根据财力状况适度加大对产粮大县的扶持力度。省委、省政府可根据全省财政收支状况，适度增加对产粮大县的农业投资。重点支持农业基础设施建设，加大对农业水利设施建设、中低产田改造以及高标准农田建设的投入力度；增加农业科技投入，逐步提高农业科技投资强度，重点支持农业科技自主创新、病虫害防治、农业技术推广、粮食质量安全检测等；提高政策性粮食保险补贴标准，支持农民对粮食作物投保，特别是对洪涝、旱灾等自然灾害进行保险等。

探索与主销区建立粮食生产利益补偿双向驱动机制。由省委、省政府或产粮大县所属的市委、市政府与粮食主销区地方政府沟通，搭建平台，促成我省产粮大县与粮食主销区签订《粮食产销合作协议》。争取粮食主销区对我省产粮大县给予资金和项目支持，作为交换条件我省产粮大县向其提供质量优良价格合理的粮食产品，力求形成互利互惠、稳定、长效的粮食生产利益补偿双向驱动机制。

积极建议中央允许建立区域代为落实补充耕地补偿机制。我省耕地资源比较丰富，许多产粮大县都有盈余耕地面积，如果能够突破“异地指标调剂”省际限制，我省则可以通过为耕地不足地区代为落实耕地占补平衡任务，收取异地代补补偿金，进而弥补产粮大县从事农业生产的机会成本。

三、建立粮食生产生态环境补偿制度

当前，我省粮食生产面临的生态环境问题日益突出，已影响到粮食质量安全以及粮食生产的可持续发展。因而，构建粮食生产利益补偿机制必须考虑生态环境补偿。加快建立粮食生产生态环境补偿制度，要从以下几方面入手：

努力争取中央财政资金支持。在实际操作中，要多渠道争取国家各项专项补助资金或国债资金，提高中央财政在各项资源性收费中对我省自然生态补偿的投入比重，强化耕地、水资源等资源使用补偿力度，防止出现生态危机。

加大省财政对粮食生产生态补偿的投入。整合优化财政支出结构，制定或调整各类专项资金使用管理政策，在财政基础设施投资以及各项支农专项资金中安排一定比例的粮食生产生态环境补偿资金，用于加强耕地治理、水土流失、农村环保基础设施建设等，同时对使用绿色环保的农业投入品进行价格补贴。

积极探索市场化的生态补偿模式。多渠道筹措粮食生产生态补偿资金，完善各种环境与资源费的征收使用管理制度，逐步加大各项资源费、排污费等用于粮食生产生态环境补偿的比重。

制定我省粮食生产生态环境补偿标准。加快建立粮食生产的自然灾害和生态环境统计监测指标体系，研究制定价值量化评价方法，逐步建立科学的生态补偿标准体系。

四、创建境外商品粮生产基地补偿机制

鉴于我省在保障国家粮食安全方面的重要地位，以及所处的特殊地理位置和粮食生产产业优势，建议省委、省政府向中央申请给予黑龙江省在境外建设粮食生产基地以必要的扶持政策。一是对在境外租种土地进行粮食生产的企业，每亩按照目前国内4倍的标准给予补贴；二是对境外生产、返销国内的粮食企业，每返销 1斤粮食给予0.3元的补贴。由此推算，我省“走出去”的企业每在俄远东地区租种 1000万亩耕地则可获得近40亿元的补贴，每返销 100亿斤粮食则可获得30亿元补贴；三是完善税收优惠政策。在国家层面上尽快与“走出去”的农业企业目标国签订避免双重征税的协定，对境外生产的粮食回运，应减免进口关税和增值税。这将极大地调动企业走出去建设商品粮战略后备基地的积极性，将为保障我国粮食安全构建境内外“双重保险”。

五、提升粮食生产利益补偿机制的运行效率

首先，健全粮食生产利益补偿管理机制。在我省粮食生产补贴管理过程中，要实行专款专用，专户管理，所有财政支农资金统一存入固定账户，审计人员进行款项抽查监督。对现有性质用处相同的资金应统一归口管理、简化工作，加强监管。应规范管理单位和发放检查上的整合，根据资金的使用性质不同对管理单位进行调整。

其次，落实粮食生产利益补偿机制绩效考核评价制度。我省在实施粮食生产补贴的过程中应建立目标责任制度和责任追究制度等监督机制，使得政策执行者在政策执行过程中有一定的规范来约束某些不良行为。具体讲，应在落实粮食省长负责制的同时，切实加强和完善市、县长负责制，层层签订目标责任书，使粮食生产补贴的每个环节都能找到具体的负责人，确保直补资金及时足额补贴给种粮农民。