政府部门利益形成的原因以及遏制——以“跨区域售盐”为例

郝环一



政府部门利益形成的原因以及遏制——以“跨区域售盐”为例

郝环一

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541006）

政府的基本职能是提供公共产品和服务、追求公共利益，这与我国进行行政体制改革的最终价值取向——实现社会公共利益的最大化完全相吻合，然而政府部门利益作为一颗社会毒瘤，严重阻碍了我国行政管理体制改革的进程，导致政、企、事不分、立法程序遭到破坏、公共权力的滥用、地方保护主义泛滥等，严重阻碍了公共利益的实现。

政府职能；公共利益；部门利益；地方保护主义

2014年3月份，陕西户县西安科技商贸学院开小餐馆的小店主，被户县盐务局查出几袋从西安购回的食盐，检查人员认为其跨区域用盐，没收食盐并罚了200元款。2014年10月份，新郑市经营一家热干面的黄老板从郑州带回来几袋盐，被新郑市盐业管理局人员认定为“跨区域用盐”，被没收食盐并处罚款200元。2014年11月3日，江苏徐州新沂市一大排档老板老陈用了2斤连云港的盐，被盐业执法人员告知，盐是外地的，是违法的，同时还要求老陈交纳2000元的罚款。老陈觉得委屈，所以拒绝交钱，之后因为拒交罚款就被新沂市盐务管理局告上了法庭。几经周折，最终以老陈交纳5050元罚款而告终。此类事件一经媒体爆出，在社会上掀起一场轩然大波，“跨区域售盐”一时成为网络新词。众所周知，食盐是带有公共性质的特殊产品，在我们的日常生活中起着不可或缺的调味剂的作用。纵观全国三起跨区域买盐受罚的案例，我们不禁要质问：盐是我们平时生活中的日用品，从一个地方使用到另一个地方，怎么就成了违法行为呢？究其原因，其实是部门利益在作祟。所谓部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门，利用自身行政权力和资源控制优势，通过合法的或者合政策的，或者钻法律和政策空子的，或者非法的和非政策的团体和个人的私利。[1]

一、部门利益产生的原因

1．原有盐业体制混乱，政企不分。中国的食盐专营体制有着两千多年的悠久历史。宋朝时，完全由国家垄断经营，后来引入了商人，实行特许经营，承包经营。到了清朝，实行严格的盐区制度，引岸制度，在食盐专卖中划片经营。每个时期盐业体制的变迁，一定程度上导致了原有盐业体制的混乱。目前在中国盐业管理体制的设置上，各地盐业公司和盐务局又都是两块牌子，一路人马，也就是政企不分，结果就是既当运动员又当裁判员，在推行食盐专营的过程当中，干了很多严重违反经济规律的事。[2]最初实行食盐专营的目的是为了民众的健康，这本身无可厚非，但是行政部门大搞“一刀切”，不加区分地实行全国统一的标准，实际上这种做法是“挂羊头卖狗肉”即打着消除碘缺乏病的旗号在谋利。然而对于“跨区域用盐”被禁止的理由，盐业管理部门却说的冠冕堂皇：食盐安全存在隐患。很明显，这是在忽悠公众，实质上不过是行政部门为了维护自身的垄断利益找的借口罢了。除了原有盐业体制的不规范之外，政企不分，专营权和监管权合二为一，导致许多地方专营扩大化，监管弱化，这些都是滋生腐败，产生政府部门利益的温床。

2．地方保护主义作祟。地方保护是指一些地方的政府在国家整体利益与地方利益、长远利益与眼前利益的关系处理上，只注重实现本地方眼前利益的最大化，甚至为了本地方的利益，会以牺牲国家整体利益及其他地方的利益为代价。[3]从江苏徐州新沂市老陈异地买盐受罚事件我们可以看出，《江苏省食盐加碘消除碘缺乏危害实施办法》规定与国务院的行政法规明显不符。地方政府违背了立法的原则，损害了公众的利益。在“跨区域用盐”的事件中，江苏徐州新沂市老陈被罚的理由是：盐是外地的，是违法的。试问：“当地”指的是本省、本市、本县还是本乡镇？行政部门制定的这些用词模糊的法规无非是为了攫取部门利益提供法律支撑。在现实中，基于“部门利益”作为出发点，行政部门随意设置收费项目、收费的标准不明确、权责划分及市场监管不详等现象层出不穷。

3．原有政策的束缚。1996年5月27日实施的《食盐专营办法》，旨在对食盐的生产、销售以及存储和运输环节进行有效的管理，当然，自《食盐专营办法》颁布以来，基本保障了食盐加碘工作的有效实施，保护了公民的身体健康。但随着社会的发展，《食盐专营办法》的弊端也逐渐被放大，主要表现在：首先，地方专营代替国家专营，致使合格的碘盐很难统一配送到位，导致配送过程中交易成本上升；其次，政企不分，专营权和监管权合二为一，导致许多地方专营扩大化，监管弱化；第三，产业链断开形成产销分离的局面，食盐生产企业享受不到国民待遇，资源浪费比较严重。现在国家已经不再对粮食和食用油进行专营，但盐却仍是，这显然有悖于市场经济的发展。这些严重滞后的法律法规依然在市场上大行其道的根本原因在于《食盐专营办法》长期没有得到有效的修改。

4．权力的滥用。政府的基本职能是维护社会稳定，促进经济发展,提供公共服务和公共产品，完善社会管理。政府人员的权力来源于人民，是人民赋予的，在行使权力时，应该以“公众本位”和“社会本位”为中心，按照相关的法律法规管理公共事务。然而在徐州新沂市老陈跨区域买盐的事件中，我们可以看到，行政执法人员利用职务上的便利和手中掌握的权力，对处罚的金额一再更改，由起初的1500元，到3000元再到后来的5050元，完全没有法律依据，按照“法无授权不可为”的原则，新沂市盐务管理局无权对老陈实施行政处罚，按照“法无禁止即可为”的原则，老陈的行为也不具有可罚性，所谓的执法其实质就是为了罚钱。现实中，行政公职人员利用手中掌握的公共权力，不管是在制度安排还是在政策制定和实施当中都以实现自身利益的最大化为目标。这种滥用权力，不作为和乱作为的行为使人民的公共利益受到了重大的损失，严重引起了广大人民群众的强烈反感和厌恶，破坏了政府在人民心目中良好的形象。

5．立法体制不完善。部门利益得以实现的基本保障是部门立法合法化。如布坎南所言，“对处在代表国家行事地位上的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在那些权力范围中的行为的法律，我们就一定要把他们看成是以他们自己的权利最大限度地在追逐财富的人。”[4]在我国，从法理上来讲，人大是唯一具有立法权力的机关，但是往往授权行政部门起草和拟定相关的法律法规，这就为政府部门攫取更多的部门利益提供了行政立法的依据，所以一些行政部门在履行职责的过程中，过于强调、维护、谋取和追逐本部门的利益就在所难免。纵观全国这三起“跨区域售盐”事件，我们也可以看出，地方性的法律以及规章制度本身也存在一定的缺陷和不足：首先，随意扩大地方食盐专营管理权限；其次强化食盐经营企业对其他工业用盐的垄断经营。

二、遏制政府部门利益的对策建议

政府部门过度追求部门利益最大化，产生了许多的危害，首先，损害了公共利益的实现，阻碍了行政体制改革的进程；其次，造成资源浪费，阻碍社会经济的发展；最后，滋生寻租和腐败，不利于树立良好的政府形象。“跨区域售盐”事件，政府部门出现了明目张胆地追求自身利益最大化的行为，因此，提出遏制政府部门利益的对策建议势在必行。

1．推进盐业体制改革。据央视报道，日前，工业和信息化部表示，目前有关部门正按照十八届三中全会精神加紧研究制定推动盐业体制改革方案，盐业体制改革总的方向是政企分开，取消食盐专营。这也是第一次政府部门对取消食盐专营的传闻加以确认。中盐协会内部人士透露，第七版盐业体制改革方案目前已获得中编办、财政部、商务部、质检总局、食药总局、法制办等相关部委通过。新盐业体制改革方案内容包括六部分：一是盐业体制改革的指导思想和目标原则；二是取消食盐专营、许可经营制度后实行最严格的食品监管制度；三是健全食盐储备体系，确保食盐安全供应；四是加快盐业体制调整提升产业竞争力；五是健全法律法规，实施依法治盐；六是强化领导落实各项任务。[5]

2．转变政府职能，政企分开。改革开放三十多年来，我国经济得到了飞速发展，但是我国仍然没有从计划经济体制下政府过多干预市场经济的现实中走出来，从机构设置上看，目前实行的仍然是“窄职能、多机构”的小部门体制，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多，不仅削弱了政府的决策职能和统筹管理，还损害了国家的整体利益，弱化了部门责任意识，导致部门利益的滋生和强化[6]。正确界定和厘清政府和市场的关系是转变政府职能的第一步。努力建设有限政府和责任型政府，加快政企分开，政事分开，市场能够做好的事，政府做好“守夜人”的角色就好。在我国行政体制转轨的过程中，政府能力的削弱是必然的，它有利于市场经济基础结构的建立和市场关系的发育；增强政府能力的正确途径是培育和提高社会能力。总之，在转轨时期政府应尽量少干预，让市场充分发挥作用，把自己限制在补充的位置上。[7]

3．加强市场引导，政府监管。市场经济的良好运转和社会公共事务的有效管理，不能没有市场的介入、干预和调节。只有“看不见的手”和“看的见的手”的有效结合，双管齐下，才能够保证市场秩序稳定，经济快速发展。在“跨区域售盐”这一事件中上，可以引入市场竞争机制，形成价格的市场化、竞争的良性化以及流通的畅通化。随着市场经济的逐渐完善和成熟，企业可以生产出来更多的品种丰富的食盐，以满足消费者日益增长的需求。不过市场化并不意味着价格可以完全放开，食盐作为生活必需品，其价格必须在消费者可以承受的范围之内。当然，市场也有失灵的时候，此时政府作为“一只看得见的手”要充分发挥宏观调控机制，稳住价格。因此食盐完全可以回归到市场，政府监管部门只要做好引导消费、制定标准、维护市场秩序就可以了。

4．建立完善的监督机制。有效的权力监督机制是防止行政部门滥用权力，谋取政府部门利益的途径之一。需要从以下三个方面来加强监督机制：首先，真正实现立法机构与政府部门的平起平坐，让立法机构充分发挥审查，监督行政部门的收入及其开支情况，那么政府部门攫取部门利益就“断了炊”；其次，真正实现司法机关与政府部门平起平坐，裁判越界的政府乱作为案例，那么政府部门攫取部门利益就得提心吊胆；第三，如果公众，媒体能够通过真正的言论自由对损害公共利益的政府行为“拳脚相加”，那么政府行政人员就得道德破产。治理政府部门利益的秘诀之一就在于不同群体之间的相互制衡。

透过“跨区域售盐”事件，我们可以清楚的认识到：政府部门利益是现代社会的一颗毒瘤，极大地侵蚀着公共利益，严重地阻碍了经济社会的发展和我国行政体制的改革，导致了政府的公信力下降，人民对政府的乱作为越来越不满。只有取消食盐专营制度，才能够从源头上遏制政府部门攫取垄断利益，也才能够有利于维护公众利益，保证社会的公平。

[1] 石亚军，施正文.我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题[J].中国行政管理,2011(5).

[2] 谢绮珊,赖伟行.2016年起跨区域买盐不受罚 破解盐业公司垄断暴利http://finance.sina. com.cn/chanjing/cyxw/20141107/061020756397.shtml.新浪财经 2014.11.07.

[3] 封丽霞. 解析行政立法中的部门本位主义[J]. 中国党政干部论坛,2005(8).

[4] 徐燕华,韩立强. 部门利益——部门立法抹不去的痕迹 法学研究[D]. 2007.

[5]千年来“食盐专营”政策有望改变 http://money.17ok.com/news/434/2014/1120/2426376.html. 财界理财 2014.11.20.

[6] 石亚军,施正文.我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题[J].中国行政管理,2011(5).

[7] 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].中国人民大学出版, 2003.

责任编辑：倪 芬

2014-10-29

郝环一（1989-），男，河南南阳人，广西省桂林市广西师范大学公共行政专业研究生，主要从事公共政策研究。

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