在治理改革中发挥村级党组织作用

周 挺



在治理改革中发挥村级党组织作用

周 挺

（中共福州市委党校， 福建 福州 350014）

村级党组织是当前农村治理改革的具体落实者，面对群众工作的新形势和新特点，推进农村社会治理的各项工作，促进农村小康社会建成，要求村级党组织切实加强自身建设，充分发挥战斗堡垒作用，不断提高执政为民的能力、创新工作机制，努力把党的政治、组织优势转化为治理服务优势，在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中担当起自己的责任。

治理；村级党组织；创新

有好的治理，才能有理想的发展。今天的中国农村，特别需要一种“治理”理念来指导农村工作，通过有效的治理方式来解决现实的冲突，实现良好和谐的秩序，从而让社会充满活力，推动农村全面和谐发展。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要创新社会治理，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。强调改进社会治理方式，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。这些改革创新都对农村基层组织提出了新的要求，对农村基层组织建设带来了新的挑战。在这样的背景下，作为农村村级各种组织和各项事业领导核心的村级党组织，如何适应新形势、新任务，发挥战斗堡垒作用，提高执政为民能力，创新工作机制，推动农村发展，是当前迫切需要深入探讨的课题。

一、发挥村级党组织的战斗堡垒作用

村级党组织是村级各种组织和各项事业的领导核心，在贯彻落实党的路线方针政策、化解农村内部矛盾、维护社会稳定、推动农村发展方面发挥着战斗堡垒作用。但这种地位和作用不是天然的，而取决于其领导能力和领导权威，特别是取决于村级党组织的实际行动。当前，切实加强村级党组织建设既是巩固党的执政基础的现实需要，也是全面深化农村改革，全面建成小康社会的迫切要求。

（一）巩固村级党组织的领导核心地位

在农村，党同农民的密切联系，主要是通过村级党组织和党员的作用来实现。村级党组织直接与广大农民群众接触，对于人民群众的要求，有着相当确切的了解和比较及时敏锐地察觉。这就能够及时地向党的各级领导机关报告群众的要求和意愿。同时，农民更多地、更经常地通过村级党组织和党员，来了解党、认识党。村级党组织状况如何，直接关系着党在农民心目中的形象、威信，关系着党能否赢得农民群众的信赖与支持。村级党组织还是教育农民群众的关键一环，担负着用党的主张教育党员和农民，组织、引导他们贯彻落实党的方针和政策的重任。因此，村级党组织是提供决策信息的基础，也是执行党的路线方针政策的基础。

社会主义市场经济的不断发展，使村级党组织面临新的环境、新的任务、新的矛盾、新的问题。事实表明，在社会主义市场经济条件下，加强对党员教育、管理和监督的任务，比过去任何时候都更加紧迫、更加繁重了。这就要求村级党组织在毫不动摇地坚持以经济建设为中心的同时，要坚持物质文明、政治文明和精神文明一起抓，要重视现代化建设的思想政治保证和支持，也就是始终不要忘记发扬我们党固有的政治优势，而且要在新的历史条件下发挥得更好。要结合现实对党员发挥先锋模范作用提出具体的要求。要通过自己的管理和教育，把所属的党员的先锋模范作用发挥好，维护党员队伍的先进性、纯洁性。

（二）改进村级党组织的领导方式方法

实现依法治村。村级党组织必须严格遵守《宪法》和《村民委员会组织法》等法律法规的规定，通过法律途径来实现党的领导。实践表明，村党组织领导村民依法治村，党组织严格遵守和执行有关法律制度，为村党组织的自身建设设立了法治的环境和要求。虽然《村民委员会组织法》等法律法规明确规定了村级党组织在村民自治中的领导地位，但现行制度并没有为村级党组织在提供使自己的主张变为村民的集体意志、上升为村庄“法律”的有效手段和方式。如果党组织的主张不能变为村民的集体意志，村民自治就无法体现党的领导，就有可能偏离正确的方向。因此，坚持依法治村与党的领导的有机统一，必须进一步完善法制，为村级党组织通过法律形式实现自己的领导提供必要的制度保障。

实行民主决策。进一步完善村民代表会议制度，村党支部可以通过村民代表会议来实现对村委会的间接领导。通过党支部在村民代表会议里面的决定作用，由村民代表会议讨论决策，这就使村党支部关于村民自治的主张通过村民代表会议的决定变成了全体村民的意志，成为村民的自觉行动。村民代表会议的决策对村委会的行为当然有决定性的约束力，由此实现村党支部对村委会的间接领导和大事领导。村民代表会议制度的实施，不仅可以提高村级党组织贯彻执行党的方针、政策的效率，密切村级党组织和村民之间的关系，而且还可以大大加强村级党组织的领导核心地位，理顺村级党组织与村委会的关系，保证村民自治制度健康发展和促进农村社会的稳定与繁荣。

（三）构建和谐的新型村“两委”关系

推行“两票制”。第一票由全村选民以无记名投票方式，推选村党支部书记、副书记及委员候选人。第二票由村党支部全体党员按差额选举方法选举出村党支部成员。“两票制”的实质，“就是在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制，使村民群众在支书和支委的选择上开始有了发言权。其本质就是在不改变农村二元权力结构的前提下，为党支部提供一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。”[1]经过“两票制”选举，村委会能够自觉地在村党支部的领导下开展工作，“两委”班子心往一处想，劲往一处使，巩固了村党支部的领导核心地位，提高了村党支部的凝聚力和战斗力，使村“两委”走向双赢。

实行两委联席会议制度。两委联席会议由村党支部、村委会的全体成员组成，召开会议三分之二以上的成员参加，经到会人员的半数通过形成意见。两委联席会议定期召开，一般一个月一次，遇到重大问题或特殊情况随时召开。会议由村党支部书记主持。两委联席会议制度对于衔接村务工作，提高决策水平，起到了积极作用。同时还为在村级党组织领导下发挥村委会的积极作用，加强党组织和村民自治组织的联系和协调，提供了制度框架和沟通渠道。有利于形成党组织和村委会共同决策、合理分工、相互配合，一起搞好农村各方面工作的良好局面。既体现了村级党组织的领导，也体现了村民自治组织的作用，保证了村级各项工作的正常进行。

实行两委组织“一体化”。村党支部与村委会“两块牌子，一套人马”，村委会主任通常由村党支部书记兼任，两委成员大多也是交叉任职。这就是人们通常所说的两委组织“一体化”，支书主任“一肩挑”。“一肩挑”与传统的党的“一元化”领导的实质性不同在于党组织成员尤其是党支部书记都必须要通过村民投民意票或者选举这一环节。它实质上是把村民直选的制度机制和民主原则引入村级党组织选举中，保证了村民对村级党组织的选举有直接的影响力和发言权，奠定了村党支部的民意基础。这就为有效地预防“两委”矛盾，巩固村党支部的权威提供了民主化的机制保障。

二、提高村级党组织执政为民的能力

村级党组织是当前农村治理改革的具体落实者，面对党执政条件和外部环境的新变化，面对群众工作的新形势和新特点，如何做好农村社会治理的各项工作，让人民群众共享经济增长的成果，如何下大气力解决涉及群众利益的难点热点问题，促进农村经济平稳较快发展，都对村级党组织的执政为民能力提出了新要求。

（一）在引导中带领群众

毛泽东早就指出：“不能靠历史吃饭，不能靠威势吃饭，要以理服人，不能以力服人。”[2]在乡村，很多问题既具体又复杂，靠行政权力无法圆满解决，需要党组织做耐心的说服动员工作。只有站在群众中间，以群众的立场思考问题，以群众的姿态沟通引导，而不是强制性地推行，党的路线方针政策才能变成群众的自觉行动。这就要求农村干部要对农民内心有深入了解，必须了解农村真实、全面的实际情况。这是做好群众思想工作的前提。工作中必须熟悉群众语言和农民的话语系统，把处理机关内部关系的能力转化为做群众工作的本领，把制度设计与农民的思维习惯、农村变化结合起来。需要农村干部“向上攀登理论，向下深入实际”，深入农民的内心世界。

当前农村客观存在不同的利益群体，村民的利益诉求、利益实现途径也呈多样化。使得农民收入渠道增多、贫富差距拉大，纠纷问题不断。这就要求村级党组织要发挥利益协调功能，引导农民以理性合法的形式表达利益诉求。做好事前、事中和事后的了解、协调、反馈工作。所有政策的出台和实施，应把土地、住房、医疗、再就业问题和社会保障问题放在首位，真正改善民生，维护农民的切身利益。当利益冲突发生后，村级党组织要做好协调工作，及时化解矛盾，维护村庄和谐稳定。针对许多农村留守人口中老人、妇女、儿童占的比重较大，对这些群体进行引导，应符合他们的思维习惯和价值偏好。比如，开展和提供村民沟通的公共场所；利用民间传统节日、庙会、乡间茶坊、集市开展富有民俗传统的文化活动；运用群众喜闻乐见的形式，把党的路线方针政策融入老年祝寿会、春节团拜会、腰鼓、秧歌文艺表演当中，增强乡土文化的时代性。要搭建载体，通过建立村文化活动中心和乡镇文化中心，让农民有机会吸收更多的“文化新空气”。这种契合农村特点的形式，有利于村级党组织在引导中带领群众。

（二）在示范中组织群众

示范不是“作秀”，不能变成“政绩工程”，示范的成果最终要体现在大规模的有效推广上。只有具有代表性，示范才能经得起历史和实践的检验，既能立得住，群众又能学得来，形成辐射传播效应。如果只是表面上标新立异，热衷“理论包装”，追求“数字出官”，那么这种示范，群众怎么学得来，又怎能得到实惠。如果只是拔高求全、样板戏式的示范模式，那么它的代表性、可持续性又在哪呢，这种示范不但起不到引导、组织、带动群众的作用，反而有损党组织、党员的形象，有损国家的有限资源。因此，示范要从各自村庄的实际出发，切实可行。不同地区的客观条件不同，所走的发展路子当然不能强求一致。而示范本身也不能一步到位、一蹴而就，不能盲目追求“经验推广”、大面积丰收。现在很多地方提出“一村一品”的产业发展规划，但事实上并不是所有的村都有条件搞“一村一品”，有的地方就是搞“几村一品”都不容易。对于模式的选择，主要要看自身的条件和市场的需求态势。

村级党组织的示范，既要考虑资金、技术和市场的因素，又要考虑产业产品的发展路子、方向和可持续性。村级党组织可以根据各自村庄的具体情况，依照乡镇提出的示范标准申请、确定示范点，组织本村群众投工投劳，按照规划展开各项工作。本村的示范点、各村的示范点间，相互学习借鉴，展开评比竞争，并向乡镇提出示范申报，乡镇作出相应规划指导支持示范对象。村民们看到示范点、示范村变样发展了，也就看到了自己的发展前景，因此有了信心，也学到了办法，从而带动了整个村庄和乡镇的发展。在示范点、示范村取得成功后，县市应予以及时表彰，以激发农民的积极性，农民由此效仿集聚。示范激励要切合村民群众的实际需要，重在增强村级党组织的凝聚力，更好发挥党员的先锋模范作用，调动村民群众的积极性。使党群干群齐心协力，破除陈规陋习，移风易俗，共同践行社会主义核心价值观，促进文明乡风的形成。

（三）在服务中凝聚群众

建立党员服务站。村级党组织有计划地在村部、农贸市场、村民聚集点等地建立党员服务站，村党支部书记兼任服务站负责人。站内设置意见箱、热线电话、有条件的还可以配置电子网络设备，由村党组织负责管理，为村庄群众提供服务。服务站除了做好现行农村政策的宣讲，进行普法教育，公开村务，办理村庄日常事务外，还要对村庄中群众进行分类管理，列出困难户重点提供服务，及时受理、排解村民群众的纠纷，协助解决村民生产生活中遇到的问题，沟通、协调与其它村、乡镇、县区等相关事务。服务站要制定专门的办事程序，明确服务内容、办理时限、申报材料、承办责任，所有办事环节都告知村民。每天都要有党员值班，对村民提出的问题和要求办理的事项如实登记，回答村民群众的疑惑和质询，并及时向村党组织汇报。这种村级党组织依托党员服务站向村民提供的服务，是个人、企业、社会中介组织所无力提供的服务，它方便了群众，体现了村级党组织的价值所在。实践中需要村级党组织创新理念，坚持这种服务方式的制度化、长期化，使党组织真正成为村民的主心骨和贴心人。

创办农村专业合作组织。当前，不少地方的村庄村财紧张，甚至负债累累，村级党组织服务群众心有余而力不足。在这种境况下，有偿服务，就弥补了村庄资源有限、服务群众不力的不足。这就是创办农村专业合作组织。村级党组织综合本村的实际情况，鼓励有实力的党员创办农村专业合作组织，作为村民致富奔小康的带头人，通过专业合作组织这样的服务型实体，为村民提供生产、技术、信息和销售等方面的有偿服务。农村专业合作组织，在村级党组织和村庄群众之间，架起了一座市场化桥梁，解决了部分村庄因财政不足导致服务群众不到位的问题，提升了村级党组织驾驭市场经济的新能力，加强了村干部和村民群众之间的利益联系，找到了农村先富带动共富的新途径。随着农村社会治理的改进，村级党组织要牢牢把握村庄专业合作组织的发展方向，进一步完善有偿服务方式、拓宽服务范围，形成从生产、销售到资源、资本和信息支持的全方位服务。做到取之于民，服务于民，让有偿服务中在增加村集体收入的同时，增加村民的收入，使村集体经济与村庄群众的福利同步得到增长。

三、创新村级党组织工作机制

加强村级党组织建设，既要勇于面对当前的困难和问题，又要实事求是，勇于创新。如何适应农村社会治理实践，创新村级党组织建设，真正发挥党在农村的领导核心作用，巩固党在农村的执政地位和基层政权的稳定，是摆在农村基层党组织面前的一项十分紧迫的任务。笔者以为，当前村级党组织创新工作机制应从以下几方面着手：

（一）健全党员动态管理机制

设立流动党组织。设立流动党组织是加强对流动党员管理的一个有效方式。针对不同情况，建立流动党员党组织。3名以上正式党员外出到同一地点并相对固定，时间在6个月以上，属于同一基层党委的，该基层党委应在他们中建立流动党员党支部；属于不同基层党委的，由上一级党组织根据实际情况，指定有关基层党委在他们中建立流动党员党支部。具备条件的，应建立流动党员党总支或基层党委，由县（市、区）委组织部门办理。另外，设立流动党员教育管理服务机构，基层党委安排专人负责流动党员的教育管理工作。要突破行政村党组织对党员单一管理的模式，建立流出地和流入地、工作单位和村（居）委会等两个或两个以上党组织共同管理的动态机制。

完善相应规章制度。通过流动党组织加强对流动党员的教育和管理，必须完善相应的规章制度。主要有登记建档制度、思想汇报和学习制度、跟踪管理制度等。外出3个月以上的党员，应将外出理由、目的地、时间、联系方式等报告所在党支部，并将个人的政治思想、组织活动和务工情况定期向党组织作出书面或口头汇报。党支部要与外出党员开展针对性谈话，提出要求，做好相应的思想政治工作，并将相关情况登记存档，做好“联、转、建”三字文章，使每个党员都有自己流动的“家”。

（二）建立村党组织激励机制

建立健全表彰奖励长效机制。建立健全对基层党员和基层党组织表彰奖励的规章制度。明确的规定表彰奖励的目的、条件、种类等，使“创先争优”活动既有明确的目标，又使评选表彰工作有所遵循。要确立和遵循科学、民主的评选表彰程序，并在评选表彰工作中切实地按程序进行，做到结果公正、程序合法、群众满意。各级党组织特别是负责人，要加强对评选表彰过程的指导、监督，适时进行调控，以保障评选表彰工作的顺利进行。

建立村组干部弹性晋升机制。对有重大业绩和特殊贡献，能力较强的村支部书记等干部，经组织考核后，可破格享受同级乡镇干部的政治待遇和经济待遇，县乡镇每年应发给他们一定数量的额外津贴。乡镇实行公务员招考时，可允许符合招考条件的村党支部书记等村干部参加考试，在坚持公开考试、公平竞争等原则下，对在职期间业绩优秀且有重大贡献的村干部，应优先考虑转为正式乡镇在编干部。对那些政治素质高、能力突出的村级党员干部应及时推荐当选为县乡镇党代表、人大代表或县政协委员，享受县乡镇党代表、人大代表或县政协委员应有的政治待遇。这些激励举措既是对村组干部的政治激励，以充分调动他们工作的积极性，也是上级党组织和政府部门有效地吸纳村庄精英到体制内的有效途径之一。

建立村组干部社会保障制度。对达到一定级别的、属正常免职的村组干部，可由本人申请，经过乡镇党委研究批准，报县委组织部备案，办理退休手续，领取一定的退休金。退休金由乡镇在财政中统筹列支。退休金额按不同级别享受年工资额的一定比例数。不达一定级别或违法被撤职、自动辞职的，一律不享受退休待遇。同时，达到一定级别的村组干部，乡镇应为他们统一办理人身财产、养老、医疗保险的等。保险金额可按一定比例由乡镇和个人分别承担。在职村干部正常离任而未参加养老保险的，按照一定标准给予一次性离职生活补贴。任职时间长、有突出贡献的优秀村干部离任时，给予固定生活补贴，补贴标准达到村组干部平均养老保险标准时，取消补贴制度。通过建立健全村组干部的社会保障制度，保证广大党员干部能安心工作、积极进取。

（三）完善党群沟通联系机制

完善党员领导干部联系点制度。一方面，联系点的安排要结合党员领导干部的工作特点和工作需要来进行。既要结合工作难点和热点，又要具有典型性，有利于面上工作的开展。另一方面，联系点的工作内容要体现政策宣传、指导和调查研究。党员领导干部要主动宣传党的路线、方针、政策和党建工作的指导。传达上级党委的工作安排和发展思路，提出工作建议，推进工作落实，促进联系点党建工作的开展。同时，了解村庄工作的实际情况，发现存在的问题，及时向组织做出汇报，为各级党委、政府的科学决策提供重要的依据，及时改进和完善党的政策、措施。

完善人民群众诉求表达制度。引导群众以合理合法的方式反映诉求，坚持领导干部群众来访接待日等制度，及时帮助群众解决困难，维护群众的合法权益。开展民意调查、社区论坛、民情议事会等活动，充分发挥人大、政协机关和工青妇等人民团体密切联系群众的优势，通过定期组织人大代表、政协委员接待群众来访，聘请群众联络员、开通民生热线等形式，将工作阵地向基层延伸，了解社情民意，及时反馈给党委、政府，努力形成上下贯通、广泛覆盖的社情民意反映渠道。

完善党的干部选拔任用制度。规范干部选拔任用工作，建立健全科学的选拔任用机制。逐步完善民主推荐，改进考察方式方法，规范公开选拔和竞争上岗、破格提拔、干部交流等。在严格标准条件、规范选拔程序的基础上，进一步严明选拔任用纪律、强化责任追究。突出品德、实绩、作风和廉政情况的考察。加大民意测验、民主推荐在党的领导干部选拔中的分量，严格按章依制办事，切实加强对制度执行情况进行监督检查，确保农村基层民主选拔干部公正、合理、有序，确保选拔出来的干部得到群众的信任和拥护。

“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。”[3]在推进农村社会治理改革中，村级党组织应积极作为、提高能力、改进方法、创新机制、协调各方，组织村庄党员，去做直接服务群众的工作，努力把党的政治、组织优势转化为治理服务优势，在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中担当起自己的责任。

[1]刘亚伟编.无声的革命——村民直选的历史、现实和未来[M].西安：西北大学出版社，2002：227.

[2] 中共中央文献研究室.毛泽东传（1949-1976）[M].北京：中央文献出版社，2003：656.

[3] 党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].党建读物出版社,2013:31.

责任编辑：陈振锟

2015-01-06

周挺（1962-），男，福建福州人，中共福州市委党校科研处主任、教授，主要从事执政党建设理论与实践研究。

D267.2

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1674－1072（2015）01－023－05