对水行政执法能力建设的问题剖析

朱 玮沈建良张 振

（1．江苏省水政监察总队，江苏南京 210029；2．盐城市水利局，江苏盐城 224002）

1 水政监察队伍的主要职能

根据水利部《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等法律法规规定，水政监察队伍是各级水行政主管部门的专职执法机构。水行政执法是各级水行政主管部门和流域管理机构贯彻实施水法律法规的重要方式，是加强和创新水利社会管理、保障水利可持续发展的重要手段。各级水行政执法队伍受水行政主管部门委托承担水行政处罚、行政征收、行政强制执行、行政强制措施等职责；参与水行政许可审批和实施情况的监督检查；参与影响较大的水行政许可项目现场查勘、论证分析，负责本行政区域或管理范围内水事违法案件查办等水行政执法工作。

2 当前水行政执法中存在的主要问题

2.1 机构设置与职能规定不相适应

《水政监察工作章程》对发挥水政监察队伍的专职执法机构作用，规范水政监察职能的行使，做了具体规定，目前还有不少地区和部门的水政监察队伍定位比较模糊，水行政执法体制尚未理顺。

（1）机构编制不够规范。在机构设置上没有独立运行；在编制性质上，有参公管理、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位四种类型，差别很大；有相当一部分中队有名无实，不能起到应有作用。

（2）队伍职能不够明确。一些地方水行政部门受水利系统内部部门利益驱动，不愿授权水政监察队伍参与行政许可和征收行政事业性规费等有关事宜，而仅赋予水行政监督检查、水行政强制执行等职能，限制了水政监察队伍的作用发挥。有的单位部门之间职能边界不够清晰，存在交叉执法、重复执法的现象，导致执法力量分散、行政执法成本增加，同时也影响了社会对水政执法主体的认识。

（3）执法体系不够健全。部分水利工程管理机构的水政监察队伍建设比较滞后，基层水利站、管理所水政监察机构还没有得到充分落实，大部分基层水利站、管理所不具有水政监察职能，执法网络离全覆盖还有相当差距。

2.2 人员配置与履职要求不相适应

近年来，各级在扩大充实队伍的同时，下大力抓了以提高人员素质和执法水平为核心的学习、培训、考核工作，执法人员的业务素质普遍提高，有效地促进了执法工作的顺利开展，但仍难以满足当前履职要求。

（1）人员素质参差不齐导致依法行政的能力不足。由于执法工作具有一定的危险性，加之基层执法办案补贴和经费福利落不到实处，水利部门引进的优秀人才很少愿意进入水政监察队伍，现有水政监察队员也都努力向其他业务部门流动。还由于水政监察队伍管理不够严格，基层水利部门调整水政监察人员随意性较大，专职水政监察人员变动过快，且多数人员身兼数职，导致执法队伍整体素质偏低。实际工作中，执法程序不到位、执法行为不文明、调查笔录不清晰、引用法律条文不准确的现象时有发生，有的对已发现的违法行为，习惯于用行政管理的方式下达命令，而不善于运用法律武器及时进行调查处理。

（2）专业结构不合理导致处置复杂疑难水事案件的能力不足。水行政执法一线的水政监察队伍中法律专业人才较少，不少水政监察队伍对案情性质重大并具有一定影响、法律关系复杂的水事违法案件，难以准确把握，各方利益不能及时得到协调，导致处置周期过长，日积月累形成老大难的历史遗留问题。

2.3 执法保障与形势任务不相适应

当前，维护水安全、加强生态文明建设，已经纳入国家发展战略，成为各级政府关注的焦点。但随着经济社会的不断发展，各利益主体对水资源、水空间的争夺日趋激烈，非法采砂、非法圈圩、非法占用、非法排污等侵占河湖水域、阻断水系畅通、危害水体功能的水事违法行为呈高发态势。然而受制于相对落后的执法保障体系，不少水事违法行为不能得到及时查处打击，对行政相对人形不成有力震摄，导致涉水违法活动屡禁不止。

（1）缺少足够的基础设施。执法基地、执法码头是水利执法活动的基本依托和支撑。但由于缺乏先期整体规划，加上区域社会发展不平衡，导致执法人员难以靠前配置，执法队伍遇有突发水事违法行为不能快速反应。此外，绝大部分执法队伍，都没有询问室、听证室、档案室等执法办案所必须的专门场所，执法人员执法办案、调查取证只能在非专用场所进行，既不规范，也不符合保障相对人合法权益的要求。

（2）缺少配套的执法装备。现有车、船和少量的勘验设备多数是队伍组建初期开展“八化”建设时购买的，老化严重，亟待更新。特别是一些重点河湖周边的执法队伍，不仅执法船艇严重不足，而且现有的执法船只设备老旧，甚至没有基本的GPS导航定位系统及水深扫描仪，抗风浪性差，安全系数低，稍遇不良天候就不能出航，在时空上造成了执法管理的盲区。

（3）缺少先进的技术手段。对大面积水域河湖的执法巡查，目前大部分地区仍主要沿用人工巡查方式，不仅实施难度大，而且成本高、效率低。当前信息化管理已进入“大数据”时代，而大部分地区却没有全面的执法基础数据库，没有系统可靠的网络运行平台，没有统一的管理系统，没有适时移动传输通道，没有监控重点水域或地段的固定或移动终端，更谈不上卫星遥感系统等现代化手段，严重制约了水政监察能力的进一步提升。

（4）缺少专门的执法经费。受地方财政水平和财政投入不足影响，大部分没有实行参公管理或全额拨款管理的水政监察队伍的执法经费都未列入财政预算管理，无法满足日益繁重的执法工作需要。部分队伍尤其是基层一线的执法队伍，每年同级财政下达或自身征收的经费只能保障人员工资和日常工作支出，装备购置和维护经费基本没有着落。

2.4 制度建设与改革发展不相适应

各级水政监察队伍建立以来，大力推进水行政执法制度化、规范化、程序化、标准化建设，提高执行力和公信力，队伍战斗力保持了稳定可靠增长的良好势头。但随着全面深化水利改革向纵深推进，水行政执法现有制度机制上的弊端也逐步显现。

（1）制度体系亟待完善。水政监察员管理办法、执法办案信息公开办法尚未出台，社会举报监督制度没有真正建立，保证执法权力阳光运行的监督制约机制还未形成，综合执法改革缺少足够的制度支撑，水政监察员的职业保障制度，以及流域与区域、区域与区域之间的会商会办制度需要进一步研究探索。

（2）制度内容亟待严密。有的制度规定过于原则，留有模糊地带，缺乏针对性和操作性。比如，对水事违法案件的性质界定还不够清晰，在实际工作中造成“大事化小、小事化了”的执法倾向；对边界地区水行政执法协调与配合没有明确规范，影响了对个别河湖行政交界区域水事违法行为的查处成效。

（3）制度功能亟待增强。有的制度之间衔接不够，内容重复交叉，执行标准也不尽一致，存在有机可乘的漏洞；有的条文缺少刚性约束，自由裁量空间较大，限制了制度整体功能的发挥。

2.5 执法成效与社会期盼不相适应

在各级水行政主管部门的坚强领导下，全省水政监察队伍始终保持对涉水违法违规行为的高压严打态势，组织开展了一系列专项执法活动，严肃查处了一批重大水事违法案件，取得了较好的经济和社会效益。但对照人民期盼，仍有不小差距。

（1）不善于研究新情况新问题。新形势新阶段，各级水政监察部门面临着执法对象多元、执法标准提高、工作任务加重等新情况新问题。虽然，各级队伍都想方设法积极应对，但缺乏思考研究的深度、广度，就事论事的多，顶层设计的少，着眼当前的多，面向长远的少，除个别研究成果外，多数停留在理论层次，不具备推广价值，难以投入实践应用。

（2）不善于提升执法办案效率。执法巡查的作用没有得到充分发挥，大量水事违法行为依靠群众举报，且立案查处率明显偏低。据江苏省2014年数据统计，全省共发现各类水事违法案件3987起，立案查处各类水事案件637起，只占发现量的16%。有的县级水政监察大队，每年仅查处1～2起水事违法案件。当前不少非法占用、非法圈圩、非法采砂活动是历史遗留问题，有的甚至是政府推动项目，涉及相对人多，情况复杂，存在立案阻力大、取证难、执法难的问题。基层水政监察队伍主动介入不够，缺少及时有效的提醒提示和跟踪服务，导致违规违法项目长期得不到整改，降低了水行政执法威信。

（3）不善于回应社会大众关心的执法焦点。不注重利用新闻媒体对执法行动进行舆论造势，不善于从政策法规层面回答解决群众提出的现实问题。有的对群众举报采取“鸵鸟”策略，有的不公布重大水事违法案件查处过程和结果，有的对执法成果的通报不及时、不准确，还有的对社会监督、舆论监督持躲避态度，一定程度上影响了执法效果。

3 存在问题的原因分析

（1）我国的水行政执法传承于传统的水工程、水资源开发利用与水文监察，是以工程水利或传统水利为基础的，其管理思想、技术支撑很大程度上依赖于传统的水利管理、工程管理，缺少经济、法律、文化、生态方面的思想基础，与当今快速变化的经济、社会形势存在较大的差距。

（2）管理方式陈旧、手段落后，如信息技术的应用、数据处理、监察评价手段等远远落后于社会的要求，与水行政综合执法规范化的“八化”要求不相适应。

（3）水法律法规与两法衔接不够紧密，法律责任偏轻，一些案件难以入刑，导致水政监察队伍执法手段缺乏，造成违法成本低，守法成本高。

4 加强水政监察执法能力建设的建议

4.1 全面规划水政监察执法能力建设

当前和今后一段时期，各级都处在深入推进依法建设的新时期。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大战略部署，提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。水利部出台《全面加强依法治水管水实施意见》，明确了全面加强依法治水管水的重要意义和指导思想，并从构建完备的水法律规范体系，实现覆盖全面、相互配套、有机衔接；构建高效的水法治实施体系，做到有法必依、执法必严、违法必究；构建严密的水法治监督体系，做到权责法定、程序正当、公开透明；构建有力的水法治保障体系，做到责任明确、措施到位、齐抓共管等4个方面明确了主要目标。因此，进一步增强水政监察执法能力，为全面提升水行政执法工作水平提供基础保障，及早谋划、全面规划水政监察执法能力建设，进一步增强水行政执法能力，建立权责统一、权威高效、保障有力的水行政执法体制，是全面推进法治水利建设的重要内容。

4.2 全面提升水政监察机构实力和水平

水利改革和水利现代化建设的不断推进，对提升水利依法治理水平提出了新要求。随着水资源条件深刻变化、涉水利益格局深刻调整、水利发展方式深刻转变，水利社会管理的难度和挑战在不断加大，特别是不同地区、不同群体水事活动中的利益冲突明显加剧，水事纠纷和矛盾呈现高发态势。这就要求加强和创新水利社会管理，自觉把水利工作和涉水活动纳入法治化轨道。水利部在全国范围内开展了以“执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化”等“八化”为目标的水政监察规范化建设，依法管理水资源、河湖和水工程、防汛防旱、水利工程建设、水土保持和水工程规划，迫切需要进一步加强水行政执法，不断提高水政监察队伍执法能力，建设一支能力较强的水政监察队伍。

4.3 全面加强水政监察队伍规范化管理

规范化管理不仅仅强调要贯彻体现一套完整的价值观念体系，使所制定的目标和行为标准不再孤立在制度规范之外，重点强调的是，对管理行为和标准进行统一，其特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，根本目的就是提高管理效率。管理规范化就是对依法管水行为的一种约束或自律，是按程序办事的过程。因此，规范化管理就要从制度建设、机构设置、人员配备、队伍建设、装备设施、经费保障等各方面建立规范有序的水行政综合执法体系，对水行政执法工作的职责履行、工作程序及工作方式等方面制定严格的规范，使全国的水行政执法能够协调统一地运转，为贯彻落实最严格的水资源管理制度提供强有力的保障。