江苏水安全形势分析与思考

李亚平

（江苏省水利厅，江苏南京 210029）

一、江苏水安全主要特点

江苏滨江临海，河湖众多，水系复杂，气候多变，既有水多、水少等传统水问题，又有水环境、水生态等新的水问题。江苏的水安全具有以下特点：

1.人多地少，产业集聚，水利保障要求高

江苏国土面积 10.72万 km2。2014年末，全省常住总人口7960万，密度775人/km2，是全国平均数的5.7倍，是全国人口密度最大的省份；城镇人口5191万，城镇化水平达65%；实现地区生产总值6.5万亿元，人均地区生产总值8.2万元，高出全国平均水平3.5万元；三次产业增加值比例为 5.6 ∶47.4∶47.0；粮食总产量3491万t。江苏以占全国1.1%的国土面积，集聚了5.8%的人口，创造了10.2%的GDP，生产出5.8%的粮食。江苏土地开发利用程度高，建设用地达193万hm2，占国土面积的18%。全省现有规模以上企业4.9万个，拥有9个机场，公路通车里程16万km（其中高速公路4488 km，超过英国总里程），电力装机容量8599万kW，总量与英国相当。众多的人口、集聚的产业和密集的资产，对防洪保安、水资源保障提出了更高的要求。

2.气候多变，旱涝交替，防汛抗旱任务重

江苏处于亚热带向暖温带过渡地带，季风气候明显。年降水量南多北少，为 700～1200 mm；降水量年际变化大，年内分配亦不均，全省汛期5～9月降水量占全年的67%，北方比南方更为集中。春夏之交易形成江淮梅雨，持续时间长，覆盖范围广，易造成流域性、区域性洪涝灾害；夏秋之际多台风暴雨，暴雨强度高，成灾时间短，应对难度较大；秋冬春季常持续干旱，甚至出现连年干旱，在淮北、宁镇扬丘陵山区易造成大范围、长时间的严重干旱；特别是经常发生旱涝急转，水利工程调度难度大。新中国成立66年来，发生洪涝灾害21年，干旱灾害16年，水旱交错22年，正常年景仅7年，防洪、排涝、防台、防潮、抗旱任务尤其艰巨。

3.地势低平，洪水走廊，水利治理难度大

江苏国土面积中，平原洼地占68.8%，河湖水域占16.9%，低山丘陵占14.3%。上有长江、淮河流域200多万km2的洪水过境入海，80%以上的地区处于设计洪水位以下，是流域洪水“走廊”。其中，沂沭泗洪水，多路压境、源短流急、暴涨暴落；淮河洪水，洪水总量大、持续时间长、影响范围广；长江洪水，洪水总量大、持续时间长、河势影响大；太湖水系，既有山区集中来水，又有周边平原汇水，洪涝交织。下有江海潮顶托，本地暴雨与台风、天文大潮遭遇机率较大，都易造成沿河沿湖洼地“关门淹”，因洪致涝矛盾突出。区域内部地形也有高差，突发性、极端性暴雨多，洪涝问题交织。加之地势平坦、水面落差小，洪涝治理工程量大、矛盾多、代价高。

4.高度开发，引排交错，资源环境压力大

江苏多年平均本地水资源量321亿m3，人均占有量仅为全国平均的1/5，过境水量较多，为9492亿m3，其中，长江干流占95%以上。受降水时空分布不均影响和蓄水条件限制，本地水资源可利用量小，开发利用程度超过50%，其中，太湖流域片高达80%，远超过国际公认的40%警戒线，水资源供给对长江等外来水的依赖大。大部分平原地区水面坡降较小、水体流动性较差、水体交换周期长，河湖自净能力较弱，水环境容量偏低，水生态相对脆弱。加之江苏污废水排放量较大，单位国土面积化学需氧量、氨氮排放强度分别约为全国平均的4.4倍和5.4倍，众多骨干河道兼有排水、输水和通航综合功能，清污分流困难，因此，水质污染较为严重，突发污染事故较多，且处置困难，资源环境压力较大。

二、江苏水安全能力评价

新中国成立以来，江苏先后在20世纪50、70、90年代掀起三次大规模治水高潮，开展了流域防洪工程建设、区域防洪排涝工程建设、跨流域跨区域调配水工程建设和农田水利建设，初步建成了防洪挡潮、除涝、调水、灌溉、降渍等水利工程体系。“十二五”以来，落实中央和省委加快水利改革发展部署，江苏加快水利现代化建设，水安全保障能力不断提高。

1.蓄泄兼筹，洪涝兼治，基本建成协调配套的防洪除涝工程体系，成功抗御了新中国成立以来流域性洪水威胁

中小洪水基本得到控制，通过防抢措施可以战胜建国以来流域最大洪水。淮河水系：蓄泄兼筹、以泄为主，形成了洪泽湖调蓄，入江、入海、相机入沂出海三路外排的防洪格局，洪泽湖及下游防洪标准接近100年一遇；沂沭泗水系：扩大外排、就近入海，形成了东调南下的防洪格局，中下游地区防洪标准达到50年一遇；长江干流：开展了较为系统的河势整治和堤防达标建设，基本能够防御1954年型洪水；太湖水系：洪涝兼治、蓄泄兼筹，形成了流域、区域、城市基本协调的防洪格局，基本可以防御1954年型的50年一遇洪水；主海堤：实施了达标建设，防潮标准达到50年一遇；区域治理：开展了大规模的河网建设和圩区治理，区域骨干河道防洪标准基本达到10～20年一遇，区域除涝标准大部分地区达到5～10年一遇；部分因洪致涝洼地3～5年一遇。省辖城市主城区基本达到国家规定的防洪标准。成功应对了多次流域性、区域性洪涝灾害的威胁，取得了巨大的防灾减灾效益。

2.扎根长江，优化配置，基本建成覆盖全省范围的跨流域跨区域调配水工程体系，有效保障了全省生产生活用水需求

一是基本建成江水北调供水系统，形成了以江都水利枢纽为龙头，苏北京杭运河、淮沭新河、徐洪河为主要输水河道，9个梯级提水泵站，串联洪泽湖、骆马湖、微山湖的工程体系，改善了淮北地区供水条件。2013年基本建成的南水北调东线一期工程，进一步提高了江苏省北调供水区供水能力，实现了供水出省目标。二是基本建成江水东引供水系统，按“二河引水、三线输水”的格局，开挖了新通扬运河、泰州引江河、通榆河、三阳河，完善了里下河腹部河网，建成通榆河北延送水工程，促进了苏北沿海开发。三是基本建成引江济太供水系统，形成了以望虞河为主要输水干线、多口门引江的供水格局，增强了太湖流域供水能力，改善了区域水环境。目前，全省灌溉保证率为70%～95%，生活供水保证率为97%左右，重点工业为95%左右，有力促进了经济社会持续快速发展。

3.突出重点，标本兼治，初步建立水资源与河湖管理保护制度体系，河湖水生态环境恶化趋势得到初步遏制

江苏率先在全国完成水功能区划、湖泊保护规划和水系规划，建立河湖管理与保护立法体系，全面推行“河长制”和“湖泊保护联席会议制度”，突出南水北调、太湖等重点供水河湖水质保护与生态修复，实施水源地达标建设，推进水土流失综合防治。太湖水环境综合治理取得明显成效，2007年太湖地区出现供水危机后，积极落实调水引流、生态清淤、蓝藻打捞、湖泛防控等水利措施，近年来，太湖湖泛与蓝藻爆发次数和面积明显减少，水质状况明显改善，实现了湖泛防控和饮用水安全保障目标。水资源“三条红线”管理体系初步形成，2013、2014年获全国水资源考核优秀等次。积极开展水生态文明载体建设，启动9个国家级、18个省级水生态文明城市建设试点，完成7个国家级、21个省级节水型社会示范市创建，累计创建45个国家级、60个省级水利风景区，启动“水美乡村”创建活动，开展“美丽库区、幸福家园”建设。全省万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别降至73.8m3、17.4m3，农田灌溉水利用系数提高到0.59，水功能区水质达标率提高到63.5%，集中式饮用水源地水质达标率达到98%，2/3以上的市县建成第二水源或应急水源，水生态环境逐步改善。

4.因地制宜，综合治理，基本建成综合配套的农村水利工程体系，保障了全省粮食安全、农业发展和新农村建设

按照引得进、灌得上、挡得住、排得出、降得下的治理目标，以及内外分开、高低分开、灌排分开的治理原则，江苏开展了多轮大规模的农田水利建设，实施了灌区建设与节水改造、中低产田改造与高标准农田建设、山丘区水土流失治理、平原区梯级河网化建设、圩区改造与达标建设、农村河道疏浚整治，实现了农村河网、水库、塘坝、沟渠、泵站、水闸的配套建设，全省建成有效灌溉面积402.60万hm2（6039万亩），旱涝保收高标准农田357.66·万hm2（5365多万亩），节水灌溉工程控制面积达到226.80万hm2（3402万亩），分别占耕地总面积88.8%、78.9%、50.0%，有力保障和促进了全省粮食生产十一连增。

依据《江苏水利基本现代化指标体系》监测结果表明，2011～2014年全省水利基本现代化进程较快。2014年综合得分达85.5分，比“十一五”末提高5.5分。六大体系中，水资源保障体系实现程度已超过90%，防洪减灾工程、农田水利工程、水利发展支撑体系的实现程度已超过85%，发展水平总体较高，水管理服务体系达到83.3%，水生态保护体系接近80%。

三、江苏水安全形势分析

“十三五”及今后一个时期，是江苏全面建成小康社会决战决胜时期和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要时期，江苏将全面贯彻落实“四个全面”战略布局，着力提高“两个率先”发展质量与水平，努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏，对水安全保障能力提出了新的更高的要求。同时，国务院部署加快节水供水重大水利工程建设，水利部将江苏列入全国水利现代化建设唯一试点省份，省委省政府要求加快构建水安全保障体系、推进水利现代化建设。

1.建设“经济强”的新江苏，要求积极践行协调发展理念，继续加强重大水利基础设施建设

“十三五”及今后一个时期，江苏将全面对接“一带一路”、长江经济带、长三角区域发展一体化等重大国家战略，加快建设沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线经济带，扎实推进苏南现代化建设示范区和南京江北新区建设，着力推进苏中跨江融合发展，推进淮海经济区和淮河生态经济带规划建设，构建更加合理科学的生产力布局，基本形成以先进制造业和现代服务业为主干的现代产业体系，基本实现农业现代化。水利作为国民经济与社会发展不可替代的基础支撑，必须与之适应，并适度超前发展。

而江苏目前流域性的防洪骨干通道尚未全面建成，跨流域跨区域调配水体系尚不够完善，长江河势稳定性问题日益突显，太湖与长江之间河道引排能力不足问题亟待解决，沿海开发和淮北地区水稻种植面积的扩大需要继续改善水源条件，洪泽湖及淮河下游防洪标准需要适时提高。特别是，区域性的洪涝防御能力不足仍是突出短板，一些城市和开发区防洪治涝工程建设严重滞后。迫切需要继续加强防洪除涝、水资源配置、水环境保护等重大水利基础设施建设，全面提升防洪保安能力和水资源供给能力，保障江苏经济社会可持续发展。

2.打造“环境美”的新江苏，要求积极践行绿色发展理念，切实强化水资源节约利用与管理保护

“十三五”及今后一个时期，江苏将根据国家加快生态文明建设、实施污染防治行动计划的决策部署，将生态文明建设作为发展导向和战略选择，实施节能环保领跑者计划，推进绿色循环低碳的生产方式，倡导节约、健康、环保的生活方式，有效破解资源环境对经济社会发展的瓶颈制约，建设天更蓝、地更绿、水更清的宜居城镇和美丽乡村。水资源作为转变经济发展方式的先导性、控制性要素，河湖作为水资源的容蓄空间和生态环境的重要组成部分，必须强化管理，有效保护。

而江苏本地水资源过度开发利用，污染物排放强度超过河湖纳污能力，全省有约2/3的河湖水体受到不同程度的污染，突发性水污染事件时有发生；人为侵占河湖水域及不合理利用岸线现象仍较突出，退圩还湖与砂石禁采任务艰巨，河湖生态退化严重。迫切需要落实节约优先、保护优先原则，深入实施水污染防治计划，建立健全水生态文明制度体系，切实加强水资源节水利用和管理保护，有效维护河湖健康，促进人口经济与水资源水环境相协调，满足人民群众对良好生态环境和宜居生活家园的新期盼。

3.建成“百姓富”的新江苏，要求积极践行共建共享发展理念，快速完善民生水利基础设施与服务体系

“十三五”和今后一个时期，江苏将着力增加城乡居民收入，积极探索减少相对贫困、促进共同富裕的路子，提升基本公共服务的均等化水平，普遍提高百姓富裕程度、人民生活水平和质量，让全省人民在共建共享中有更多获得感。水利作为与民生密切相关的基础设施和基本公共服务，必须把服务和改善民生作为出发点和落脚点，快速解决民生水利突出问题。目前，黄河故道等贫困地区水利基础设施还很薄弱，部分丘陵山区、高亢地区存在资源性缺水，部分城镇经常出现淹涝，全省区域供水乡镇覆盖率达88%，部分乡镇水厂供水地区水量、水质保证率相对偏低，迫切需要加强民生水利基础设施和服务体系建设，有效保障居民生命财产安全，不断改善居民生产生活条件。

尤其是江苏省正在加快农业现代化建设，力争2020年左右，全省总体上达到省定农业基本现代化指标体系的目标要求，保障粮食安全，水利作为提高农业综合生产能力的决定性因素，目前仍然存在农田“最后一公里”灌排不畅、农田水利工程缺失管护保障、基层服务体系薄弱等突出问题，迫切需要进一步加大农田水利建设力度，加快建立与现代农业相适应，功能齐全、长效管护的现代农田水利工程体系，推动现代农业建设迈上新台阶。

4.建设“社会文明程度高”的新江苏，要求积极践行创新发展理念，全面推进依法治水与改革攻坚

“十三五”及今后一个时期，江苏将坚持全面深化改革和依法治省“双轮驱动”，加快建设法治政府、廉洁政府和服务型政府，治理体系和治理能力现代化取得重大进展，在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的体制机制。水利治理作为社会治理的重要组成部分，必须协同推进，共同提高。

而目前江苏水利公共服务、市场监管、社会服务职能尚需进一步强化，水法规体系和水利规划体系仍待进一步健全，水利综合执法能力还比较薄弱，部分地区水利投入稳定增长机制尚未形成，河湖与水利工程管理范围还没有全面有效管控，基层防汛防旱能力还不太平衡，基层人才匮乏现象仍很突出。迫切需要全面推进依法治水，加快推进水利重要领域和关键环节改革攻坚，强化水利科技与人才队伍保障，为水利现代化发展提供制度保障。

四、江苏水安全对策思考

思考之一：创新水利发展思路，实现水利科学发展

在发展思路上，要深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，围绕“两个率先”光荣使命和“迈上新台阶、建设新江苏”目标实现，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针。在发展导向上，以推进水利现代化建设、构建水安全保障体系为总揽，以服务和保障民生为出发点，以水生态文明建设为抓手，以深化改革为动力，坚持防洪安全、供水安全、生态安全、粮食安全统筹治理，坚持大中小工程配套建设，坚持城乡水利协调发展，坚持建设与管理均衡推进。在发展成效上，要不断提高水安全综合保障能力，努力走出一条具有江苏特色的水利现代化之路，为建成经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏奠定更加坚实的水利基础保障。

思考之二：完善水利发展目标，保障江苏经济社会可持续发展

要努力建设现代化的水安全保障体系，即标准较高、协调配套的防洪减灾工程体系，优化配置、高效利用的水资源保障体系，有效控制、河湖健康的水生态保护体系，功能完备、管护高效的农村水利工程体系，依法治水、管理规范的水管理服务体系，综合配套、保障有力的政策法规支撑体系，进一步提高水利防洪保安能力、水资源供给能力、水环境自净能力、水生态修复能力与依法治水能力，有效提升水利现代化的建设质量和发展水平。

具体指标，淮河下游防洪标准要由100向300年一遇过渡，沂沭泗水系、太湖水系和长江干流保护区在巩固50年一遇基础上向100年一遇过渡，海堤巩固50年一遇防潮标准。区域除涝标准，苏南要基本达到20年一遇，苏中 10～20年一遇，苏北 5～10年一遇。城市防洪达到国家规定的标准。

农业灌溉保证率要达到80%～95%。一般干旱年份，全省用水基本满足，特殊干旱年份，城乡居民饮用水和重点行业用水有保障。用水效率水平达到苏南国际先进、苏中苏北国内先进的目标。

水功能区水质达标率要达85%以上，集中式饮用水源地水质达标率接近100%，地下水超采得到控制，水土流失有效治理，河湖生态基本良好。

有效灌溉面积、旱涝保收田面积达到总耕地面积的90%、80%以上，全省农田水利发展水平总体上达到省定农业现代化指标体系的目标要求。

思考之三：优化水利发展布局，促进区域协调发展

按照全省经济社会发展目标与布局，江苏水利将探索建立一套水利可持续发展机制，统筹推进苏南、苏中、苏北三大区域水利协调发展，全面实施流域、区域、民生三类水利基础设施建设，切实加强水资源、河湖、水利工程三项管理，不断提升水利基础保障能力。

1.推进苏南、苏中、苏北三大区域水利协调发展

根据苏南提升、苏中崛起、苏北振兴区域协调发展战略，结合区域特点与发展重点，优化水利发展布局，促进苏南、苏中、苏北地区水利协调发展和保障能力均衡提升。苏南地区，围绕苏南现代化示范区、自主创新示范区及南京江北新区建设，探索现代水利治理与管理模式，力争率先实现水利基本现代化。苏中地区，根据长江经济带发展布局，推进苏中跨江融合发展，探索城乡水利协调发展适宜体制机制，加快水利现代化进程。苏北地区，围绕实施江苏沿海开发战略、推进东陇海线经济带建设，快速提高水利综合保障能力，保障农业现代化和更高水平小康社会建设目标实现。

2.实施流域、区域、民生三类水利基础设施建设

巩固提升流域防洪与跨流域调水能力，着力提高区域综合治理标准和能力，协调推进城市水利工程体系建设，继续完善农田水利工程体系，增强流域、区域、城市防洪治涝工程体系的协调性，跨流域、跨区域调配水体系与城乡建设和产业布局的适应性，水生态保护体系与主体功能区定位的协调性，农田水利工程体系与现代农业的适应性，切实提高水利服务民生能力。实施流域十项重大工程建设。与国家172项节水供水重大工程项目安排相衔接，重点实施新沟河延伸拓浚、新孟河延伸拓浚、望虞河除险加固和西岸控制、长江河势控制、长江堤防能力提升、淮河入海水道二期、淮河重点平原洼地治理、淮河行蓄洪区建设及行蓄洪区干流滩区居民迁建、沿海地区调配水与海堤加固、黄河故道地区水利治理等十项重点工程，提高流域防洪与调配水能力。启动区域百河综合治理。针对区域治理薄弱环节，在分区域系统规划的基础上，用10年左右的时间，实施区域百河综合整治工程，构建格局合理、功能完备、标准较高、管护达标的区域骨干河网，恢复提高骨干河湖引排与调蓄能力，有效提升区域治理标准与河湖水系连通水平。推进惠及数千万人的民生水利工程建设。建立与城市规模、功能和地位相适应的现代城市水利工程体系，保障防洪安全，改善人居环境。以灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县、千亿斤粮食等项目建设为依托，完善1200万处农田水利工程体系，破解农田水利“最后一公里”难题，新增约16.66·万hm2（250万亩）有效灌溉面积、66.66·万hm2（500万亩）旱涝保收农田、33.33·万hm2（1000万亩）节水工程控制面积，保障全省粮食安全和农业现代化进程。加强集中式饮水水源地达标建设和应急备用水源地建设，推进区域供水，实施农村饮水巩固提升工程，逐步实现城乡供水同源、同质、同价，保障城乡居民饮水安全。

3.强化水资源、河湖、水利工程三项管理

按照江苏主体功能区定位，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以法律法规为准绳，以制度建设为核心，以能力建设为保障，突出抓好水资源与河湖管理保护，规范水利工程管理，初步形成以“四线管理”为重点的江苏水生态文明制度体系。实施最严格的水资源管理制度。强化用水总量、用水效率、纳污总量“三条红线”管理，落实水资源、水环境的刚性约束，引导绿色循环的生产方式和健康环保的生活方式，促进水资源合理开发、高效利用、有效保护。建立严格的河湖管理与保护制度。强化河湖空间蓝线管理与功能管理，推进河湖水系联通，实施河湖水环境治理与水生态修复，保持河湖空间完整与各类功能完好，保障居民饮用水安全，以河湖的健康生态彰显江苏水乡特色文脉。进一步规范水利工程管理。完善并落实水利工程各项管理制度，推进水利工程规范化、标准化、精细化管理，重点推进小型水利工程管理体制改革与规范化建设，保证水利工程效能发挥。

思考之四：推进依法治水和水利改革，建立一套保障水利可持续发展的体制机制

围绕建设现代化水安全保障体系的目标，强化依法治理、规划管控、政策调节，深入推进重点领域和关键环节的改革攻坚，加快构建充满活力、富有效率、创新引领、法制保障的水利发展体制机制。建立水利依法决策与治理机制，坚持依法治水、依法行政共同推进，形成完备的法规体系、高效的治理体系、权威的执法体系和严格的监督体系，全面提升水利依法治理水平。建立水利建设与管理协调推进机制，完善水利规划成果体系、工程建设与管理技术标准体系，加快水利工程建设管理与水利工程管理改革，完善水利工程体系，规范管护水利工程，科学调度水利工程，发挥水利工程能力。建立水利投入稳定增长机制，坚持政府主导办水利，更多地发挥市场作用，合理划分水利事权，建立健全合理水价形成机制与水利工程消耗补偿机制，满足水利建设和管理资金需求。建立水利社会协同发展机制，完善水利公共服务平台，健全社会参与水利决策机制，促进水利与相关规划的融合，协调推进水利工程建设、水资源管理与河湖保护，完善防汛社会动员与抢险机制，共同提高水利服务水平。

新形势下，水利被放在生态文明的突出位置和国家安全的重要高度。我们将紧紧围绕江苏经济社会发展大局，深化水利改革，坚持依法治水，积极推进水利现代化建设，加快构建水安全保障体系，努力实现防洪除涝安全、水资源供给安全、水环境安全和水生态安全。