医疗机构隔离措施的法律责任

高雪娟

（福建中医药大学 管理学院，福建 福州350122）

《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第一章第2条规定，“隔离”是指将染疫人收留在指定场所，限制其活动进行治疗，直到消除传染病传播的危险[1]。据此，隔离措施具有医学和法律双重属性，为了公共卫生利益，避免传染性疾病的暴发或流行，由医疗机构将特定患者约束在固定场所，限制其人身自由并配合有关诊疗，直至危害因素消除。

隔离措施带有一定的强制性，是对被隔离者人身自由的约束和限制，被隔离者被要求自觉遵守规定，服从管理，不得擅自离开指定隔离点等。即使被隔离者表现为服从和配合，但不排除是一种被迫下的自愿，因为深知不配合所带来的法律后果。对此，行政法学家马怀德认为：“隔离就其法律性质而言，是一种行政性强制措施，也称为即时强制措施。这是基于公共安全、社会利益及公民自身安全考虑，对人身自由采取的一种临时性限制措施[2]。”目前，隔离措施主要运用于公共卫生领域，由有关部门通过公权力的介入来控制和消除传染病疫情的有效手段。那么，隔离措施的实施主体是谁，其法律地位如何，怎样承担违法行为的法律后果，将是本文重点要探究的内容。

一、医疗机构在隔离措施中的角色

《传染病防治法》主要规定对甲类传染病的隔离措施，由医疗机构执行，若出现患者不配合或拒绝隔离治疗等情形，由公安机关协助强制隔离。该法直接赋予医疗机构行使隔离措施的权力，成为实施隔离措施的法定执行主体。既然隔离是一种行政即时强制，医疗机构作为实施这一具体行政行为的单位，是否必然成为能够对外独立承担法律责任的行政主体呢？目前法律并没有明确。对此，学界有不同意见。“否定说”认为，从《传染病防治法》和疾病预防控制体制来看，隔离措施的行政主体不是医疗机构，而是卫生行政部门[3]。“肯定说”认为，法律已有明确授权的情况下，医疗机构有权并决定实施隔离，是被授权的组织。另有学者进一步从特别权力关系的行政法理出发来阐释医患之间在隔离措施中的行政法律关系[4]。

医疗机构所采取的行政强制措施跟其执业紧密相关，具有医学性、专业性、强制性、约束性、治疗性和风险性等特点。毫无疑问，隔离措施对患者产生无形的制约作用，它必须有法律的授权，基于法律的授权可以自行决定并强制患者接受治疗，患者必须予以协助和配合。同时，依据最新行政强制法的规定，行政强制措施权不得委托，隔离措施属于行政强制措施之一，故医疗机构在隔离措施中不得作为受委托主体，只能作为被授权组织。对医疗机构作为授权组织的法律地位的界定，一方面加强了医疗机构的自律自觉性，避免隔离措施的随意性而导致权力的滥用和对患者合法权益的损害；另一方面，明确医疗机构自身的主体地位和法律责任，有利司法实践中当事人制度的安排。

二、隔离措施中的医患关系

理论界一般认为，医患关系可分为医患合同法律关系、医患无因管理法律关系和医患强制法律关系[5]。医患合同法律关系是医患之间因缔结医疗服务合同而形成的一种平等民事法律关系[6]。医患强制法律关系，即在发生传染病和突发公共卫生事件时，国家基于公共卫生整体利益的考虑，在法律上赋予医疗机构一定的行政权力，强制患者接受隔离诊查和隔离治疗。

那么，在隔离措施的过程中，是否始终是医患强制法律关系？对此，需要做以下的探究。医疗机构所能实施的强制范围非常有限，仅限于法律法规授权的强制检查、强制隔离等约束人身自由的类别。在此情况下，医患双方是行政强制法律关系。但单纯的隔离并不会产生传染病防治法所要达到的行政目的，必须辅之予检查和治疗等措施。在隔离过程中，一方面，疑似病人被确诊为传染病患者加以隔离，当患者自愿接受治疗时，医患之间的角色则发生转换，与医疗机构建立平等的医疗服务合同关系，共同遵循医患民事法律关系的权利义务规则；另一方面，由于治疗费用较为高昂，如一个“非典”患者的治疗费用少则几万，多则数十万，政府无法全额承担，各地的相关补贴政策并不一样，往往需要个人承担绝大部分，医疗机构必须从患者利益最大化的角度出发，合理用药，尽到告知说明、征得患者自愿同意的民事合同义务。并且，一旦在隔离措施中发生了医疗损害，单纯从行政补偿或行政赔偿的角度来填补患者所受的医疗损害明显不公。此外，医疗机构实施隔离措施的职权行为并不一定全部都是具体行政行为，也可能是一种事实行为。因此，在医疗机构所实施的隔离措施的过程中，并存着两个方面的法律关系，即医患强制法律关系和医患合同法律关系。

三、隔离措施中医疗机构的法律责任

法律责任，广义上与法律义务同义，也即法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务[7]。法律责任与法律关系之间有着密不可分的联系，不同的法律关系类型决定了不同的法律责任类型。就其性质而言，法律关系可以分为法律上的功利关系和法律上的道义关系，与此相适应，法律责任方式也可以分为合法行为下的补偿性方式和违法行为下的制裁性方式。

（一）合法行为下的补偿性责任

补偿，是国家出于公益的需要，通过强制力或当事人要求，责任主体以作为或不作为形式弥补或赔偿所造成损失的责任方式。《传染病防治法》第41条和第45条分别规定了隔离期间对被隔离人员的生活保障制度和紧急调集人员的合理报酬制度。这两条规定了医疗机构在实施隔离过程中，合法合理情形下，对被隔离人员或紧急调集人员的一种行政补偿责任。行政补偿从法律责任的角度来界定，是指国家为了公益，合法合理行使公共权力中的“社会义务面前平等原则”的补偿责任，如旧城改造，房屋拆迁等[8]。这里，实施隔离措施中的行为人（医疗机构）和承担人（政府部门）产生了分离，即医疗机构的补偿责任直接由人民政府承担，但这并不改变医疗机构作为行政授权组织的法律地位。因为我国行政补偿的主体是国家，义务机关是国家行政机关或者其它行政主体，并非必须是被授权组织。

1793年德国的《普鲁士法典》第75条确定了国家承担补偿责任的原则，即国家对于个人为了公益所作的牺牲给予合乎情理的补偿。此后，随着相关案件的增加，该原则在德国判例中日益完善和发展，影响了世界各国，使之最终以宪法形式加以明确。随着“公法人”主体延伸到医疗领域，这一原则仍然发挥着重要作用。关于行政补偿的范围主要从以下三方面考察：一是从应予补偿的事项角度考察；二是从应予补偿的行为角度考察；三是从保护的权益类型考察[9]。从现有卫生法律对公益医疗领域的行政补偿的规定来看，主要是从保护的权益类型去界定，如生活保障、合理报酬等，而且仅限于医疗机构的合法行政行为。实际上，从行为方式来界定补偿性质和范围是最直观的。因为，正是由于医疗机构的合法的隔离行为导致了相对人合法权益的损害，才产生了应当给予行政补偿的具体事项。行为的类型直接决定了补偿责任的范围。所以，合法行政行为引起的行政补偿仅是其中一种主要类型，此外还有相对人的主动协助行为等，补偿责任也因此得以扩张。实践中，行政相对人在传染病暴发或突发公共卫生事件中为了配合医疗机构共同维护公共利益主动实施公务协助而使自己的利益受损时，也应当得到相应的行政补偿。显然，具体的行为事项还需要今后我国有关行政立法不断加以完善。

（二）违法行为下的制裁性责任

制裁性责任关系到法律的实效问题。通过制裁可以加强法律的实效性和强制力。人类学家亚当森·霍贝尔就把法律定义为一种社会规范，违反这种规范，就要由有权机关通过适当的方式方法对之制裁。制裁的形式可以有罚款、监禁、设定损害赔偿或对渎职人员进行行政处分等手段[10]。制裁性责任在医疗机构违法行使隔离措施时依法产生。由于在隔离措施过程中并存着医患强制法律关系和医患合同法律关系，相应的制裁性法律责任也分为公权力下的行政法律责任和平等服务关系中的民事法律责任。若隔离措施造成严重的损害后果，则将承担刑事法律责任。

1.民事法律责任。医疗机构及其医务人员在隔离措施过程中违反有关民事法律规定侵害公民的健康权利时，应向受害人承担损害赔偿的责任。民法通则与侵权法规定了有关民事责任的承担方式，但对医疗机构在隔离措施中构成民事法律责任的情形并没有详细列举，而是采用概括的方式，内容较为宽泛。

法律的最终目的是惩恶扬善，服务于民。这一切源于它的具有威慑力的救济体系。如果法律仅仅规定了补偿机制，而没有配套相应的惩罚机制，难以遏制各种铤而走险的违法行为[11]。生命的尊严和至高性不容许我们简单遵循传统的民事赔偿规则，尽管医疗领域的风险不可预测。严重违法情形下的惩罚性赔偿，可以督促和推进医务人员谨慎行医，尤其在运用公权力的时候，可以避免权力的滥用。因此，不论医疗机构在隔离措施过程中是出于公益还是私心，只要违法造成侵害生命健康权等侵害结果可以部分科以惩罚性赔偿。

我国现行民法对隔离措施过程中的损害赔偿问题并没有明确的专门规范。针对立法空白，单纯依据民法通则、合同法以及侵权责任法的有关条款未能深入探讨和应用，难以解决实践中不断出现的法律救济难题。同时，由于学界和实务界对隔离措施过程中的侵权往往只从行政侵权的角度去分析和处理，对医疗行政过程中的民事侵权的类型以及对这种侵权如何进行救济，关注不够或者还存在认识上的偏差，在规范的层面还存在一些疏漏，亟须完善。

2.行政法律责任。医疗机构是专门从事医疗服务的机构，在处理传染病防治和突发公共卫生事件过程中承担医疗预防和救治任务，在法律法规的授权下，取得了对传染病患者的强制检查、强制隔离治疗以及对突发事件的应急处置权等权力。医疗机构应当在其权力范围内忠实地履行职责，否则构成行政不作为，承担相应的法律责任。《传染病防治法》第六十九条以列举的方式规定了医疗机构承担行政法律责任的具体情形以及具体的行政责任类型，如警告、降级、撤职、开除等。

医疗机构在承担上述卫生行政责任的同时，往往还会涉及对患者的行政赔偿责任。行政赔偿是指行政主体及其工作人员违法行使职权，侵犯行政相对人的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度[12]。按行政诉讼法及传染病防治法的有关规定，患者对医疗机构在采取隔离措施过程中的违法失职行为有权提起行政复议或行政诉讼，被授权组织即医疗机构作为赔偿义务人。当然，医疗机构并不对所有的侵权行为都承担赔偿责任，也不对行政侵权行为所造成的所有损害都要赔偿，而只赔偿行政侵权行为对人身权和财产权造成的最低限度的直接损害。如果医务人员在行政强制过程中存在故意或重大过失，则将启动国家赔偿法中的追偿机制，医疗机构在履行了赔偿义务后，可以责令有关责任人员承担部分或全部赔偿费用。

然而，从医疗机构在隔离措施中违法所致的行政赔偿实践来看，还有很多地方没有明确。比如“违法”中“法”的内涵和范围的深广度是多少，司法机关应作明确解释；违法执行隔离措施是产生行政赔偿的主要条件，但对该行为的认定标准与范围，有关法律未作立法解释，不利于实践中的操作；另外，有关行政赔偿的追偿制度，毕竟隔离措施属于公益性的职务行为，在国家实施追偿方面，应该有别于其他违法行政行为的追偿。同时，追偿制度还应区分组织性追偿（针对职务行为）和个体性追偿（针对个人行为）。由此，在今后制定相关卫生行政强制实施细则或司法解释中，应明确规定违“法”的内容、程度和范围。对于隔离措施的违法行为类型和范围，主要是职务行为以及与职务行为相关的事实行为或个人行为，如个人利用职务便利谋取一己之私等，也应予以明确。此外，需进一步完善医疗行政追偿权立法，主要包括有关实施追偿权主体与被追偿主体的规定、实施追偿的程序、追偿的比例等。

3.刑事法律责任。刑事法律责任是针对较为严重的违法行为或法律后果，是调整社会关系的最后一道防线，属于最严厉的法律责任。关于违法实施隔离措施刑事责任的法律规定，在行政强制法和传染病防治法中仅有宣示性规定，即“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但我国刑法典中没有直接规定隔离强制措施违法行为的刑事责任的条款，因此，究竟哪些行为可能会被追究刑事责任，必须结合我国现行刑事立法，包括刑法典、刑法修正案和附属刑法等。

传染病防治法规定违法隔离行为，如果符合刑法规定的犯罪构成要件，则将依据刑法有关规定承担刑事责任，但不影响该法规定的其他法律责任。目前，根据刑法有关规定，可能构成的刑事责任主要是授权组织工作人员在实施行政强制权过程中的渎职犯罪和贪污贿赂罪等。医疗机构犯渎职犯罪和贪污贿赂罪的，将被处罚金，直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担刑事责任。此外，还有一些其他的个人犯罪，如医务人员在履行职权之外实施的行为侵犯公民人身权或财产权构成个人犯罪等。对此类个人罪行，医疗机构是否需要承担相应的刑事责任，法律并未明确。今后，这些罪行的定罪量刑也将随着刑法的修正和发展而不断完善。

隔离措施是医疗机构的行政权力，也是保证公共卫生和群体健康目标实现的一种手段。医疗机构在实施隔离措施的过程中，与患者形成特殊的法律关系具有双重性，也即存在医患强制法律关系和医患合同法律关系。目前，对医疗机构卫生行政权责的规范基本还停留在法规的层面且存在着不少漏洞。不论是从医疗机构法律责任的种类、边界、范围，还是责任承担的方式、程度以及责任救济等等，都亟须加以完善和规定。所以，我们期待卫生立法部门随着《行政强制法》的修订和颁布，进一步规范隔离措施的执行行为和程序，明确医疗机构对患者法律责任的形式和内容，提高医疗机构行政强制执行的正义和效率，更好地维护广大患者的健康利益。

[1]中华人民共和国国务院.中华人民共和国国境卫生检疫法实施 细 则[EB／OL].（2010－04－29）[2014－10－18].http：／／www.chinalaw.gov.cn／article／fgkd／xfg／xzfg／201004／20100400253064.shtml.

[2]崔 丽，陈杰人.专家称：隔离不是侵犯公民人身权利[EB／OL].（2003－04－30）[2014－10－16].http：／／zqb.cyol.com／content／2003－04／30／content＿656493.htm.

[3]陈志华.论防治“非典”隔离措施之适用[J].法律与医学杂志，2003，10（2）：80－85.

[4]蔡晓卫.医患强制法律关系研究[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2005，35（2）：144.

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[6]蒲 川，王安富.医事法学[M].重庆：西南师范大学出版社，2008：29.

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[8]王 连 昌.行 政 法 学[M].成 都：四 川 人 民 出 版 社，1993：522.

[9]祁小敏.试论我国行政补偿的范围[J].理论探索，2003（3）：76－77.

[10]E·博登海默著，邓正来译.法理学、法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，2014：360.

[11][美]理查德·A.波斯纳著，孙秋宁译.反托拉斯法[M].中国政法大学出版社，2003：313.

[12]董茂云，朱淑娣，潘伟杰，刘志刚著.行政法学[M].上海：上海人民出版社，2005：340.