环保投资机制创新与环境公益信托制度的构建

张世君

（首都经济贸易大学 法学院，北京 100070）

环保投资机制创新与环境公益信托制度的构建

张世君

（首都经济贸易大学 法学院，北京 100070）

改善我国生态环境需要持续和充足的资金投入，资金匮乏是制约中国环境保护事业发展的重要原因之一。环境公益信托以其独特的价值功能，克服了主要依靠政府投资治理环境污染问题的不足，创新了环保投资机制。我国虽然在《信托法》中规定了公益信托制度，但对于环境公益信托制度的具体设计尚付阙如。建议我国应制定专门的环境公益信托管理办法，对环境公益信托的实体与程序制度，如信托当事人的权利义务，信托的管理机构与税收优惠，信托财产的经营与维护，信托的设立、变更、终止等问题进行全面规范。

环境污染；公益信托；环保投资；机制创新

一、问题的提出

国外有研究表明：“环保投资总量与环境质量的好坏有着密切关系，当一个国家的环保投资占同期GDP的1%—2%时，才能大体上控制环境污染的发展；而要使环境质量发生明显的好转，则花费在环保上的投资需要占同期GDP的3%—5%。”*王君红、杨文杰：《对环保投融资促进中国环保产业发展的实证研究》，载《学术交流》2008年第8期。从世界各国的数据来看，大多数国家用于环保的投资占其GDP的0.5%—3%，发达国家达到了2%—3%，而发展中国家仅为0.5%—1.2%。*参见刘社：《对增加我国环保投资和提高投资效益问题的探讨》，载《经济经纬》1999年第4期。因此，发展中国家若要实现经济增长与环境保护的同步，避免走“先污染后治理”的老路，就必须高度重视和加大环保资金投入。就中国而言，自20世纪80年代以来，执政党和政府开始重视环境污染的治理问题，环保投资的力度不断加大。“八五”期间，国家环境保护投资1102亿元，占同期GDP的0.69%，“九五”期间提高到了近1%；“十五”期间总投入7000多亿元，占GDP的1.3%；“十一五”期间环保投资达到1.3万亿，占同期GDP的1.35%。*参见吕孝侠、郭伟：《多元环保投融资机制创新路径探析》，载《农村经济与科技》2014年第2期。但即使如此，距离发达国家的环保投资水平仍有一定差距，资金缺口仍然较大，环保资金投入不足已成为困扰我国环保事业健康发展的瓶颈问题。

考虑到环境污染治理绝非一日之功，环保资金投入也非政府一次性财政投入就能解决，而是需要持续投入、多元融资，中国应努力探索环保投资机制的创新，积极构建适合本国特点的社会化投资机制，以寻求问题的破解之道。其中，信托机制值得探索和尝试。与其他投资机制相比，信托审批宽松，融资成本较低，市场风险较小，是我国唯一可以横跨货币、资本和产业投资三大市场的金融投资方式。*参见徐广军等：《探索我国环保产业融资新模式》，载《环境保护》2011年第8期。但由于环保领域具有多重属性，公益性与营利性交织，需要按照环保项目的性质以及收益的大小，明确其与信托投资机制结合的不同方式。在我国现行《信托法》下，信托有私益信托与公益信托之分，因此，对具有一定经济效益的环保项目，可考虑通过私益信托进行融资。由于此类信托的设立本意仍在于实现委托人的营利性目的，虽然客观上也有助于环保事业的发展，但并非真正意义上的环境公益信托，不属于本文的研究范畴，不再赘述。

对于大量的公益性、基础性环保项目，例如无法产生投资回报的工业污染治理、生态环境保护、环境科学研究等，由于缺乏具体清晰的收益途径，并不适合通过发行集合资金信托计划进行融资，仍主要依靠政府财政投入。但当前我国主要污染物排放量已经大大超过环境的承载力，需要持续、充足的环保资金投入来加大治理力度，而以政府财政投资为主的模式不仅难以满足巨额资金需求，其本身的弊端也在不断显现。如何解决该问题，全球范围内兴起的环境公益信托制度不啻为一有益探索。基于此，笔者力图通过本文的研究，阐释环境公益信托与现行环保投资机制所生问题之间的关联性，论证环境公益信托是我国环保投资机制的创新方向，并尝试构建我国环境公益信托制度的实体与程序规则。

二、我国现有环保投资机制的特点及其弊端

（一）我国现有环保投资机制的政府主导性特点

环境问题的自身特性决定了环保投资在一定程度上对于政府财政的依赖。环境资源是典型的公共物品，而公共物品的特点是其被产生或被提供以后，没有人能够独自享受、消费而不让他人受益，也即很难排除他人染指这种效益。*参见[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2002年版，第136页。公共物品的特性极易产生搭便车的道德风险，大家都希望得到好处而不支出，如果由私人来提供公共物品，其积极性必然会受挫，因此最好由政府提供。特别是当经济发展还不是很成熟的时候，一些投资大而收益小的环保项目投入，完全可以采用政府投资的方式。以美国为例，尽管市场化融资的渠道十分畅通，但依然不减财政对环保的支持力度，先后颁布了《国家环境政策法》、《固体废弃物处置法》等法律，对必须贯彻的每一项措施都明确规定了实施所需要的具体财政年度拨款额度，其城市环境基础设施建设的80%以上是靠政府投资完成。*参见郑雪梅：《环保投融资应由政府财政主导》，载《地方财政研究》2008年第11期。可见，在私人不愿意投资的环境保护领域，政府给予积极的财政支持，甚至必要时成为环保投资资金的主要来源是完全可以理解的。

从我国环保投资机制形成的客观现实来看，环保资金投入主要依靠政府财政更有着历史必然性。新中国成立以后，由于采取高度集中的计划经济体制，企业几乎没有自主经营的权利，完全是作为政府的附属物而存在，企业污染治理和环保投入自然也由政府财政负担，根本不存在市场化、社会化环保投资的概念和机制。20世纪80年代以后，中国开始逐步推行经济体制改革，在国家建设资金十分紧张的情况下，我国政府开始进行环保投资多元化机制的探索。20世纪80年代末到90年代初，排污费、生态环境补偿费等经济调解手段逐步运用。进入21世纪以后，政府治理环境问题的意识和能力有了显著提升，环保投资的表现形式更加丰富，由单一的政府预算拨款向设立专门的环保治理基金、税收减免优惠、特殊电价补贴等多元化方向发展。但从目前的情况看，中国环境保护事业的投资主体仍然是国家，70%以上的环保投资是政府投入，与市场经济国家的情况恰好相反。*参见郭岚：《完善我国环保投融资机制研究》，载《经济论坛》2006年第5期。可以说，经过30多年的改革开放以后，虽然中国经济总量已经跃居世界第二，但人均GDP仍然较低，作为一个发展中国家，环保领域仍是政府财政扶持的重点领域。

（二）政府主导下我国现行环保投资机制的弊端

我国现行主要依靠政府财政为主的环保投资机制的形成，虽然有着一定的理论依据与历史惯性基础，但在现实中也导致了诸多问题，具体表现为：

第一，政府财政投资渠道单一，无法满足环保治理的巨额资金需求。有数据表明，自1981年以来，我国环保投资总量就不断增加，特别是从“十五”开始，环保投资占GDP的比重虽然有所波动，但递增的趋势比较明显。*参见李红祥等：《环保投融资：多元化框架基本建立》，载《环境经济》2014年第1期。而在“十二五”期间，国家环境保护规划明确提出了全社会环保投资总需求约3.4万亿，其中八项重点环保工程，包括主要污染物减排工程、改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、生态环境保护工程、重点领域环境风险防范工程、核与辐射安全保障工程、环境基础设施公共服务工程、环境监管能力基础保障及人才队伍建设工程等，需要的投资就为1.5万亿。*参见常杪等：《中国十二五环保项目投融资特征与趋势分析》，载《中国地质大学学报（社科版）》2013年第3期。如此巨大的资金投入，依靠政府财政还不够，必须通过构建社会化的投资机制，拓宽民间投资途径，方为解决之道。

第二，主要依靠政府财政进行环保投资，容易出现投资效率低下的情况。政府进行环保投资，其实质仍然是以行政审批为特征的传统投资机制，对政府的资金使用状况进行监督并非易事，极易导致环保资金管理不善和污染治理设施上的浪费与报废，出现排污费的积压、挤占、挪用、环境保护设施不能有效运行等情况。*参见程雪莲、宋慧云：《对中国现行环保投融资现状的反思》，载《云南地理环境研究》2006年第1期。其实，环保事业发展至今天，环保市场也在不断细分，固然环境资源的公共属性决定了需要政府财政投入，但有些公共产品可以考虑实行“公益民办”，引入社会资本，这不仅能拓宽融资渠道，扩大融资规模，同时还能大大提高资金使用效率和社会服务水平。*参见刘征兵：《如何解决十五期间深圳市环保融资缺口》，载《特区理论与实践》2002年第1期。

第三，政府财政投资容易出现权责不清和缺乏公正的现象。政府投资环保实际上在同时行使两种权，一方面是社会行政管理权，履行经济管理职能，另一方面行使国有资产所有权，履行国有资产经营管理者、出资者的职能。*参见温美旺、杨春鹏：《国外环保产业融资机制对我国的启示》，载《当代经济》2009年第1期。而在市场经济条件下，虽然政府在环保投资方面具有不可推卸的责任，但更为重要的职责是制度规范建设与环境监管执法。如果不能很好地划清自身与市场之间的界限，就会自觉或不自觉地出现越位，导致政府身份的异化，混淆不同身份下的权利义务。另外，政府主导环保投资容易出现投资的不公正现象。例如，政府可能天然倾向于对城市环境治理加大投入，而广大的农村地区则被忽视了。*参见郑雪梅：《环保投融资应由政府财政主导》，载《地方财政研究》2008年第11期。还比如，政府可能更关心大型工业污染防治，在相关资金安排上，对中小企业关注不够，使得中小企业在污染防治投资上面临更多困难。*参见程雪莲：《我国环保投资中的投融资模式选择》，载《重庆社会科学》2005年第6期。这些差别对待的现象与当今构建公正、透明法治社会的公平正义理念背道而驰，必须加以纠正。

三、我国环保投资机制创新及其与环境公益信托的关联

针对上述主要依赖政府财政进行环保投资的弊端，我国已有学者指出，环境保护和投资，企业和社会公众也责无旁贷，“由于企业是环境污染的主要产生者，社会公众既是污染者也是受害者，根据污染者付费和使用者负担的原则，企业和社会公共应该在环保投资中占有相当比例。”*郭岚：《完善我国环保投融资机制研究》，载《经济论坛》2006年第5期。因此，应当按照市场经济运行规律，建立起财政资金、企事业单位、个人以及各类社会组织共同投资的多元化环保投资机制。其中，作为有效融资手段的信托机制，若能和环境保护结合起来，也是一种全新的选择。

所谓环境公益信托是指委托人基于对受托人的信任，为实现保护环境的目的而将特定的环境资源或资产委托给具有环境保护能力的受托人，受托人为保护该特定的环境资源或资产而募集资金并进行管理，由此产生的利益归不特定的社会公众共同享有的融资手段和财产管理制度。环境公益信托作为信托的一种表现形式，具有信托财产的权利主体和利益主体相分离、信托财产的独立性、有限责任和信托管理的连续性特点，*参见周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社1996年版，第12页。很好地满足了环境保护投资的现实需求，克服了现行以政府财政为主导的环保投资机制的不足，应当成为我国环保投资机制创新的方向。

第一，信托机制融资功能作用显著，可有效解决政府环保投资乏力的问题。首先，前文已述，环境保护需要大量的资金投入，投资规模较大，除政府公共财政投入之外，对民间资金投入也有需求。经过30多年的改革，非公经济已成为中国经济的重要组成部分，民间积聚了大量的资金和财富。而信托投资的限制性条件较少，可通过信托机制将社会中具有共同愿望的投资者的资金集合起来投入到环境保护事业之中，满足环保融资的需要，其融资能力毋庸置疑。其次，生态环境破坏容易而恢复重建较难，环境保护设施项目往往建设周期较长，需要长期投入和管理，而信托恰恰具有财产经营的长期性和稳定性特点，符合环境保护的要求。特别是受托人仅以信托财产为限承担有限责任，只有当违反信托义务时，才承担相应法律责任，这有助于调动受托人投身生态保护和环境资源管理的积极性。最后，环境保护所生利益归属于不特定社会公众，这就要求创设能够维护环境资源独立和安全的法律机制，而信托财产的权利主体和利益主体相分离，信托财产具有独立性的特点也使得受托人自己的财产和信托财产、委托人的财产及其债务完全分离，债权人不能向作为信托财产的环境资源和收益提出请求，即使受托人终止，作为信托财产的环境资源也不能成为清算财产用于偿债，这就有效实现了生态环境的可持续发展。

第二，信托主体各方权利义务界定清晰，克服了政府投资所导致的权责不清问题。经济分析法学派的波斯纳曾指出，在法律的许多领域，都无不打上了经济理性的烙印。*[美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》（上），蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第27页。相比于政府投资所导致的政府身兼投资者和行政管理者双重身份，从而混淆职责界限、影响投资效率的弊端，环境公益信托机制却可以通过合法权利的初始界定来对信托制度的运行效率产生影响，从而有效地减少交易成本和代理成本，满足社会可持续发展的需要。这表现为以下两个方面：一方面，由于围绕着信托财产的产权被分割属于不同主体，委托人享有控制权，受托人享有管理权，受益人享有收益权。环境公益信托制度通过规定信托设立的程序规则，通过界定委托人、受托人、受益人的行为规则，充分体现不同主体对经济资源分配的要求，减少了利益主体的肆意行为以及所导致的矛盾冲突，大大减少了交易成本。可以说，在环境公益信托机制下，不会出现投资者、管理者身份混同的情况，信托的法律规则能够清晰界定各方在环保投资中的权利义务，提升环保制度的实施效率。另一方面，基于信托中所有和控制分离的原则，环境公益信托制度通过赋予受托人经营管理的自由裁量权，同时也将其确定为善良管理人并课以相应的法律义务，努力对不同主体之间的利益分配进行平衡；通过完善信托设立的程序规则，强调风险与收益共存，实现责权利相一致，就能够在一定程度上督促当事人合理行为。*陈雪萍：《环境保护信托——环保资本运营的新亮点》，载《当代法学》2006年第2期。因此，环境信托机制在一定程度上可以避免传统投资体制下无法对各类环境保护投资行为进行问责的情况。

第三，环境公益信托机制体现出了全新的制度理念，有助于实现社会可持续发展。环境公益信托的信托财产是环境资源，而环境资源区别于一般财产的公共性质使其具备了社会性特征，不再是单纯具体的财产。*吴真：《从公共信托原则透视环境法之调整对象》，载《当代法学》2010年第3期。对此，有学者指出，自18世纪60年代以来，环境问题日益显现，使得法律调整与环境保护和自然资源开发、利用有关的人与自然之间的关系变得非常重要，此时传统法律关系中关于客体（物）的范畴就应出现扩张——即生态环境是全体社会成员的财产，其社会属性和公共属性决定了环境保护法律关系的客体不应再是单纯之物，而是对人类延续具有长远意义的环境要素和自然资源。*焦盛荣：《环境与资源保护法律关系新解》，载《天水师范学院学报》2007年第1期。基于环境要素的公共性，社会公众对环境资源产生了共有关系，每个社会成员都可以成为权利主体和义务主体，社会公众应当对这些资源环境享有必要的利益但也承担必要的义务，公民、企业及其他组织、国家和全人类都能成为环境保护法律关系的主体。*陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第113页。同时，鉴于环境资源的社会性，任何一个社会成员不得私自、随意地在环境要素上设定义务，社会主体享有的权利和利益也是统一而不可分割的。因此，环境公益信托制度阐释了环境资源属于广义的客体（物）并可以成为环境公益信托的财产，环境公益信托的收益主要是为了生态环境保护和社会可持续发展，而受益人是不特定的社会公众，亦非某个具体的主体。这种全新的理性内涵，使得环境公益信托虽然借用传统信托机制，但其目的已不再是单纯的盈利性目标，而以人类社会可持续发展为己任，实现了经济效益与社会效益的统一。

四、 环境公益信托制度在我国的构建

公益信托在我国已经开始出现。例如，2008年汶川大地震后，西安信托发起设立了“西安信托5·12抗震救灾公益信托计划”，这被认为是国内首个真正意义上的公益信托。*张同庆：《信托业务法律实务》，中国法制出版社2014年版，第23页。环境公益信托案例也已经开始出现，2014年万向信托推出国内首款环境公益信托产品“万向信托—中国自然保护公益信托”。*李茜：《首款自然保护公益信托问世》，载http://trust.hexun.com/2014-08-01/167178892.html. 2015年1月8日访问。但从整体上看，我国的环境公益信托仍处于发展初期，还需要进一步对环境公益信托法律制度构建的相关问题进行深入探讨，以更好地指导实践。

（一）环境公益信托构建的实体制度

1、环境公益信托法律关系的委托人与受托人。根据我国《信托法》第19条，设立信托的委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。因此，只要符合条件的民商事主体，均可以将自己有权支配和处分的财产设立公益信托。但无论委托财产的形式如何，必须通过一定的方式对信托财产进行特定化，这是与委托人的自身财产相区分的前提。委托人设立信托后，应依法享有包括知情权，要求受托人调整信托财产管理方法的权利，撤销信托或者解任信托的权利，要求受托人承担民事责任的权利等。而受托人，则是指接受委托，对信托财产进行管理、处分的人。依据《信托法》第24条，受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律法规对受托人的条件另有规定的，从其规定。由此可见，非法人组织原则上不能作为受托人。

就环境公益信托而言，信托目的在于保护生态环境，而自然人个体的能力十分有限，更适合由法人组织担任环境公益信托的受托人。至于何种法人比较适宜，国内有学者认为，由具有环境生态保护能力的民间环保组织作为受托人比较合适，因为民间环保组织的宗旨与环境公益信托理念比较契合；民间环保组织的成员众多，具有一定的学识和专业能力；民间环保组织物质和资金来源比较广泛，便于开展环境保护工作。*文杰：《环境公益信托：环境保护机制的创新》，载《河北法学》2013年第3期。该观点有一定的道理，但视角过于狭窄。为更好地调动各方面力量从事环境保护工作，除具备法人资格的民间环保组织之外，专门的信托投资公司、经过法律法规授权后的非法人组织（志愿者协会、基金会等）只要具备专业团队以及环境资源的经营管理能力，均可成为环境公益信托的受托人。例如，在前文所述的“万向信托—中国自然保护公益信托”计划中，万向信托有限公司担任了受托人，信托以私募形式开展，根据所募集资金大小，投向相关的一些公益项目，如湿地、鸟类保护等。

2、环境公益信托法律关系的监察人。环境信托是为了发展环境保护事业和维护生态环境而设立，其本质是公益信托，即不以某个特定的个人为受益对象，而是以自然环境以及置身于其中的不特定社会公众为受益对象。这就导致了受益人不确定的情形，会出现谁对受托人行使监督权，保护受益人利益的问题。*[日]道垣内弘人：《信托法入门》，姜雪莲译，中国法制出版社2014年版，第123页。因不特定的社会公众无力对环境公益信托进行常态化监督，为更好地检查受托人对信托财产的日常管理或处分行为，维护受益人的利益，确保环境公益目的的实现，依据《信托法》，环境公益信托应当设置信托监察人。监察人由信托文件规定，信托文件未规定的，由公益事业的管理机构（后文将解释何为公益事业管理机构）指定。因此，如果环境公益信托委托人没有指定监察人，则应由公益事业管理机构出面指定合格的信托监察人，比如民间环境保护机构、环境学术研究机构等。监察人的主要职责是对受托人对信托财产经营管理行为的常态化监督检察。其在履行职责的过程中，为维护自然生态环境，有权以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。环境公益信托的受托人应当至少每年一次作出信托事务处理情况及财产状况报告，经监察人认可，报管理机构核准后，由受托人予以公告。

3、环境公益信托的管理机构。根据我国《信托法》第62条，公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。由此可见，为确保环境公益信托目的实现，还应当有公益事业管理机构作为环境公益信托的管理者，但《信托法》并未明确规定哪些机构是公益事业管理机构。结合我国的经济社会实践以及环境监管的可能性，环境保护行政主管机关作为负责环境保护的政府机构，比较熟悉环境保护事业，由其担任环境公益信托的管理机构比较合适。当然，环境公益信托管理机构与环境公益信托监察人的监管应有所区分。管理机构对环境公益信托的管理，主要侧重于对受托人的程序性监管，其措施包括：（1）信托设立的批准，环境公益信托受托人未经管理机构批准，不得辞任。（2）必要时指定监察人，判断受托人、监察人是否具备相应的能力与条件。（3）发现环境公益信托受托人、监察人违反信托义务或者无能力履行其职责的，变更受托人或监察人，或对其课以相应的法律责任。（4）环境公益信托终止后，监管信托的清算工作。当然，环境公益信托的管理机构在履行监管职责时，应当严格依法办事，如果实施了违法行为，环境公益信托的委托人、受托人均有权向法院起诉。

4、税收优惠。各个国家对公益信托均采取不同程度的优惠措施，鼓励公益信托的发展，其优惠主要体现在税收优惠上，包括捐赠环节的优惠和信托环节运用环节的优惠。*王众：《信托受益人保护研究》，法律出版社2014年版，第46页。例如，美国联邦税务法规定，为公益目的而设立的公益法人可享有多重税收优惠，包括公益信托的受托人可免缴所得税，公益信托财产为土地、房产时免征土地税和房产税；设立公益信托的委托人也可享有税收减免。*赵俐：《完善我国公益信托制度的法制环境》，载《中共中央党校学报》2012年第4期。而信托作为独特的财产管理制度，我国尚没有与之相配套的税收制度，更遑论具有公益性质的环境公益信托了。因此，我国应逐步建立针对环境公益信托的专门税收政策，明确税收减免措施。在建立信托税制时，一方面应注意环境公益信托仍是经济活动的一环，所有过程都将产生信托行为关系人之间财产的增加变化，既然有财产的增加，就应当有税收义务的发生，*周大钢：《中国信托法与信托制度创新》，立信会计出版社2004年版，第174页。环境公益信托仍需照章纳税。另一方面也要考虑环境公益信托的公益性质，尽量不给纳税人或社会带来其他的额外损失或者负担，征税应尽量避免对环境公益信托运行的干扰，要鼓励信托财产经营管理期间所发生的营业税、所得税、印花税等各类税种的减免。

（二）环境公益信托构建的程序制度

1、环境公益信托的设立。 我国并没有信托的程序规范，导致了各类财产信托在设立、变更、终止时产生众多法律问题。对此，有学者指出，由于信托登记制度的不完备，采用财产信托方式构建环境公益信托也受到严重制约，因此，应尽快就我国现行财产登记制度加以改进，就信托财产登记的程序等一系列内容形成明确规定。*李冬霞：《环境公益信托机制亟待完善》，载http://tech.gmw.cn/2013-02/17/content_6706278.htm.2015年1月8日访问。

环境公益信托的程序设计首先要关注信托的登记，至少应在以下几方面着力构建：第一，登记的管辖。目前，我国并没有全国范围内统一的信托登记中心，由于我国的银行业监督机关是信托业的法定监管机构，而环境公益信托受益人多为环境资源所在地的不特定社会公众，建议环境公益信托的登记采用属地管辖，由受托人所在地的银行业监管机关进行登记。第二，信托登记的基本原则，即在法律上对环境公益信托所采取的基本态度，应以怎样的程序设计来规范信托产品的登记。*刘正峰：《美国商业信托法研究》，中国政法大学出版社2009年版，第195页。因环境公益信托具有公益属性，涉及生态环境利益保护，募集资金数量众多，建议采用登记核准主义，登记机关应进行较为严格的登记审查，包括设立目的是否合法，是否有确定的信托财产，当事人是否合格，是否采用书面形式，是否经管理机构批准等。第三，登记的基本程序。环境公益信托登记与公司登记不同，它并不是营业组织的开业登记，因此，应由委托人和受托人双方共同到登记机关申请登记，如果仅要求一方负担登记义务，则可能会存在另一方怠于申请登记的情况。*陈雪萍：《国有股权有效行使的信托路径及其法律制度研究》，法律出版社2013年版，第378页。依据信托法的规定，登记申请应提交必要的书面文件，载明信托目的，委托人、受托人的基本情况，信托财产的范围、种类及状况、受益人的范围或者定义。此外，信托文件中还可载明信托期限、信托财产的管理方法、受托人的必要管理费用、新受托人的选任方式、信托终止事由等事项。考虑到环境信托的公益属性，信托文件中还应特别载明所筛选确定的、能够执行自然环境和生态保护项目的个人、组织或法人机构的具体情况。

2、环境公益信托的变更与终止。 环境公益信托的变更，是指在特定信托存续的情况下，变更信托当事人或内容的行为。实际上，受托人的辞任、解任和重新选任也属于信托的变更，但我国《信托法》第五章所规定的信托变更为狭义的信托变更，只涉及委托人变更受益人或处分受益人的信托受益权。环境公益信托可参照信托法的规定加以执行。另外，根据我国《信托法》第68、69条的规定，环境公益信托受托人违反信托义务或者无能力履行其职责的；或者环境公益信托成立后，发生设立信托时不能预见的情形，相应的信托机构可以根据信托目的，变更信托文件中的有关条款。

信托的终止涉及委托人、受托人、受益人之间法律关系的终结，也将对信托的债权债务关系产生影响，因此，何种情况下发生信托终止就十分重要。但比较遗憾的是，我国《信托法》并未对公益信托的终止进行明确规定，这导致环境公益信托终止只能适用普通信托终止的一般规定。根据《信托法》第53条，当信托文件规定的终止事由发生，信托的存续违反信托目的，信托目的已经实现或者不能实现，信托当事人协商同意，信托被撤销，信托被解除等情况出现的，应当终止环境公益信托。同时，环境公益信托受托人须继续履行以下职责：将终止事由和终止日期报告管理机构；及时作出处理信托事务的清算报告，经监察人认可后，报管理机构核准，予以公告；经管理机构批准，受托人应将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。实践中较易引起争议的问题可能是环境公益信托的公益目的如何解释，国外的法院一般是根据公益信托的近似规则对信托的公益目的进行变更或者扩张。*张天民：《失去衡平法的信托——信托观念的扩张与中国信托法的机遇和挑战》，中信出版社2004年版，第400页。建议我国应对环境公益信托终止后，公益目的如何认定以及是否实现，信托财产如何转移给其他环境保护公益组织等问题进行细化规定。

五、结语

自改革开放以来，中国就一直处于快速的城镇化和工业化建设进程之中，国民经济保持了较高的增长速度，取得了令世人瞩目的成绩。但与此同时，也出现了严重的环境污染，工业污染、生活污染、新型污染等各类环境污染问题，人口与资源之间的紧张关系和矛盾冲突不断加剧。如何在经济增长同时保护环境，实现社会的可持续发展，成为了全国上下都十分关注的重大问题。对此，党和政府高度重视，在积极探索各类环境治理手段的同时，也不断加大对环境保护事业的资金投入。但是，作为一个发展中国家，中国目前没有能力具备发达国家那样充沛的公共财政预算，商业化融资手段缺位使得我国无法将经济快速增长积累起来的社会资金投向环保，*丁军：《城市环境基础设施信托投资模式分析》，载《中国环保产业》2005年第8期。因此，我国急需寻找先进的法律机制来保障持续、大量的环保资金投入，特别是在那些公益性、基础性的环保领域，除了政府财政继续加大支持力度之外，还应积极进行环保投资机制的创新，拓展新型的社会化投资途径。2007年信托公司第五次大整顿以后，信托行业更是走上了正轨，也需要寻找新的投资领域，若能够与环保事业发展联合，无疑具有极大的创新价值。但目前我国有关环境公益信托的规定尚付阙如，应当结合《信托法》的基本规则，制定专门的环境公益信托管理办法，就环境公益信托的设立和生效、环境公益信托财产及其经营管理、环境公益信托当事人的权利义务、环境公益信托的监察人和管理机构、环境公益信托的程序规范等内容做出完整规定，以此保障我国环境公益信托制度的顺利运行。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:Environmental Protection Investment Innovation and Research On Environment Trust System’s Construction

Author & unit:ZHANG Shijun（Law School，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China ）

Improving the ecological environment requires continuous and adequate funding，lack of funds is an important reason that restricts the Chinese environmental protection career. Environment trust system is kinds of charitable trusts, which is an innovation of environment protection model by overcoming the insufficient for the government’s unilateral disposal measures. Now the Chinese trust law system is not perfect, so we must establish special environment trust management rules and comprehensive provision of the party of trusts, found supervisors of environment trust and its government supervision institution, improve and perfect the preferential tax measures.

environment pollution；charitable trust；environmental protection investment；mechanism innovation

2015-08-02

本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目《民法总则重大疑难问题研究》（14JJD820005）的部分成果。

张世君（1976-），男，湖北襄阳人，法学博士，首都经济贸易大学法学院副教授，研究生导师，主要研究方向：商法、经济法。

D912.6

A

1009-8003（2015）05-0094-07