黄河三角洲地区生态保护的法律问题实证研究——基于《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》实施效果的分析

吕 芳

（山东师范大学 法学院，山东济南 250014）

黄河三角洲地区生态保护的法律问题实证研究
——基于《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》实施效果的分析

吕 芳

（山东师范大学 法学院，山东济南 250014）

法律在黄河三角洲生态保护过程中发挥着至关重要的作用。自《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》实施以来，黄河三角洲的生态环境获得了明显改善，该《规划》中规定的2015年约束性发展指标也大都提前实现。然而，该《规划》的实施过程中也暴露出了该区域在生态立法、执法以及司法保护机制中存在的一些问题。对此，应进一步完善黄河三角州生态立法，提高生态执法效率，加强生态环境的司法保护。

黄河三角洲； 生态保护；生态立法

2009年，国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（以下简称《规划》）将黄河三角洲的开发建设提升到了国家战略的高度，并在《规划》中为该区域未来的发展改革描绘了美好愿景。截至目前，《规划》实施已有5年，黄河三角洲的生态获得明显改善，法律机制的预期作用得以有效发挥，与此同时，现有生态保护法律机制存在的漏洞也日渐凸显。对于未来黄河三角洲的建设开发而言，在法律机制层面，我们该如何改进，这是关系到《规划》中设定的远期目标实现的关键问题。

一、黄河三角洲地区的生态样本分析

（一）黄河三角洲的生态环境对比分析：以《规划》实施为界限

黄河三角洲地区地处海陆交汇口，海洋、陆地、内河以及湿地生态等交错分布，生态系统独特，*海洋生态主要集中在黄河三角洲环渤海一带，海岸线近900公里，负15米浅海面积近万平方公里。该区域内拥有丰富的水产、油气、海盐等自然资源，是发展区域海洋经济的重要平台。陆地生态是黄河三角洲生态中规模最大的生态种类。截止2009年《规划》正式实施前，作为陆地生态的重要载体，黄河三角洲的土地面积约2.65万平方公里，其中农业用地面积164.2万公顷，国家鼓励开发的盐碱地面积17.8万公顷，荒草地面积9.7万公顷，滩涂面积14.1万公顷，未利用地面积54.83万公顷，分别占该区域土地总面积的62%、7%、4%、5%和21%。丰富的土地资源不仅为黄河三角洲传统产业的发展提供了基本要素，也为该地区生态产业和循环经济的发展创造了条件。内河生态是黄河三角洲不可忽视的重要生态形态。黄河三角洲过境河流较多，潮河、小清河、徒骇河等共约20条。这些客水资源，以及黄河，为黄河三角洲地区提供了地表水，也是工农业生产和城市生活重要的用水来源。湿地生态是黄河三角洲最具特色的生态系统。黄河三角洲拥有全国面积最大、增长最快的新生河口三角洲湿地，其中既包含了河口、滩涂、芦苇湿地等类型的自然湿地，也包括了水库、沟渠湿地等人工湿地。湿地区域内动植物种类多样，生态功能丰富，是建设高效生态经济的重要阵地。参见顾朝林、杨焕彩等编著：《黄河三角洲发展规划研究》，东南大学出版社2011年版，第43页。资源优势明显，但同时也面临着一系列严重的生态环境危机，如海洋灾害频发、陆域生态环境严重污染、内河水质严重破坏以及湿地生态功能减弱等。为此，《规划》提出了“2015年近期目标”和“2020年远期愿景”两套指标体系，并设置了“主要污染物排放总量”、“林木覆盖率”、“城市污水集中处理率”等“约束性”标准。截至目前，以黄河三角洲两大核心城市滨州、东营为例，《规划》中的约束性指标基本实现。其中，滨州市“主要污染物排放总量”、“林木覆盖率”两项指标完成进度超过《规划》预期，“城市污水集中处理率”在90%以上，超过《规划》指标10个百分点，也完全符合《规划》中约束性指标实现的时间要求。与此同时，黄河三角洲区域最为突出的原生性生态环境问题也得到了较大幅度的改善。

首先，海洋灾害发生的频次有所减少，灾害后果也有所减轻。根据山东省海洋与渔业厅在2010至2015年发布的《山东省海洋环境公报》（2009—2014年）显示，与2009年相比，除烟台莱州区域海水入侵距离有所增加外，滨州、潍坊寒亭区和昌邑区域海水入侵距离基本稳定或有所下降；土地盐渍化范围基本稳定或有所下降。而在赤潮方面，2013年小清河口附近海域发生赤潮2次，分布面积共约80平方公里，2014年“莱州——招远”近岸海域发生赤潮1次，面积约66平方公里，但引发赤潮的藻类均为无毒类。

其次，大气污染、林木覆盖率低等典型的陆域生态问题有所缓解。据《山东统计年鉴》（年）统计信息显示，2010年东营市二氧化硫排放量约为7.5万吨，较2009年减少11%。至2013年二氧化硫排放量约为5.5万吨，较2009年减少35%。生态绿化工程收效显著。东营市自2007年开始的“三网”绿化工程，累计完成绿化面积87万亩，植树1亿多株。2012年启动了生态林场建设工程，规划5年建设万亩以上生态林场30处，新增造林80万亩，先期建设的11处生态林场已完成造林24.8万亩。

此外，水环境质量得到改善。以滨州市为例，截至2009年底，该市8个省控断面中，COD平均浓度为47.3mg/L，氨氮平均浓度为5.1mg/L，到2013年上半年，流域COD和氨氮均值为31 mg/L和2.94 mg/L，分别下降34%和42%，完全符合鱼类生存的可参考性指标（COD≤60mg/L、氨氮≤6mg/L）。2013年全市共监测12处生活饮用水水源地（其中地表水水源地9处，地下水水源地3处），水质全部符合国家饮用水水源地水质标准，这也是《规划》实施来连续第四年符合国家标准。

与此同时，湿地修复和生态保护效果明显。在黄河三角洲自然保护区，近年来，借助黄河调水调沙时机，保护区内修复湿地30多万亩，北部区域补水2万亩。湿地修复有效地促进了保护区生态环境的改善，也为鸟类创造了良好的栖息条件。2013年保护区内国家一级保护鸟类东方白鹳成功繁殖36对，当年繁殖雏鸟114只。2014年东方白鹳共有60巢参与繁殖，其中有39巢繁殖成功，繁殖雏鸟106只。自发现东方白鹳繁殖以来，累计繁殖东方白鹳雏鸟591只，黄河三角洲自然保护区成为我国最大的东方白鹳繁殖地。*上述数据来自2014年4月24-25日笔者参与的山东省法学会与东营市法学会、滨州市法学会开展的关于《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》实施效果评估的座谈会上相关主管部门提供的资料。

（二）《规划》实施后黄河三角洲仍然存在的主要生态问题

《规划》实施之后，黄河三角洲地区仍然存在一些生态环境问题，由于形成原因的复杂性，并没有获得明显收效。

其一，部分生态环境问题所需的修复周期长，短期内难见效果。以土壤污染为例，尽管在绿色农业政策的指导下，以寿光为代表的农业产区在平衡施肥、减少农药播撒以及土壤改良等方面有所成效，但此前土壤污染所致的化肥、农药残留向深处渗透，要根除污染影响，还需要漫长的时间。

其二，一些生态环境问题受自然条件影响较大，又缺乏治理长效机制，难以保证生态环境的持续改善。以黄河三角洲湿地生态为例，黄河来水的季节性影响了湿地恢复区的补水效果。如果没有替代性技术方案和配套措施，自然修复的效果将很难满足湿地生态的基本需求。

其三，个别生态环境问题虽有明显改善，但距离全省的生态保护基本水平仍有差距。山东省政府新闻发布会上公布的数据显示，2013年全省COD和氨氮平均浓度分别为24.5mg/L和1.04mg/L，而流域水质治理初见成效的滨州市，流域COD和氨氮均值为31 mg/L和2.94 mg/L，分别超过全省基本水平26.5%和183%。*参见马俊骥：《山东水环境连续11年改善 攻克南水北调东线水污染》，2014年7月23日。http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201407/t20140723_10702901.htm，访问时间2014年7月25日。淡水资源缺乏，是山东省突出的生态问题， 2013年全省人均淡水资源量为299.7立方米，而滨州市人均淡水资源量为266立方米，*参见《山东统计年鉴》（2013）和《滨州统计年鉴》（2013）。生态用水缺口较大。

其四，区域生态环境质量状况不均衡。在滨州市环保局发布的《2013年滨州市环境状况公报》中提到，全市两流域27个重点河流考核断面中，有8个断面达到达标边缘水质目标要求，有19个断面未达标。除黄河能达到Ⅲ类水质目标要求，广利河、支脉河达到Ⅴ类水体水质要求外，其余河流尚有差距。而《2014年山东省环境状况公报》显示，在城市空气环境监测中，就二氧化硫年均浓度来看，东营近0.07mg/m3，滨州略低，而烟台仅约为0.035 mg/m3，可见其污染物排放仍比较严重。

我们不难发现，在上述列举的黄河三角洲生态保护所面临的困境中，有些问题主要是客观原因所致，比如湿地补水问题。但大部分问题，主要还是受制于制度因素。在黄河三角洲生态保护的过程中，制度尤其是法律制度的合理性和强制性，是确保《规划》目标实现的关键。

二、黄河三角洲生态保护中的法律机制及分析

黄河三角洲生态保护的法律机制主要包括立法*这里的“立法”是一个相对宽泛的概念。正如后文所述，黄河三角洲目前能称之为“（广义）法律”，至少是地方性法规和政府规章的生态立法十分稀缺，大部分实际上在起着生态立“法”作用的，是不具有法律层级效力的规范性文件。但为了表述方便，尤其是解决措施提出的针对性，此处使用“立法”之说。、执法和司法三个方面。立法机制是基础，立法质量将直接影响生态保护的现实效果。执法机制是核心，执法不力将严重延缓生态保护目标实现的进程。司法机制是保障，司法不公会大大削弱生态保护的法律权威。只有形成科学立法、高效执法、公正司法的综合法律机制，才能确保黄河三角洲生态环境的持续改善，为高效生态经济区的建设营造良好的外部环境。诚然，黄河三角洲的生态改善得益于诸多因素，比如严重的生态环境污染现状对人们生态保护观念萌生的刺激，各种污染防治、生态修复方案和技术对生态破坏后果的缓解和改善，等等。在某种意义上，市场机制也能在生态保护的资源配置等方面发挥重要作用。然而，我们必须看到，无论上述哪种因素，如果没有一个具有强制力的法律制度作为保障，没有配套的执法和司法辅佐，其作用的发挥将是不确定和不连续的。因此，从这个意义上讲，对于未来黄河三角洲地区的可持续发展而言，应重点关注其生态保护的法律机制，剖析现有法律机制存在的问题，并寻找合理的完善措施。

（一）黄河三角洲的生态立法现状分析

1、黄河三角洲生态保护的相关立法概况。涉及黄河三角洲地区生态保护的规范性法律文件数量众多，既有狭义生态立法，也包含广义生态立法。

狭义的生态立法是指专门调整黄河三角洲地区生态保护问题的规范性法律文件。从效力等级上来看，目前黄河三角洲地区已颁布的狭义生态立法，主要限于低效力层次。例如，东营市人大常委会发布的《关于建设生态市的决议》、《关于中心城环境综合治理的决议》和《关于加快推进东营市生态文明典范城市的决定》等文件；东营市人民政府发布的《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》、《关于加强湿地保护管理的意见》、《东营市湿地保护总体规划（2011-2020年）》和《东营市湿地保护管理办法》等文件；东营市海洋与渔业局编制的《东营市海洋生态损害赔偿和海域使用补偿暂行办法》等。

广义的生态立法是指能够对黄河三角洲地区的生态保护提供法律依据，但并不专门调整本区域内生态环境问题的规范性法律文件。黄河三角洲地区广义的生态立法效力等级层次鲜明，从中央层面来看，可作为黄河三角洲地区生态保护法律依据的广义立法，既包括以《中华人民共和国环境保护法》为代表的由全国人大常委会颁布的各类生态环境保护法律，也包含《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等行政法规。此外，还包括《环境行政处罚办法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等部门规章，以及由最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》在内的司法解释。从地方层面来看，调整黄河三角洲地区生态保护行为的规范性法律文件包括：《山东省机动车排气污染防治条例》、《山东省湖泊保护条例》、《山东省辐射污染防治条例》、《淄博市林木保护管理规定》*淄博市是山东省为数不多的拥有地方立法权的“国务院批准的较大的市”之一。但按照《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的设计，淄博市仅高青县被列入《规划》中。因此，淄博市人大及其常委会，以及淄博市政府颁布的涉及生态保护的地方性法规或政府规章，仅能算作黄河三角洲区域内的广义的生态立法。等地方性法规；《山东省机动车排气污染防治规定》、《山东省湿地保护办法》、《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》、《山东省环境污染行政责任追究办法》等地方政府规章，以及《小清河流域上下游协议生态补偿暂行办法》、《山东省海洋特别保护区管理暂行办法》、《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》、《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》等地方政府部门规范性文件。

由于近些年来我国环境立法整体进程的加快，尤其黄河三角洲地区的特殊生态地位被逐渐认知，用来调整该区域内生态保护行为及法律关系的各级各类规范性法律文件相继出台，最终形成了基本涵盖环境治理、生态修复、损害赔偿、责任追究等诸多领域的生态立法体系，为该区域内的生态保护提供了相应的法律依据。

2、黄河三角洲的生态立法存在的问题分析：首先，黄河三角洲的现有狭义生态立法效力层次普遍偏低，与黄河三角洲的生态地位以及黄河三角洲高效生态经济区建设的“国家战略”层次严重不符。作为专门调整黄河三角洲地区生态保护问题的规范性法律文件，该区域的狭义生态立法，主要以市一级人大、政府和政府部门发布的规范性文件为主。按照《立法法》规定，除去省、自治区政府所在地，以及直辖市的人大及其常委会以及人民政府以外，只有“国务院批准的较大的市”能享有地方立法权。而在《规划》中，黄河三角洲涉及的“国务院批准的较大的市”仅为淄博市，且仅有高青县完整列入《规划》，因此东营、滨州两市颁布的规范性文件均不能作为“地方性法规或政府规章”，法律效力自然受到影响。

其次，黄河三角洲的生态保护缺乏明确的区域性立法，给黄河三角洲区域内的生态保护协作管理带来不便。黄河三角洲并非严格的行政区划概念，按照《规划》的安排，黄河三角洲下辖6个设区市的19个县（市、区）内的生态保护协调与合作成为影响区域整体生态保护水平的关键因素。《规划》改变了长久以来地理学上将东营市及辖区视为“黄河三角洲”全部的传统观点，它对“黄河三角洲”范围的重新框定，以及近年来相关行政区划的重新调整，都迫切需要重新调整原有立法格局，以新的协调整个“高效生态经济区”建设意义上的“黄河三角洲”生态立法，解决该区域内不同行政区划之间的管理权限冲突问题。需要特别指出的是，除了黄河三角洲区域内的生态保护协调以外，该区域与其他类似功能性区域在生态保护方面的协调，比如，与同样作为国家战略的“山东半岛蓝色经济区”（以下简称“蓝区”）进行功能协调。目前“蓝黄两区”在战略特点上各有侧重，但在所辖行政区划上却有重叠，如何在生态保护中，淡化传统的行政区划观念，破除资源配置的行政区划壁垒和地方保护主义，这也是在区域性生态保护立法中需要认真解决的问题。

与此同时，黄河三角洲的生态保护在个别领域还存在立法缺失的现象。一方面，在黄河三角洲的生态保护中，对于一些先进的生态保护理念和举措，相关立法尤其地方性立法尚未涉及。比如黄河三角洲的碳排放交易问题，以及黄河三角洲近年来出现的高端污染，如风电污染的评估和防治问题等，均没有明确的法律法规对其予以调整规制。另一方面，对于黄河三角洲生态保护和经济发展的冲突问题，尤其在一些矛盾突出的领域，相关立法并不明确。例如，在黄河三角洲国家级自然保护区的开发保护中，旅游开发的主体资格如何确定，旅游者的权利义务如何确定，破坏保护区内的生态应该承担何种法律责任等，地方性立法也未能立法列举。

此外，黄河三角洲的现有生态保护立法中还存在一些法律规定不明确，不利于法律的准确适用和生态保护效果的有效提升的问题。以“生态补偿”为例，我国的生态补偿制度起步较晚，《中华人民共和国环境保护法》第31条虽然规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，“加大对生态保护地区的财政转移支付力度”，“指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”，但在法律、行政法规、部门规章层面，各区域的生态保护标准如何确定，生态补偿如何进行科学合理的定量分析，生态补偿的资金如何有效保障，用于生态补偿的资金如何支付，包括转移支付的期限、方式、逾期支付的法律责任等实际问题并没有进一步的明确补充。在2005-2014年间，山东省人民政府办公厅、省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省海洋和渔业厅先后发布了《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》、《关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见》、《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》、《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》、《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》、《小清河流域上下游协议生态补偿暂行办法》以及《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》等规定，对省辖部分水域和全省空气质量、海洋和森林生态、油田资源等的生态补偿工作进行了指导，这在山东省的生态补偿制度建设方面具有开拓性意义；但这些地方性规范性文件同样没能有效地解决生态补偿的具体实施问题，尤其是主体不明、具体措施的可操作性差、配套政策不完备等问题依然严重。

黄河三角洲在生态立法方面存在的诸多不足，究其原因，主要还是受到法律之外因素的制约和影响。一方面，在面临经济发展，尤其GDP约束的压力时，许多决策、管理者选择“经济先行”，“先发展、后治理”的治理模式，使得生态保护的理念贯彻在制度构建时就遭遇阻碍。另一方面，生态保护面临的许多法律问题，尤其污染治理、生态修复、生态补偿等，需要相对专业的技术性规则作支撑，这无疑增加了专业性法律法规出台的成本和难度。此外，在黄河三角洲的生态立法中，地方利益、部门利益间的博弈问题同样存在，尤其在涉及资金投入、职权分配等方面反映出来的利益冲突问题，成为制肘生态立法的又一原因。在某种意义上，只有解决了上述这些影响立法的根本性问题，黄河三角洲的生态立法完善才有可能，生态立法的基础性价值也才能实现。

（二）黄河三角洲的生态执法现状分析

1、黄河三角洲的生态执法概况。对黄河三角洲的生态执法现状的考察，可以参照这样一些评价标准：一是执法效果；二是执法机制；三是执法队伍建设。

从执法效果上来看，近年来，尤其是《规划》实施以来，黄河三角洲的整体生态现状改善明显，这也基本反映了该区域内生态执法的良好效果。在对滨州市环保局的执法调研中，我们获知，该局自《规划》实施以来，围绕污染减排、环境质量改善、环境安全、生态城市建设等重点工作，开展了区域内的生态环境整治，收效明显。仅生态城市建设方面，截至目前，该市博兴县、邹平县已建成国家级生态示范区，韩店镇等40多个乡镇建成国家级和省级环境优美乡镇；西王集团等14家企业命名为国家和省级环境友好企业，圆满地实现了《规划》中生态建设的近期目标。

从执法机制上看，黄河三角洲的生态保护中也形成了一些卓有成效的执法机制。比如专项整治机制，行政执法与刑事司法衔接机制等。“专项整治机制”主要是针对执法部门管辖范围内生态保护压力大、任务重、亟需改善或恢复的生态问题。滨州市环保局2013年上半年，就进行了针对“土小企业、恶意倾倒、渗坑排污”等环境违法行为的专项整治执法工作，共集中查处50余家污水处理厂、工业点源和断面，取缔土小企业11家，对14家企业下达整改通知书，要求限期整改完成，执法效果明显。“行政执法与刑事司法衔接机制”主要针对的是主管部门辖区内恶意污染环境，涉嫌环境犯罪的行为。东营市为有效整治重点流域、行业的突出生态问题，就采用了部门联合执法。公安、检察等司法机关及时介入，与行政执法部门形成合力，对破坏生态的行为予以严厉打击。东营市溢洪河四氯化硅化工废液倾倒案中，在环境执法部门和公安机关的共同配合下，逮捕犯罪嫌疑人7名，认定造成公私财产损失近200万元。7名犯罪嫌疑人最终都以“重大环境污染事故罪”定罪量刑，并承担了相应的刑事附带民事赔偿责任。

从执法队伍建设方面看，黄河三角洲区域内的环境执法部门基本形成了分工明确的执法队伍，并配备了专业的环境监测、执法设施设备，为及时、有效地进行环境执法创造了基础条件。在对以环保局为主要对象的环境执法部门执法队伍建设的调查中，我们发现，包括东营、滨州在内的黄河三角洲区域内市级环保局的机构设置中，基本都包含基础业务科室、派出机构和直属机构几个部分。业务科室通常有污染防治科、环境影响评价科等，主要负责辖区内的污染治理、环境影响评估等工作。派出机构一般是指环保局在辖区内设立的分局等机构，直属机构则一般是指环保局下设的环境监察支队、环境保护监测站等。

2、黄河三角洲的生态执法存在的问题分析：

首先，黄河三角洲地区生态执法面临的执法难度增大。黄河三角洲的生态“执法难”体现在几个方面：一是新增类型的突发性环境污染事件时有发生，生态执法面临的外部环境风险增大。在滨州市环保局制定的2013年《环境安全大检查工作方案》中，特别提出了要对包含尾矿库企业、存在危险化学品生产、储存、运输、使用、废弃等环节的企业、集中式饮用水水源地，以及危险废物和生活垃圾填埋场的环境风险防控情况进行监控，尤其是要检查其“环境应急预案”的制备情况。该《方案》中提到的检查对象均属易发生突发性环境事件的场所，如果没有充足的预案准备和有效的日常监管，一旦发生环境事件，则会给当地的生产生活和生态环境造成严重的负面影响。这也意味着，环境执法部门针对上述场所的生态环境执法，相比较于市容、市貌等常规环境执法，其执法的风险和成本都大大增加。二是执法对象的守法意识和参与意识薄弱，生态执法往往会遭遇执法不能的尴尬局面。在东营，石油开采的生态补偿制度在《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》中，对于保证金的缴纳方式及比例有了明确规定。然而，在保证金的收取过程中，由于油田生产部门对“保证金”制度的漠视，加之“油田”与“地方”长久以来在管理权限上的争议，保证金一直收缴不力。三是执法系统缺乏地域间的协调管理机制，跨界区域的生态执法难度偏大。以跨界河流为例，除了小清河等专门设立了省级管理结构的重点控制河域外，许多跨界河流仍然采用各自为政的传统执法管理模式，下游区域的生态保护压力由此增大。与此同时，部分地域间的“界限”争议问题，如东营、滨州间的海岸线归属问题，依然未得到有效解决，在缺乏协调管理的背景下，生态执法权限归属争议所导致的生态环境污染破坏失控的问题也日渐严重。

其次，黄河三角洲地区生态执法面临职权职责的错位问题。在生态环境质量评价的社会机制中，公众甚至地方政府都将生态环境的质量及其改善作为对“环保部门”的考核标准，但事实上，生态环境的质量问题是一个需要多部门齐抓共管，协作解决的问题。在环保部门有限的职权范围内，无法承担和履行社会期待的生态环境管理的全部职责。比如，在污水治理的过程中，影响其效果的一个关键因素在于污水排放管网的设置和其处理能力的大小，然而这些是环保部门无法独立解决的。如果将污水治理效果不理想的原因全部归咎于环保部门，这无疑对环保部门是不公平的。另一个典型的职权职责错位的例证，是在地方经济发展过程中存在的环保部门“环评”实权旁落的现象。一些地方政府领导受传统经济发展模式和管理理念的影响，*2014年11月国务院办公厅发布的《关于加强环境监管执法的通知》（国办发[2014]56号）明确指出，要“强化地方政府领导责任”，对主要领导干部进行环保审计等，但此规定的实施效果还有待进一步观察。对一些生产经营项目的“环评”结果不屑一顾，导致前置程序虚设，无法发挥环保部门在经济发展中的事前监督作用，也给地方的后期生态环境带来风险。

此外，黄河三角洲地区的生态执法队伍的资源稀缺问题严重。在对东营市环保局的人员编制调研中，我们获知，该市环境监察支队现有编制不足50人，实际在岗人员仅为半数人，其中还有人事部门工作人员兼职监察支队成员等混岗情形。环保局现有多个派出机构，其中有两个近20年来未增加任何人员编制。经各方努力，河口分局环境监察大队和东营分局环境监察大队于2014年分别获增编制10个和8个，但这对于生态环境执法中形成的“两个人查，一个人审”的执法机制而言，仍然难以缓解执法人员稀缺的局面。同时，执法车辆不足，取证、鉴定设施设备不完善，不能有效满足生态环境执法任务的基本需要。

生态执法是黄河三角洲生态保护的关键，执法不力，除了要考察执法人员自身的主观因素以外，还要关注导致执法不力、不严的客观因素。比如，执法依据是否具有明确性、可操作性；执法所需的人力资源、设施设备是否齐备；执法过程中是否会受到地方政府领导的个人意志的影响等。整个社会对生态环境保护效果的期许，如果没有公众参与的增加，没有能源结构、产业结构调整转型的大背景，没有更为科学合理的执法依据和执法部门职权配置的依托，将很难实现。单靠环保部门的末端被动执法，将不能维持现有的生态保护成效，更遑论生态环境的持续修复和改善。

（三）黄河三角洲的生态环境司法保护现状及分析

1、黄河三角洲的生态环境司法保护概况。司法保护是生态环境保护的最后一道屏障，司法保护的效果将直接影响法律在生态保护过程中的权威性，从而影响公众参与生态保护的自觉性，以及生态执法部门严格执法的积极性。黄河三角洲的生态环境司法保护情况可以从以下方面予以衡量：

其一，生态环境纠纷案件的立案审理情况。生态环境纠纷案件包括行政案件、民事案件和刑事案件。相对于其他类型的案件而言，生态环境纠纷案件在法院受理审结的案件中仍占少数。2014年召开的山东省十二届人大会第三次会议通过的《山东省高级人民法院工作报告》中指出，2013年全省共受理一审刑事案件5.5万件，审结5.3万件。其中污染环境、滥伐林木等犯罪328件（同比上升14.7%），在刑事案件总数中仅占0.5%。从东营市两级法院受理的生态环境纠纷案件情况来看，比例最高的是非诉执行案件。在2011年东营市中级人民法院设立环境保护审判庭以前的2003-2009年间，东营市两级法院共执结涉环保非诉行政执行案件455件，标的额达两亿多元。*宋继业、邵金芳：《环境司法的困境与对策——对东营地区环保行政案件的实证研究》，载《黄河口法学研究》2012年第2期。自环境保护审判庭正式运行以来，东营市中级人民法院共受理各类环境保护案件近60件。

其二，环境司法专门化的情况。最高人民法院近年来启动了对环境司法专门化的研究探索，在黄河三角洲，东营市中级人民法院于2011年设立黄河三角洲首家环境保护审判法庭，并于2012年6月开始正式挂牌运行，开始环境司法专门化的实践。该庭实行“三审合一、审执结合”的管辖模式，将涉及生态环境保护的行政、民事、刑事案件的审理，以及诉前保全，诉后执行等环节全部收至麾下，从而极大减少了司法资源的浪费。然而，环境司法专门化的实践并未在黄河三角洲得到普遍推广。

其三，生态环境纠纷案件的审判机制情况。虽然在司法资源配置的问题上，对于是否需要单独设立环境保护审判庭，各地法院的回应不一，但在审判机制的创新方面，生态环境纠纷案件的特殊性都对该类案件的审判人员提出了更高的专业要求。在与东营市中级人民法院的交流中，该院总结出了环境保护审判庭在审判机制方面的创新之举：一是建立了禁止令制度。法院依申请颁布禁止令，及时禁止被告可能严重危害环境安全的行为，防止诉讼期间的损害扩大。二是建立了环境保护案件回访制度。法院对影响较大、公众关注的环保案件，就案件执结后有无反复等情况进行回访，防止破坏生态、污染环境的行为反弹。三是建立了生态环境保护专家证言制度，聘请环境保护、林业、农业、土地等方面的专家，成立环境保护审判专家咨询委员会，以帮助解决案件审判中的一些专业性问题。

其四，生态环境保护中的检察职能发挥情况。检察机关在生态保护中可以发挥的职能包括检察预防、打击环境犯罪以及检察监督职能。*检察机关的公益起诉资格尚在试点阶段，故暂不列入本文调研考察范围。检察预防是检察机关的衍生职能，是指检察机关深入分析本区域内环境职务犯罪、环境污染犯罪等犯罪的基本规律，开展犯罪预防信息调查，针对犯罪多发、易诱发领域，向有关部门提出预警和决策参考，对环境类犯罪的外部环境进行清理的职能。东营市人民检察院曾在2011年开展了全市范围内的环境执法调研，并完成了相关调研报告，得到了省、市领导的批示，为环保部门提供了决策参考。打击环境犯罪是检察机关的核心职能，检察机关在环境职务犯罪，如贪污受贿、失职渎职罪的侦查起诉阶段，以及破坏生态环境类犯罪的公诉阶段都扮演着十分重要的角色。该检察院还建立了对破坏生态环境犯罪案件的介入侦查制度，提前介入侦查，引导取证，提高了起诉效率，最大限度地保护了公众的生态环境权益。检察监督是检察机关的高级职能，检察机关充分运用检察建议，对区域内的生态环境保护予以监督，确保生态环境保护的法律效果和社会效果提升。

2、黄河三角洲的生态环境司法保护存在的问题分析：

第一，生态环境的司法保护路径不畅，维权成本偏高。面对生态环境纠纷，当事人是否选择寻求司法保护通常取决于当事人的生态环境权利维护意识和当事人对选择司法保护救济方式的成本预估。现阶段，大部分生态环境纠纷案件当事人已经具有了一定的维权意识，对司法救济的权威性也有一定程度的认同，然而寻求司法保护的成本过高，往往成为打击当事人选择司法保护积极性的重要原因。司法实践中，生态环境司法保护成本之所以高，除了取证、鉴定等成本偏高，以及专业律师稀缺，聘请成本偏高以外，更为重要的一个原因就是地方保护主义，上述因素都会极大地降低原告对案件胜诉的预期，从而影响其诉讼的决策选择。实际上，大量的调研数据表明，尽管目前环境审判的专门化已经成为一个基本趋势，但全国也有许多环保法庭受理的案件量少，甚至在一段时间内无案可办。环境纠纷的增多与环境纠纷司法保护的稀少形成鲜明对比，这是我们必须关注和思考的现实问题。

第二，生态环境破坏的司法鉴定难度颇大。生态环境破坏的法律责任承担与破坏行为造成的损害后果有直接关联，但针对损害后果进行司法鉴定的难度很大。一是缺乏明确可行的鉴定标准，无法为鉴定提供科学合理的鉴定依据。比如在林业生态保护过程中，可能涉及对“失火罪”的侦查起诉，但该罪名的成立如果以林木价值估算，则鉴定难度会大大增加。另一方面则是权威性鉴定机构稀缺，难以满足日渐增长的环境损害鉴定需求。目前司法部所属的全国性环境司法鉴定中心仅3家，相对于环境损害鉴定需求而言，缺口很大。

第三，针对生态环境保护的司法服务不到位。由于生态环境纠纷案件的专业性强，取证、鉴定难度大，领域内的专业律师较少，有资质的鉴定中心和专业鉴定技术人员稀缺，难以满足区域内的生态环境保护司法服务需求。

第四，生态环境公益诉讼中的赔偿金处理方式尚需探索。有关生态环境的公益诉讼越来越受到重视，新修订的《中华人民共和国环境保护法》也专门就公益诉讼的起诉资格进行了限定，但公益诉讼另一个现实问题是，如果法院判决由被告赔偿生态环境损失，用以生态修复和治理，那么赔偿金应该由谁接管和监督，这将成为影响公益诉讼法律效果的重要方面。

反观黄河三角洲的生态环境司法保护，我们发现，作为生态环境保护的最后环节，它的保护成效也同样要受到司法保护体制和机制外的诸多因素影响。例如，公众的生态环境权益维权意识；地方政府及政府主管部门对生态环境司法保护的支持与配合；专业司法服务人员的培养；作为裁判依据的生态环境立法，尤其地方性法律法规的完善；司法系统依法独立审判等等，都或多或少地制约着生态环境司法保护的质量和水平。只有全面系统地剖析生态环境保护的各环节，系统地解决存在的问题，才能达至生态环境保护的最佳状态，促进黄河三角洲区域的可持续发展。

三、黄河三角洲生态保护法律机制的完善

法律机制在黄河三角洲生态保护中的作用毋庸置疑，但相对于现有法律机制所存在的各种问题，其完善将是一项长期而艰巨的任务。为此，我们需要结合在东营、滨州实地调研中获得的经验与教训，提出一些针对黄河三角洲生态保护法律机制完善的宏观设想和具体性建议，为黄河三角洲未来的生态保护实践提供参考。

（一）黄河三角洲的生态保护法律机制完善的宏观设想

构建黄河三角洲生态保护法律机制，首先要统一完善法律机制的一些基本指导思想：

第一，要强化《规划》中提到的“三个有机统一”的发展意识，即“开发与保护的有机统一，资源与环境的有机统一，以及经济与生态的有机统一”。我们在调研中发现，无论黄河三角洲区域内的生态环境有着多大幅度的改善，区域内的各级地方政府还是会在面临经济发展与生态保护的冲突时，难作取舍；甚至，生态保护最需要抵制的“单纯强调GDP增长”的执政理念也还在左右着不少政府领导的管理决策。我们需要意识到，科学的“发展观”不仅对于普通公众而言至关重要，对于地方政府领导而言更是意义非凡。只有确保在生态保护中始终坚持正确的发展理念，黄河三角洲生态保护的法律机制完善才有可能变成现实。

第二，要坚持系统、协调的法律机制完善模式。黄河三角洲的生态保护法律机制要完善，不仅要坚持立法、执法和司法机制的系统完善，还要坚持黄河三角洲生态系统内的各市县区、各主管部门，以及行政执法与司法保护间的协作管理的制度完善。只有着眼大局，加强合作，才能争取到黄河三角洲区域内最大的生态环境利益，也才能让各市县区、各部门都享受到区域整体生态环境改善带来的巨大红利。

第三，要坚持法律机制完善过程中的体制机制创新，努力创建具有典范意义的“黄河三角洲生态保护的法制模式”。《规划》中提出要充分发挥黄河三角洲高效生态经济区的示范作用，这也意味着，在生态保护的法律机制完善方面，黄河三角洲地区要大胆创新，勇于探索，为全国高效生态经济区的建设，以及区域生态保护效果的提升提供有价值的建议。

（二）黄河三角洲的生态保护法律机制完善的具体性建议

除去一些技术性因素，以及自然地理环境所决定的生态恢复难题外，黄河三角洲的大部分生态环境破坏问题已经得到了一定程度的缓解，对此，生态保护的法律机制功不可没。基于这样的理论前提和基本逻辑，如果要保持《规划》实施以来的生态修复功效，并让黄河三角洲的生态环境持续得到有效改善，那么，有针对性地对目前存在于黄河三角洲生态保护法律机制中的问题，提出具有可操作性的建议就显得十分必要。

1、黄河三角洲生态立法的完善建议。黄河三角洲的生态立法完善要着重解决三大问题：一是立法形式的问题；二是立法内容的问题；三是立法技术的问题。

首先，在立法形式上，针对黄河三角洲辖区内核心城市不享有地方立法权的特殊情况，一方面，省人大以及省政府要加快已列入立法计划的黄河三角洲生态立法的出台进程，确保黄河三角洲区域内有充足的用以专门调整黄河三角洲生态保护的法律法规资源。比如，由东营市提交的《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》。另一方面，贯彻落实全国人大常委会已颁布或新修订的生态环保法律，例如，针对2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》，省人大及省政府要抓紧修订或制定相应的地方性法规或规章，为黄河三角洲的生态保护提供最新的配套指引。与此同时，省人大及省政府要高度重视黄河三角洲区域生态立法的重要性，在实施立法计划时，充分考虑各地区之间的生态保护的协同与合作，清除地方保护主义在区域立法中的残留。

其次，在立法内容上，一方面，对于目前黄河三角洲生态立法中缺失的内容，要在广泛调研、充分论证的基础上，适时地以单独的地方性法规、规章，或在其他地方性法规、规章中新增内容的形式加以规定。如考虑在东营建立国际碳排放交易所和排污权交易市场，并研究制定相关的法规规章；考虑推动《山东省环境保护条例》的修订，并借此时机，将高端污染防治的政策措施增加进该条例中，等等。另一方面，对于目前黄河三角洲生态立法中表述模糊、操作性差的规定，相关立法部门可以考虑进行进一步的细化或修订。比如，针对黄河三角洲各类型生态的生态补偿机制，省人大及省政府可以考虑在东营建立油田、湿地等生态类型的生态补偿机制试点的基础上，结合现有规范性文件，委托省财政厅、省环保厅、省海洋和渔业厅、省林业厅等相关部门，共同制定统一的《黄河三角洲生态补偿暂行条例》，以弥补黄河三角洲生态补偿机制缺乏高层次法律依据的缺憾，并解决目前黄河三角洲各生态类型的生态补偿办法零乱的矛盾。此外，针对东营市油田生态补偿过程中，矿山地质环境治理保证金收取难度大的困境，相关立法部门可以考虑转换思路，根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）的规定，在《黄河三角洲生态补偿暂行条例》中新增“油田发展准备金制度”，按照油田销售收入税前提取一定比例资金作为准备金，以解决油田产业的可持续发展问题。

除此之外，在黄河三角洲生态立法完善的过程中，对于立法技术性问题，相关立法部门还要注意以下几点：一是尽可能以地方性法规或规章的方式，完成对现有规范性文件的整合，形成几部具有代表性、综合性和可操作性的黄河三角洲生态立法，如《黄河三角洲生态补偿暂行条例》。二是在法规规章制定时，要明确以“黄河三角洲”作为法规规章的主题，并在法规规章的标题中明确标出，以便于相关执法、司法部门以及社会公众进行法律检索。

2、黄河三角洲生态执法效率提升的建议，可以考虑的切入点有这样一些：

第一，要建立稳定的生态执法协调机制，解决黄河三角洲不同地域间的执法冲突问题。依托省和滨州市蓝黄两区建设办公室以及东营市黄河口三角洲建设办公室的现有体制，会同黄河三角洲规划范围内的其他主管机构设置，考虑设置黄河三角洲“区域间生态执法合作领导小组”，在山东省黄河三角洲高效生态经济区建设办公室的统一领导下，吸收各辖区内黄河三角洲建设部门的领导参与管理，在应对跨界生态环境污染事件时，进行民主决策，共同解决区域间的生态执法冲突。

第二，加大对环境执法部门的经费投入和队伍建设，确保执法资源的充足。黄河三角洲区域内的各级地方政府要根据辖区内生态环境污染的实际情况，制定科学的经费预算。要确保执法所需的设施设备完全，人员编制合理。对于经费和人员确实紧缺的地区，要借助事业单位改革的时机，拓宽经费来源渠道。对于专业性、技术性不强，处罚较轻的生态环境行为和多发领域，要大力创新社会联动机制，实施志愿者生态环境监管计划，或聘请符合条件的社会组织或个人，辅助行使部分环境执法的职能。对于成本偏高，使用几率较小的检测、鉴定设备，可以考虑借助科研单位、高校实验室等的现有资源，避免资源的闲置和浪费。

第三，要建立科学合理的生态环境质量监管和执法效果考核机制，赋予环保局相应的生态执法权，强化其在生态环境综合执法中的主导地位。要改变现行生态环境执法中存在的环保局职权与职责不对称的现状，确保环保部门在环境影响评价等行政许可前置程序中的独立地位和权威。要引导建立对包括环保局在内的环境执法部门在联合执法中的执法能力和效果的科学考核机制，避免对各执法部门的考核标准失衡。

3、黄河三角洲生态环境司法保护的完善建议，要重点关注的领域包含以下几点：

其一，要积极创新生态环境执法、司法间的联动机制。最大限度避免生态环境违法行为人以缴纳行政罚款，替代刑事责任承担的事件发生。要鼓励检察机关及时介入涉嫌环境犯罪的生态环境违法行为处理，及时调查取证，提高立案效率。

其二，要积极宣传，并大力支持环境公益诉讼。结合新修订的《中华人民共和国环境保护法》，司法部门要加大对公益诉讼起诉资格等问题的普及宣传，并积累此方面的典型性案例，一方面积极报备最高人民法院的指导性案例，另一方面作为社会宣传的重要素材。要积极探索公益诉讼中的各类难题的破解方式，尤其对当前比较突出的公益诉讼赔偿金如何处理的问题，要吸收借鉴其它地区的成功经验，诸如建立环境公益诉讼专项基金等，确保公益诉讼的现实效果。

其三，要大力引导针对生态环境纠纷案件的司法服务。激励律师积极参与对生态环境纠纷案件的法律援助，并为符合公益诉讼起诉资格的环境公益组织提供诉讼资源和策略上的支持。

此外，要积极寻求生态环境纠纷案件的审判机制和方式创新。充分利用各种诉讼及非诉方式，及时有效地防止环境损害的危害扩大。加强生态环境纠纷案件审判理论的学习和审判实务经验的交流，确保此类案件的公平高效的审理。

四、结语

黄河三角洲生态保护的法律问题研究之所以重要，是因为该研究具有鲜明的示范意义。在生态保护方面的成功经验，不仅对于我国生态保护建设，甚至对于世界其他地区的生态保护建设都具有不可小觑的参考价值。黄河三角洲生态保护的法律实证研究之所以重要，是因为只有实证研究，才能检验并发现现有生态保护法律机制中存在的问题，并获得有益的建议，为法律机制的完善提供帮助。

由于黄河三角洲所辖行政区划的复杂性，本研究的调研对象选择了滨州以及东营两市作为主要范本，并参考了其它区县的实践经验。综观全文，我们需要再次强调的是，影响生态保护效果的因素是多元的，但从导致生态环境破坏的成因分析，我们发现，法律机制的完善是确保生态保护可持续的重要突破口，也是唯一能够在相对较集中的时间实现的。因此，分别从生态立法、生态执法，以及生态环境司法保护的机制出发，找寻目前存在的问题，并探索合理的建议，这对于黄河三角洲未来的生态保护建设，尤其《规划》远期愿景的实现，具有重大价值。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:On the Empirical Research of Ecological Legal Protection in Yellow River Delta——From the Perspective of the Implementation Effect of < The Plan for Developing Yellow River Delta into Efficient and Ecological Economic Zone >

Author & unit:LÜ Fang （Law School, Shandong Normal University, Jinan Shandong 250014, China）

Law has contributed much to the ecological protection in Yellow River Delta. Since the implementation of the plan for developing Yellow River Delta into an efficient and ecologically economical zone in 2009, the eco-environmental quality of YRD has been improved greatly, and most of the obligatory targets in the Plan have been achieved in advance. However, there are some problems that have arised when the Plan is being implemented, which involve ecological legislation, execution and judicial protection. For this reason,we should further improve the ecological legislation of the Yellow River delta,improve Law enforcement effectiveness and strengthen the judicial protection of ecological environment.

the Yellow River delta; ecological protection; ecological legislation

2015-07-10

本文系2013年中国法学会项目《生态保护的法律问题实证研究——以黄河三角洲生态为样本》[CLS（2013）C51-2]和2013年教育部人文社会科学青年项目《生态产品政府责任研究》（13YJC820101）的阶段性研究成果。

吕芳（1980-），女，湖北宜昌人，山东师范大学法学院讲师，山东大学（威海）法学院博士研究生，研究方向：环境法学、法理学。

D922.68

A

1009-8003（2015）05-0133-10