基层中央银行行政执法存在的问题及建议

龙衡新

金融行政执法是中央银行的一项重要职责，它对维护金融稳定及货币政策的贯彻落实起着不可取代的重要作用。当前，基层央行在履行金融行政执法职责过程中还面临着一些问题，亟待解决。

基层人民/银行金融/行政执法

一、基层央行行政执法面临的主要问题

（一）基层央行部分执法者对依法行政存在思想上、认识上的误区。在金融行政执法实践过程中，部分基层央行执法者根据自己的主观意志对依法行政进行注解。他们将依法行政简单地理解为行政执法者运用法律法规对相对人进行管理和监督，片面地将依法行政的重心理解为加大管理和处罚力度，将依法行政、依法管理单纯地定义为强化监督权、保障监督权、扩大监督权，而不愿解释为规范监督权、管控监督权、限制监督权。

（二）基层央行行政执法法律依据不足。《中国人民银行法》对基层央行的行政执法检查缺乏明确的法律授权，且存在实际操作困难的情形。虽然各业务口径都有相应的法律法规和规章对此进行了补充，但限于效力较弱，加之立法体系不健全等原因，并未能从根本上解决法律授权不明的问题，为基层执法工作带来一定的阻力。另外，部分法规制度长期得不到修订完善，无法满足实际工作的需要。

（三）基层央行队伍建设现状不适应当前行政执法工作的需要。1、基层央行法制工作队伍以及法制工作机构建设的不相适应。当前，基层央行的人员重点确保业务一线，专职法制工作人员和专门的法制工作机构欠缺，没有实现查审分离，这使得基层央行行政执法活动缺少必要的内部监督和管控。2、基层央行行政执法人员素质的不相适应。虽然说近年来基层央行的行政执法队伍得到了一定的充实和加强，但是既熟悉金融理论和实践知识，又有扎实金融法律知识的综合型人才还是比较少，人员的整体素质仍然不能完全适应当前行政执法工作的需要。

（四）基层央行综合执法与专项执法存在重复，提高了行政成本。虽然近年来基层央行深入推进了“两综合、两管理”工作，特别是通过开展综合执法检查工作，在整合资源方面取得了一定成效，但从基层央行执法检查实践看，在部分上级安排的单项业务检查或临时的业务执法检查中，执法的对象、程序、内容、方式都与综合执法检查不乏相似重复之处，执法工作体系和检查手段的不完善导致了监督检查权行使的力度不足，从而进一步提高了基层央行行政执法成本。

（五）基层央行执法违法现象时有发生。在基层央行行政执法实践中，就曾经出现过个别基层央行的内设职能部门以自己的名义对外查处金融机构的违法行为，并对金融机构进行所谓的“处罚”。由于基层央行内设执法职能科室、股室不具备行政执法的主体资格，因此其对外实施的所谓“处罚”在本质上为违法行政行为。由此也引发了一些以基层央行为被告的行政诉讼案件，使中央银行的权威性受到了一定程度的影响。

二、针对基层央行行政执法存在问题的对策及建议

（一）增强依法行政理念，澄清认识上的误区。党的十八届四中全会决定进一步明确和强化了“依法治国”的方略，这对基层央行依法行政也提出了现实的、更高的要求。其中，执法者的素质对法律的实施有着重要的影响。“徒法不足以自行”，任何一部法律再好、任何一项制度再完善也需要人去贯彻执行、需要人去监督乃至发展。因此，基层央行应开展多层面、全方位的金融法律知识宣传，切实提高包括各级行领导在内的全体干部职工“权力法定”、“程序法定”、“执法者也要接受监督”的法律意识和法律素质，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，培养守法、敬法的精神和“依法行政”、“法律至上”的理念。

（二）推进中央银行行政法律体系完善进程。作为中央银行法律制度体系的核心，《中国人民银行法》应首先得到完善，明确基层央行在依法依规前提下对金融机构以及其他单位和个人进行检查监督的职责。随后，逐步启动相关行政法律法规的修订工作，主要对其与现实需要不相符合的条款进行修改和补充，把增强金融法律法规的可操作性作为当前和今后一段时期金融法制工作的重点，为基层央行开展现场检查和行政处罚工作提供较为全面的法律依据和操作规范。同时，要从金融工作的实际出发，加强对金融行政执法的理论研究，更好地发挥理论研究对执法实践的指导和促进作用。

（三）培养锻炼综合型执法人才队伍。紧密结合履职需要，以执法职能部门为重点，筛选出具有业务专长和综合素质较高的执法人才进行多个业务岗位的实践锻炼，以老带新，开展岗位练兵，并在评先评优和职称晋升予以激励，不断激发执法人员荣誉感和内在驱动力。同时通过开展专业系统的行政执法实务培训，建立健全执法人员考核机制，同时，引进竞争机制，结合年度考核对执法队伍进行调整充实，真正做到奖优罚劣、优胜劣汰，全面提高法律知识水平和实际执法能力，逐步建立一支既精通业务，又知法、懂法的高素质执法队伍。

（四）增强综合执法与专项执法的统一性。坚持把综合检查与专项检查结合起来，进行统一部署、统筹规划，避免一定时期内对被查单位的重复检查。对于在综合执法检查中发现存在违规问题较多、性质严重的金融业务，适度加大专项检查的频次和力度，切实达到既整合资源、提高效率，又能防范和化解金融系统风险，维护金融体系稳定和健康运行的“双赢”目的。

（五）不断健全行政执法监督制约机制。首先，各级基层央行应单设独立法律事务办公室并配备相应的受过专业培训的法律事务工作者。由于法律事务办公室肩负有对执法职能部门处罚意见合法性、适当性进行审查的职能，一定程度上具有对执法人员的行政执法行为进行法律审查和再监管的角色，与其他执法职能部门存在相互制衡的关系；其次，应加大监察部门对行政执法的同级监督力度，严肃查处行政执法中的违纪违法行为；第三，建立行政执法回避制度。基层央行的行长应异地任职，具体执法部门的负责人和主查人员不得担任有利益关系金融机构的主查人员和检查组负责人，初步的处罚结果研究，必须与可能的利益关系人相分离，尽量克服人情因素对依法行政影响，达到羁束裁量严格遵守，自由裁量依法实行。

参考文献：

[1]申锦莲，加强公务员道德建设的思考，[J].山东省农业管理干部学院学报，2010，（04），110-111

[2]施杏兰，基层人民银行行政执法权力运行相关问题研究，武汉金融，2012，10