再谈中美《建交联合公报》的背景、内容及影响*



再谈中美《建交联合公报》的背景、内容及影响*

杨建国

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007)

[摘要]中美《建交联合公报》的正式发布，是1978年中美两国政府依据各自所处的国内外环境、国家利益的需求以及决策精英们政策倾向性选择三者之间互动，经过艰难曲折的谈判，相互让步与妥协的产物。它基本理清和消除了中美两国在如何处理台湾问题上的纠葛与障碍，但仍留下隐患与麻烦之源。它的出台既是中美两国政治与外交精英们高超的外交智慧的结晶，又是此后中美双边关系发展的新奠基石，影响深远。

[关键词]中美《建交联合公报》；国家利益；驱动因素；让步妥协

中美《建交联合公报》之所以能够在1978年12月对外发布，到底受到哪些内外因素的影响与约束？它的核心内容究竟理清和消除了两国在台湾问题上的哪些纠葛与障碍，又刻意淡化与回避了哪些难题，留下了哪些麻烦之源与隐患？它对日后中美关系的发展到底能够带来怎样复杂且深远的影响？本文以历史事实为依据，结合相关的外交学理论、国际政治与国家关系理论，试图通过对《建交联合公报》出台的背景、驱动力、后果及影响进行梳理和考察，得出相对客观、公正且有说服力的结论，以求教于学界同仁和相关方家。

一、 中美《建交联合公报》出笼的背景与推动力

(一)卡特政府遭遇的困境与政策调整

卡特行政当局是于1977年1月上台执政美国的。当时的美国可以说正在经历其二战以来最为严重的“帝国休克症”，是真正的“内忧外患”，卡特正是受命于危难之际。

首先，二战后初期，美国至少在西方帝国主义世界里“一枝独秀”的风光与荣耀早已成为昨日黄花。1948年时美国独家占有资本主义世界工业生产总量的53.4%，外贸出口总额的32.4%(1947年的统计数字)，黄金储备的74.5%。[1]1973年美国独家在资本主义世界工业生产、出口贸易和黄金外汇储备中所占的比重，分别下降到36.6%、14.3%和7.9%。[2]大体上从20世纪60年代末期开始，基本战略态势由美攻苏守转变为苏攻美守。而且就是在帝国主义阵营内部也遭受西欧、日本的强劲冲击与挑战。比如：1970至1980年日本对美输出从59.398亿美元增加到313.67亿美元，从美国的输入由55.596亿美元增加到244.08亿美元，美国的对日贸易逆差从3.802亿美元增加到69.59亿美元。[3]15570年代日美两国围绕着彩电、汽车、钢铁等重工业产品的贸易进行贸易战，美国与西欧之间的矛盾和冲突在农产品(粮油食品)贸易上表现特别突出。另外，欧共体、日本还和美国在非洲、加勒比、中东、东南亚、拉美等地区进行争夺市场的激烈斗争。同时段的美国正经历着经济上的严重衰退与能源危机。比如：1973年石油危机使得美国工业生产下降了15.3%，国民生产总值下降了48%，破产的公司约达1.5万家，失业率达9.1%，美国消费物价上升了7.4%。[4]63这种状况到70年代中期仍在延续，甚或恶化。要想实现卡特政府外交战略的总体性目标，即尽可能长久地维持美国的霸权与优势地位，当时重中之重且最为急迫的就是要打压苏联。

其次，越战综合征与“水门丑闻事件”使得美国行政当局对其民众的公信力、感召力、凝聚力急剧滑坡，美国社会内部断裂的缝隙很难弥合，政府内部行政部门与立法部门之间相互猜忌、严重不信任，出现了国会外交权复兴的新高潮，比如：1973年国会通过的《战争权力法》；在对华政策问题上，1978年7月国会特别通过的有关美台条约存废事宜的“多尔—斯通修正案，等等。这就使得卡特当局在处理像对华、对台政策这样敏感且极具争议的问题时，不得不顾忌和考虑到民众，尤其是国会的意见和立场。这是因为当时的美国，不论是普通民众，还是国会议员，有相当的比例存在着强烈的亲台倾向。比如：1978年11月民意测验结果显示，在美国普通民众中53%对26%认为台湾对美国来说“至关重要”，社会精英人士认为台湾对美国“至关重要”的比例为55%对43%。[5]1979年1月的盖洛普民意测验结果显示，虽然美国人以57%对23%支持卡特总统与中国关系正常化的决定，但是同时有48%对34%的人认为，和中国建交并没有重要到必须和台湾当局“断交”的程度。[6]而依据美国特定的宪政体制架构，如果没有民众，特别是立法部门的理解与支持，行政部门的外交努力就会大打折扣，甚至折戟沉沙。

再次，虽然卡特总统是民主党人，且民主党在历史上就有重视和强调理想主义外交的传统与优势，但是他也不可能完全无视美国人务实、讲究实用主义的特性，重视物质上用金钱可以衡量的实际好处。而同中国(大陆)的关系正常化，则不仅可以尽早抢占中国巨大的潜在性市场，获取丰厚利润与高额回报，还可以通过不断接触与合作交流，对中国主动推行“和平演变”战略。而且在不少美国人看来，紧密的经济关系是促进稳定的政治关系，并使中国继续进行经济与政治改革的首要手段。[7]在美国继续打压中国的同时，欧共体与中国双边贸易额从1975的近24亿美元增至1978年的32.84亿美元，[8]3431978年4月又同中国签订新的贸易协定。日中政府间贸易协议于1974年1月签署，长期贸易协定于1978年2月正式签署(1978—1985年进出口总额为200亿美元)。日中双边贸易额从1972年的10多亿美元迅猛增加到1978年的50多亿美元。法中两国于1978年12月签署了关于发展经济关系和合作的长期协定，联邦德国与中国的贸易额从1972年的2.73亿美元迅猛增加至1978年的13.59亿美元。[8]292据1978年11月19日美国《华盛顿邮报》的报道，仅1978年上半年，西欧共同体对中国的出口比美国高3倍，日本对中国出口比美国高5倍。[4]64这种现实极大地刺激和强化美国人的忧虑感，担心美国被排挤出中国市场。美国政府高层对此有清醒认识，因为邓小平于1978年5月21日在会见布热津斯基时就特别强调:“在贸易问题上，对同中国建交和没有建交的国家，我们的政策是有区别的。在经济、科技、商业交往方面，同样条件，我们要优先考虑同我们建交的国家。”8月6日邓小平再次明确指出:“当然我们也跟美国人讲清楚,因为双方关系没有正常化，同样的条件、同样的技术，我们优先考虑的是关系正常化的国家、有外交关系的国家，这是合情合理的。”[9]正如著名美国报人赖斯顿于1978年所说，“事实上，总统在这个时候作出决定的一个原因是，在中国开始同日本、德国、英国以及其他工业国家进行大量贸易之后，许多美国大企业家，……极力要求同北京建立正常关系，使美国有较好的机会及早进人中国市场。”[10]

再其次，尼克松—福特执政时期，美国极力主张和推行的对苏“缓和”战略并没有实现其预定的目标。卡特起初宣称，美苏缓和就是在走向和平与稳定。大约在1978年前后美国高层才逐渐清醒地意识到，从安哥拉到埃塞俄比亚到中东再到南亚，出现了一个“弧形的危机”地带。苏联通过空运由苏联武器装备的古巴士兵，去干涉第三世界国家内部或之间的冲突。[11]另外，卡特执政初期，美国极力倡导和推行“人权外交”战略，不仅苏联人不买账，就是在第三世界的发展中国家里，特别是其战略盟友们也是要么阳奉阴违，要么强烈抗议，至少是短期成效不明显。这种现实迫使美国不得不向中国靠近，因为“联华抗苏”是当时美国最为适合与恰当的战略性选择对象。卡特在看到美中关系拉近将大大加强远东局势的稳定，有利于美国在全球范围内同苏联争霸的巨大价值后，才真正表示出对美中关系正常化的关切，进而促使得卡特的外交政策倾向，由看重对苏“缓和”政策逐步转向看重对苏“强硬”的多中心政策。比如：卡特于1978年3月的讲演中，就猛烈抨击苏联继续增强其军事实力并使之现代化，远远超出了防御所需要的水平，明显表现出“干涉地区冲突的不祥倾向”。两个多月后，卡特再次明确指出，缓和对苏联来说，似乎意味着为谋求政治利益和增长各方面的影响而继续进行侵略扩张。军事实力和军事援助在苏联人看来，显然已成为其扩张在外部世界影响的最好方式与手段。[12]基于对抗苏联迅猛扩张势头的现实性考虑，卡特于1978年7月才特别强调，一个强大的中国是世界和平的重要因素。

此外，二战后，美国在较长时间段里对中国(大陆)推行的高压政策在70年代的客观历史事实面前已经宣告完全破产，其标志性事件就是1971年第26届联大恢复了中国在联合国的合法席位及权利。此后的美国要想再继续推行人为因素地无视中国(大陆)政府客观存在的“鸵鸟政策”，那就更加显得荒唐和可笑。

(二)中国政府面对的难题与政策调整

毛泽东逝世后中国经历两年多的徘徊，特别是1977年7月邓小平第三次复出后，中央基本上形成了华国锋、叶剑英、邓小平“三驾马车”的局面。此时的中国面对的内外形势都很严峻、积压的问题成堆，而且还都迫在眉睫。

首先，中国经过10年“文革”国民经济已到了崩溃的边缘。1976年和1975年相比，中国社会总产值仅增长1.4%，工农业总产值仅增长1.7%，国民收入下降2.7%，减少10多亿元，进出口贸易减少13.1亿美元，国家财政赤字达29.6亿元。和西方国家经济、科技水平的差距至少要落后15至20年。经济状况长期得不到不改观，就会使得民众对社会主义制度的坚定信心大受挫折。民众对发展经济的要求很强烈，期望值很高。同时期，国际上正出现一个有利于中国的发展时机。许多西方工业发达国家经济上呈现出明显的“滞胀”状态，正期待着中国开放巨大的潜在市场，为其大量的闲置资本找出路，要和中国做生意。1978年9月李先念副总理特别强调，“欧、美、日等资本主义国家，经济萧条，要找出路。我们应有魄力、有能力利用它们的技术、设备、资金和组织经验，来加快我们的建设。”[13]

其次，以邓小平为代表新的中央领导集体深刻认识到中国当时的贫穷与落后，认识到和西方发达国家之间存在的巨大差距，做出了重大的战略性抉择，工作中心转变为要集中精力搞好中国自身的“现代化建设事业”，同时要对外开放。中国的对外交往迅速增加，仅1978年就有12位副总理和副委员长以上的高级官员先后20次访问了51个国家。[14]特别是1978年11至12月中共中央召开工作会议，为成功召开党的11届3中全会进行准备和铺垫。这就更加凸现出中国既需要有个长期和平与稳定的外部大环境，更需要以美国的建设资金、先进的技术、先进的经营与管理理念等。这是因为美国既是西方发达国家经济、科技水平的代表和典型，又是西方帝国主义阵营的龙头老大，地位与影响无人能及，具有牵一发而动全身的地位。也就是说，“既然邓小平把心横下来以‘四化’作为中国大陆的总路线，外交路线自然要服从总路线。”[15]对此，邓小平于1978年3月说：“……我们对自己有清醒的估计，我们实现四个现代化，需要同西方世界合作。更重要的是，在政治上对付超级大国，我们更需要合作。”[16]

再次，20世纪70年代中后期，中苏关系总体上仍是高度紧张和恶化。尤其是在中国的东北、西北苏联陈兵百万，并部署最先进的武器，在其远东地区举行大规模联合军事演演习。同时还在阿富汗、越南小动作不断，积极推进亚洲集体安全体系。在越苏进一步勾结的同时，中越关系却在急剧恶化，这样就大体上形成了对中国战略性的包围态势，巨大的军事威胁与压力就在中国人的眼皮子底下。另外，越南还试图放弃把美国的战争赔偿或提供财政援助作为越美关系正常化的前提条件，拉拢美国谋求关系正常化。

再其次，要想实现国家的早日统一，维护主权和领土完整，解决好历史上遗留下来的台湾问题，美国的重要影响是不容低估的。因为美国是唯一一个在台海地区有驻军、和台湾当局有正式“外交关系”、有“共同防御条约”的外部国家。日本虽然对台湾有过50年的殖民统治，台湾情结很重，重新染指或割占台湾的野心从没有完全打消，而且在经贸科技资金等领域对台湾的渗透和控制力极大，但是日台从来没有正式结盟，日本在台湾没有驻军，特别重要的是，日本重大的外交与军事战略调整深受美国的影响和制约。

1978年下半年中美代表先后进行6次秘密建交谈判。在美国对台军售问题没有得到彻底、圆满解决的情况下，邓小平决定不让对台军售问题阻挡中美关系的大局，同意“按原计划进行”[17],实现关系正常化。中美达成《建交联合公报》，并同时对外宣布。同时美方声明：“今后，美国人民和台湾人民将在没有官方、政府代表机构，也没有‘外交’关系的情况下保持商务、文化和其他关系”；“美国对台湾问题的和平解决继续表示兴趣和关切，并期望由中国人自己通过和平途径加以解决。”[18]651-652中方声明：“台湾回归祖国，完成国家统一的方式完全是中国的内部事务，不容别国干涉。美国坚持在建交之后继续出售武器给台湾(当局)，对此，中方表示坚决反对。”[19]因此，完全有理由说，《建交联合公报》之所以能够在1978年12月出笼，是由于中美两国政府能够较好地依据各自国家利益的实际需求，在相互妥协与让步的基础上，抓住难得的历史机会的结果。并不是以往学界通常且流行的说法，单纯强调和突出是美国有求于中国，或者是中国有求于美国并作出重大原则性让步。

二、 中美《建交联合公报》核心内容的解读

从长远和大局的视角来看，中美建交是在当时特定情况下，双方共同做出的具有战略性眼光的重大决策。仅就中美《建交联合公报》文本的具体内容来说，既是美国调整其对华、对台政策的结果，又在台湾问题上留下不少各自可以解读的空间。

(一)政治与外交领域

1972年的《上海联合公报》中，美国只是含糊笼统地表示认可只有“一个中国”，并没有明确指明“一个中国”到底是谁，是政府位于北京的中华人民共和国还是位于台北的“中华民国”？而在《建交联合公报》中，美国则明确承认位于北京的中央政府是在国际上代表中国的唯一合法政府。[18]652-653这就标志着美国使用模糊与含混的语言把台湾当局作为“中国”国际法人资格与地位的历史到此终止，至少从法理层面上明确肯定和承认了中华人民共和国才是中国在国际社会中的唯一合法代表。1979年元旦中美正式建交之日，也就是美台“断交”之日。换言之，卡特当局从此正式把对华政策的重心从台湾当局转移到了中华人民共和国。关于台湾问题，在态度和立场上卡特当局延续了《上海联合公报》的提法，只是确认中国政府的立场，即世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分。但《建交联合公报》条款明确规定未来的美台关系是，建立在非官方性质基础上的私人与民间交往关系。这就为“断交”后的美台关系规定了基本的原则和法律框架。与此同时，美国又坚持认为，关于未来台湾问题解决的方式和途径，希望中国只能采取和平方式，而中国则强调台湾问题解决的方式完全是内政问题，不容外人干涉。也就是说，美国人只强调过程要和平，却不提结果是中国必须统一。

(二)军事安全与反霸领域

和《上海联合公报》相对比，《建交联合公报》是在满足中方提出的“断交”、“废约”、“撤军”建交三原则的基础上达成协议的。特别是关于美军从台湾撤出的时间表问题，尼克松1972年访华时曾做过私下承诺，但是在《上海联合公报》中并没有明确体现。此种私下承诺不具有法律意义上的强制性、义务性。而在《建交联合公报》里就明确规定，在4个月内驻台美军全部撤出；一年后美台“共同防御条约”将正式无效。关于对台军售问题，虽然在《建交联合公报》中没有明确的表述，但是美方的主张和立场，中方是清楚的，那就是企图采取瞒天过海的方式把对台军售划入普通的商务关系的范畴，说成是非官方性质一般性的商业交易的行为。美国对台湾出售武器在中美关系已经正常化的大框架下，就明显具有特别的政治含义，并涉及到中国的主权独立和领土完整的核心问题。

《建交联合公报》还特别强调，双方均希望减少国际军事冲突的危险性；双方均不在亚太或世界其他地区谋求霸权，均反对任何其他国家或国家集团建立霸权的努力；中美关系正常化并不特别针对第三国，也不代表任何第三方达成协议或谅解。当时，外加1978年8月达成的《中日和平友好条约》明显和缓了国际上的紧张局势，增强了和平、稳定势力的信心和力量，沉重打击和极大牵制了国际上的霸权行径与侵略扩张势头。事实上，在共同抗衡苏联对外扩张的目标之下，中美军方高层顺利实现了互访，在军事情报和可运用于军事目的的技术转让等具体事务上，也开始进行务实有效地交流与合作。1979年2月中国针对地区霸权主义越南被迫发起的对越自卫反击战，在某种程度上说，也得到了美国的同情和默认。美国防长布朗就曾明确表示，美国已经认识到一个安全、强大、和平和友好的中国与美国利害攸关，意识到两国防务机构之间进行接触的好处所在。[20]

(三)经贸文化人文交流领域

《建交联合公报》中虽然没有直接点明中美在经贸人文交流领域要如何去做，努力的方向是什么，但是它却重申和延续了《上海联合公报》中关于经贸人文交流双方曾经同意过的原则，即要加强双边在经贸人文领域的交流与合作。这在当时对中方来说，急需美方能够且愿意提供的资金、技术设备、先进的经营与管理理念及相关人才的培训；对美方来说，急需早日打开并抢占中国潜在的巨大市场、对中国推行以接触和融合为载体、手段和途径的“和平演变”战略的特定时空背景下，就更有了特殊且不寻常的内涵和意味。后来的历史事实充分印证了中美两国在经贸人文领域确实是步子迈得很快、很大，成绩喜人。比如，1978年中美双边贸易额仅突破10亿美元，1979年就迅猛增加到23.7亿美元，1980年就达到49.1亿美元。[21]从1978年底开始恢复中美教育交流合作以来，发展势头极其迅猛，很快就达到约10万人，形成中国近现代史上的第3次赴美求学的高潮时期。同时期，在几乎所有的学科门类领域中，双边性的交流密集地展开。正像美国务卿万斯于1979年1月对美国公司负责人所说，美中关系正常化将会使美国得到实实在在的经济利益与好处，“这些好处包括我们会成为一个向中国提供农产品的正常供应者、美国的出口者将能在平等的基础上和其他供应者进行竞争以及与中国恢复海运、航空、银行和其他正常的经济关系。”[3]155同时，美国人还坚信，中国(大陆)在改革开放中将不可避免地变得像西方一样在文化、政治上更加自由、非意识形态(化)。

三、 中美《建交联合公报》的深远影响及启示

中美《建交联合公报》为1982年《八·一七联合公报》的出台埋下了伏笔，使得1979年美国会通过《与台湾关系法》提供了机会与可能。

(一)中美《建交联合公报》的影响

正由于《建交联合公报》在政治与外交层面上明确肯定和承认世界上只有“一个中国”，而且代表中国的唯一合法政府位于北京，承认了台湾是中国的一部分。这至少就从法理层面排除了此后以美国为代表的西方“反华”势力，再以台湾不是中国的领土为借口干涉中国的内政、支持“台独”的合法性；使得中华人民共和国政府的正统与合法问题再无任何疑义与争论。正由于它在军事安全与反霸层面上特别强调了中美两国所承担的，在解决国际争端时，不得使用武力或以武力相威胁，而应以和平谈判的方式加以解决；反对任何国家或国家集团在亚太地区或世界的其他地区建立霸权或建立霸权的企图与努力。这使得国际上赞成和平与稳定的势力、影响力大增。特别是明确规定美军在4个月内从台湾撤出，极大地减少了中美直接发生武装冲突的危险性与可能性。正由于它在经贸人文层面要加强和扩大，这就使得中美关系的基础更变得为牢靠与扎实，联系更为紧密，而不是仅仅局限于军事安全与战略领域，特别是要突破仅限于对抗苏联霸权的狭隘领域。所以，双边关系的基础是宽泛的、好的。但同时，也使得中国防范和消除美国对中国积极推行 “和平演变”战略的难度加大。

正由于《建交联合公报》中根本没有提及建交后美国对台军售的问题，外加《与台湾关系法》相关条款的贯彻与落实。这才造成台海地区长期以来的现实状况是 “不统不独不战”。这一方面可以极其有效地牵制中国，让海峡两岸同胞兄弟相争，造成中华民族的极大且持久性内耗。另一方面，美国在对华与对台政策方面可以长期处于游刃有余的主动性灵活地位。换言之，美国就是要牢牢地掌控处理和解决台湾问题的主动权，获取最大的利益。当美国在国际问题上需要中国的合作或配合时，就会倾向中国(大陆)，在台湾问题上有较明确的承诺和保证；当美国需要遏制中国或向中国施压时，就会倾向台湾，或者提高军售的质量或增加数量，或者加强双方官方性质的往来，或者宣称在必要时武力协防台湾。美国通过不断地对台军售，它既可有效地挑起海峡两岸的恶性军备竞赛，又可牵制中国大陆的经济发展，还可让中国政府处于两难境地：如果不发展军备，在统一中国方面将来肯定会处于被动和不利地位；如果发展军备，则又会为别有用心的人制造和渲染“中国威胁论”提供了把柄和口实。另外，还可从台湾当局获取高额利润，给美国内的军火商提供无限商机，反过来又会刺激代表军火商利益的美国会议员们，形成偏向于台湾当局的舆论和立法议案。也就是说，美国要把台湾变成为最有效、最便捷遏制中国发展强大的一个“棋子”，要让中国(大陆)始终处于被动应付的不利状况，以台湾问题为筹码侍机对中国或施压或讨价还价或略作非原则的让步姿态，以换获取它所希望得到的利益和好处。最终结果是美国均可在其中获取自己的利益最大化，而根本受损的是本为同根生的中国大陆和台湾。

(二)中美《建交联合公报》带来的启示

通过对《建交联合公报》简要梳理和剖析，不难看出卡特当局在中美建交问题的实际做法上具有其鲜明特征：1.基于维护和拓展美国在亚太地区既有国家利益的考虑，在和中方进行交涉时，由于美台之间的难舍难分，所以，在原则性的大是大非问题上，行政当局的立场是坚定不移、毫不退让的。和国会之间并无原则性区别。2.由于美方观点和中方关于建交的立场相距甚远。所以，谈判的结果是无法预料的，风险极大。这使得行政当局为了实现当时迫切需要的抗苏战略大目标，在策略上必须采取秘密外交，即对国会进行有意隐瞒，对利益攸关方的台湾当局也是有意敷衍和推拖。3.行政当局在推行秘密外交的过程中，确实是已经充分考虑到国会与台湾当局的立场和要求，而且在谈判期间始终是严肃且认真地加以对待和处理。异常强烈的国会反应使得当局措手不及，在处理建交的后续问题上处于极其被动的不利地位。因此，在制定和贯彻对美外交政策时，既要注重对总统为核心的政治与外交精英的上层外交，也要加大对国会议员、利益集团、普通民众的公共外交与草根或民间外交。针对美国外交的历史两大传统，以及主流民众群体既看重道义与精神上的自豪感与不懈追求，又重视物质上的实际收获与好处，在对美展开外交活动时，在物质与精神层面都要兼顾。当然，在具体问题上有所侧重和倾向性选择。对美外交最终的效果到底会怎么样，说到底，还是要依赖强大的综合国力。

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[责任编辑：陈如松]

[中图分类号]D820

[文献标识码]A

[文章编号]1007-9882(2015)06-0034-04

[作者简介]杨建国(1979-)，男，山西夏县人，历史学博士，河南师大历史文化学院副教授，主要从事国际关系史、美国史研究。

[基金项目]2015年度河南省教育厅人文社科研究项目(2015-QN-248);河南师大2014年度青科基金资助项目(2014QK43)

*[收稿日期]2015-11-06