新常态下推进公共部门内部控制的重要意义

●唐大鹏 李坤灿

新常态下推进公共部门内部控制的重要意义

●唐大鹏 李坤灿

受全球经济危机和我国经济结构性调整的影响，我国以基建投资为主的增长模式逐步淡出，总体经济增速趋缓。2014年11月，习近平总书记首次明确了当前经济形势的新常态，并对其进行了系统阐述，这意味着当前中国经济未来发展不同以往的新特征和相对稳定的增长趋势。

新常态既是习近平总书记对我国经济体制转型的高度总结，也适用于反腐环境下国家治理体系现代化的构建过程。应当说，新常态与十八届三中全会提出的国家治理思想和十八届四中全会提出的依法治国理念具有紧密联系。2015年是财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第二年，正式进入到规范和完善公共部门内部控制制度体系建立的关键环节。可以说，公共部门内部控制是国家机器有效运转的重要内部保障机制，积极推进公共部门内部控制正是在顺应当前新的经济形势，对于完善公共部门内部权力制衡机制、合规合法化财政资金的使用，最终建立现代化国家治理体系意义重大。具体地来讲，反腐败和依法治国是国家治理的重要内容，而廉政建设和依法治国能够为经济稳定增长提供有利国家环境，有利于经济稳定增长和新常态的巩固。

一、积极推进公共部门内部控制有助于建立健全公共部门内部权力制衡机制

积极推进内部控制，制衡公共部门内部权力，对于遏制腐败对正常经济秩序的严重干扰，使我国经济保持新常态具有重要作用。紧跟中共中央政策，“防止权力滥用，完善内部流程控制”是十八届四中全会决议中为制衡公共部门内部权力所提出的要求，推进公共部门内部控制正是在执行和落实“把权力关进制度的笼子”等有关政策的要求。具体做法是从单位层面和业务层面对公共部门组织构建制度建设和业务运行权责分配进行制度化、程序化的规范，最终建立起公共部门内部权力的制衡机制。

在单位层面上，推进公共部门内部控制，具体设计公共部门的组织架构与管控模式，从而对公共部门内部权力进行制衡。设计和完善公共部门的组织架构时，在公共部门单独设置内部控制的职能部门，牵头组织协调相关内控工作，梳理组织架构中的领导机构、组织机构、执行机构和监督机构的权责划分，明确各个机构的权力和责任，这是建立健全公共部门权力制衡机制，实现公共部门有效治理的关键。基于公共部门不具备公司的管理组织和股权结构这一特点，提出领导机构必须对单位内部控制的建立健全和有效实施负责，并根据外部监管要求和单位实际情况优化和调整组织架构，处理好组织架构中决策权、执行权和监督权的分配，实现三权分立，合理划分岗位职责，在监督的同时兼顾效率，形成有效的制衡机制。至于公共部门的管控模式，其设计核心也在于决策、执行与监督三权相互制衡，通过领导岗位及相关组织机构职责设计形成事前授权审批流程，通过执行机构业务梳理形成事中事项归口规范，通过管控机构监督权力的形式形成全过程监管机制，为实现公共部门内部权力的有效制衡提供机制保障。随着行政管理体制改革的不断深入，做到对公共部门内部权力的制约愈加重要，加强公共部门内部控制建设是建立健全公共部门内部权力制衡机制的重要手段和必然选择。

在业务层面上，对业务运行权责分配进行制度化和程序化的规范，建立健全公共部门内部权力制衡机制。一方面，公共部门应当建立健全公共部门预算、收入、政府采购、资产、建设项目和合同的内部管理制度，明确岗位的职责和权限，尤其要合理设置关键岗位，不相容岗位相互分离、制约和监督，使审计、监察、政府采购、基建和资产管理等岗位的作用得到充分发挥，通过制度化权责分配从而真正对公共部门内部权力形成制衡。另一方面，程序化业务运行权责分配，制衡公共部门内部权力。通过严格程序执行，确保预算对经济活动起到管控作用，收入支出与经济业务事项相符，政府采购完全按照规定方式和手续，资产安全有效使用，建设项目的招标、决策、审核、批准、档案和资产移交工作合规合法，实现合同的归口管理，并且与预算、收支管理相结合，将内部控制具体落实到各项业务，制衡各业务管控、审批、执行、监督机构的权力。

总体来说，单位层面和业务层面上的内部控制具有内在联系和协同关系，公共部门的内部控制正是从单位层面开始，于业务流程中的组织架构设计入手，形成标准化和规范化业务流程制度体系，通过梳理以预算业务为主线的不同业务流程风险，在各个业务流程的组织架构和重点管控节点进行关键职能和岗位的设置并明确具体职责，在公共部门内部形成权力制衡机制，最终对腐败起到遏制作用，为经济稳定增长提供有利环境。

二、积极推进公共部门内部控制有助于强化政府财政资金分配和使用的合规合法

要顺应经济新常态，维持经济新常态，必然要求政府与市场结合的合规合法，财政资金分配与使用的合规合法。研究首先对相关政策和法律规定进行梳理，再对公共部门内部控制如何使政府财政资金的分配和使用合规合法起到强化作用作具体阐述。

2014年8月，新《预算法》推出，国家治理正式进入预算治理模式阶段，我国公共部门将预算控制作为核心制度基础落实到其内部管理之中，内部控制将更好地发挥国家治理和依法治国在具体公共部门管理中的基础作用。2014年10月，十八届四中全会决议中强调，加强对政府内部权力的制约，严防财政资金分配使用等关键部门权力的滥用，建立常态化监督制度。与此同时，财政部发布《财政部内部控制基本制度》，要求落实主体责任，强化内部控制。2014年12月，国务院再次强调加强盘活财政沉淀资金。然而盘活财政沉淀资金，必然要求财政部门做好预算，财政资金使用单位建立严格的内部控制。以上政策及有关规定，都反映了积极推进公共部门内部控制，尤其是财政资金使用单位内部控制的必要性。

一方面，做好财政部门的内部控制，合规合法化财政资金的分配。内部控制对政府财政资金分配合规合法的强化作用主要体现在预算管理上，要求“改进预算管理制度，深化财税体制改革”，建立起跨年度的预算平衡机制和建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。而“预算管理作为控制主线，资金管控是核心内容”正是其精髓所在，建立健全严格的财务预算编制、决策审批制度，并对预算编审、批复、执行、决算的关键岗位设置和岗位职责范围做出明确界定。

另一方面，做好公共部门的内部控制，合规合法化财政资金使用。推进公共部门内部控制，有如下几项具体措施：第一，设置专门岗位。依照具体实际情况，要求预算项目做到细化的同时兼顾预算编制程序的规范性、方法的科学性、编制的及时性、内容的完善性和数据的准确性，从源头上保证预算数据的有效性。第二，财政批复下来的预算金额由相关归口部门、决策岗位、需求部门、监督岗位共同审定，保证内部预算批复与指标分解的可行性与准确性，在此基础上做出批复与决策，对“一把手”一权独大真正形成遏制，将预算批复落实到具体支出科目的指标上。第三，在预算执行的过程中，按照批复严格有效执行预算标准，定期通告预算执行状况，提高预算执行过程的透明性和规范性，避免预算编制与执行“两张皮”现象，在此过程中着重把控“三公”经费、楼堂馆所建设等重点检查领域的预算执行状况，形成相关制约监督体系，以铲除预算执行过程中串项列支等滋生贪污腐败的土壤。第四，严格内部控制制度和程序，在公共部门内部形成预算绩效考核机制，编制目标明确、执行监控有力、预算评价科学、建议有效执行的良性预算编制流程。以上举措并行最终实现财政资金分配和使用的合规合法，有助于维持经济新常态，实现经济稳定增长的目标。

三、积极推进公共部门内部控制有助于实现国家治理体系现代化的微观优化过程

我国以前经济发展由政府主导，而现在引入了其他外部治理主体，这必然要求相关部门公开财务信息，自发控制和外部监督相结合，提高国家治理能力。其实，这正是内部控制的终极目标。通过积极推进内部控制，在推动国家治理体系现代化的同时，为巩固新常态，实现经济稳定增长提供有力保障。实现国家治理体系现代化的微观优化过程，具体来讲，要从实现政府财政治理优化和单位治理优化开始。

财政治理优化要重点关注政府财政部门的内部控制，尤其注重规范财政预算分配，完善政府间财政关系，深化国库管理制度和政府采购制度。“加强财政监督，严肃财经纪律”是从源头上遏制腐败的关键和构建国家治理体系的基础。做好财政部门的内部控制，有利于弥补财政监督的缺陷，强化财政监督意识，加强公共部门廉政建设，以完善的内部控制制度作为提高国家治理能力的重要保障。

单位治理优化主要从推进内部控制来实现。第一，结合我国中国特色社会主义国情阐述内部控制的具体目标，合规目标、资产目标、报告目标、防弊目标和服务目标等是在公共部门实践的基础上，从公共部门使用财政资金的角度出发设计和要求的，只有健全的内部权力制衡机制方能保证经济活动遵守相关法律法规和公共部门财务信息真实完整，公共部门的权力得到制衡才能够在开展各项业务过程中有效防范舞弊和预防腐败，真正实现公共资源、公共资金和国有资产使用环节的公平、公开和公正，推动国家治理体系现代化，实现自发控制与外部监督有机结合成为提升国家治理能力的强有力保障这一最终目的。第二，从国家治理体系现代化对公共部门治理现代化的要求考虑，在国家治理体系现代化的背景之下，更加强调公共部门权力制衡和经济调节功能，尤其是有权力分配和使用公共资源的机构，更应确保公开化、透明化公共部门受托责任信息义务

的履行。第三，通过政府审计约束公共部门内部控制，完善公共部门内部控制，具体以公开披露的方式对社会公众进行信息传递，引入外部治理主体来规避内部串通舞弊风险，实现公共部门治理多元化的治理目标，从而构建国家治理体系的微观要素。充分发挥政府审计机制的监督作用，以其作为推动和完善内部控制的动力，在政府审计机制和内部控制机制的联动和协同下，使公共部门结构清晰，职责明确，实现公共部门权力的约束和管理制度化、规范化，促进国家治理体系的现代化。综上所述，积极推进公共部门内部控制，规范公共部门权力使用和职责履行，保证经济业务及其信息数据的真实完整，使内部控制成为国家治理体系中的公共部门微观主体，正是在不断完善国家治理，巩固新常态和稳定经济增长。■

（作者单位：东北财经大学会计学院、中国内部控制研究中心）