脆弱性与农村长期贫困的形成及其破解

■彭新万 程贤敏

果个体或群体处于贫困状态的时间达五年以上，则其极可能在生命周期的剩余部分持续贫困状态。贫困较长的时间持续是长期贫困最重要的特性，贫困的动态变化特性使得在研究长期贫困时对贫困过程的分析显得更为重要。

近年来，相关领域的研究把长期贫困群体具备的特征概括为以下几方面：（1）人力资本存量低。相关观点认为，人力资本投资和人力资本存量与长期贫困三者之间存在封闭循环关系。人力资本存量可通过三个层面来提升，分别是传统教育、后学校职业技能培训以及群体健康水平。群体教育程度与持续贫困之间存在着逆向关系，普适化学校教育与专业化职业教育及定向培养为现代教育的主要方向，且均与削弱持续贫困水平存在密切关系。同时，人力资本投资的长期化成为研究的要点，减少长期贫困的关键在于教育水平或教育时间的持续发展，而且发展较高层次的教育更能有效地防范长期贫困。（2）地理差异。地理差异即长期贫困状况会因地理位置不同而存在差异，长期贫困所展现出的地理差异较之其他贫困类型更为显著，地理差异在为家庭提供经济发展的机会方面设置了阶梯或者门槛。地理位置差的地区，发生规模性长期贫困的概率大，反之亦然。这种现象在我国表现比较明显，由地理差异而引起的长期贫困状况尤为突出，特别是在西部地区或者贫困山区。(3)固定财产存量低。家庭固定财产为突破长期贫困格局提供支持，固定财产存量水平愈低，脱贫实力愈弱。就我国现状而言，对土地的永久性承包权是家庭固定财产的重要组成部分。家庭固定资产的贫乏，使其不能单靠自己的力量来摆脱贫困。(4)职业特征明显。通过相关调研发现，可以通过群体的经济行为来考查长期贫困。例如，长期贫困更容易绑架那些从事自耕的农民群体。(5)长期贫困群体的脆弱性。脆弱的社会和经济地位一直是困扰长期贫困群体的重要问题，他们应对疾患、自然灾害等冲击的能力较低。他们除了要面对低收入、低消费、低能力等劣势外，还要接受其引发的巨大压力。通过总结大量研究结果发现，长期贫困人群所面临的巨大问题即疾病和健康。［2］脆弱性在长期贫困形成中的影响十分突出，上述（1）至（4）四项长期贫困的特征也是构成脆弱性的重要元素。

本文把我国当前农村剩余贫困归于长期贫困进行研究，除了上述特征外，还存在以下几个方面的诱发因素：（1）脱贫者脱贫主要依赖国家的扶贫政策，一旦离开了国家的资金支持，返贫现象极易发生，或者返贫者的脱贫持续期短，贫困期依旧在这个群体的生命周期中占据很长时间；（2）由于更深层次的脱贫需要更多的人力资本存量，而返贫者的人力资本存量往往较低，无法满足更进一步的脱贫实力的要求；［3］（3）在重大的或突发性的风险因素发生时，缺乏系统性的应对机制，使致贫后难以在短时期内脱贫。

二、我国农村长期贫困形成的本质：社会学层面的脆弱性

（一）脆弱性的概念

所谓脆弱性，世界银行给出的定义是：包括个人或群体面临某些风险的可能性，以及因遭受风险致使财富缩水或生活质量降低至某特定水平的可能性。脆弱性包括群体受到冲击和对抗冲击的实力两方面，两者相比较的结果即脆弱性。在研究过程中，控制其他干扰因素，则会出现这样的情况:当受到相同的冲击时，抵御能力和脆弱性之间呈反向关系；当其具有相同的抵御冲击能力时，受到的冲击与脆弱性之间呈正向关系。［4］从经济学角度分析，脆弱性的核心在于个人或家庭在特定条件下应对风险的结果。对其福利水平变动的评价方法主要采用货币评价，也可表述为家庭或个人应对风险产生的消费或收入及资本等方面福利的损失。但现实生活中却不仅于此，对于福利的衡量还需要对其他方面进行评价。因此，具有广泛概念的脆弱性，除了包含收入、资产、食物安全等脆弱性之外，还涵盖了与社会排斥、暴力、健康等有关的其他风险。从人类学和社会学角度分析，脆弱性与长期贫困的含义被扩充，同特定环境相结合的收入或消费频发的状态是社会学家对贫困的一般描述，他们用来描述贫困状态的术语通常有实力、谋生、剥夺、排斥等词汇。参与式也是社会学用来辨别贫困和贫困可能性及贫困程度的方法，个体和家庭及社会面对变化的环境而产生的福利的不稳定,是社会学家对脆弱性的普遍定义。拓展资本的概念是社会学家最大的贡献之一，他们让其他人认识到社会资本与物质和经济资本具有等同的重要性。因此，社会学家发现了“风险-风险响应-结果”这个风险链，并且认为社会资本管理在整个风险管理中具有非常重要的作用。［5］另外，不少学者从灾害管理、生态环境、健康营养等方面对脆弱性进行分析。总之，从宏观角度讲脆弱性，它是经济、社会、自然环境等体系下的整体产物；从微观角度分析，它综合了个体人力资本、居住地域、家庭固定财产等因素。

（二）脆弱性与贫困

通常认为脆弱性与贫困之间存在着紧密的联系，但两者不等同。例如，某个体脆弱但不贫困，或者既脆弱又贫困。［6］脆弱性是事前状况，它被描述为在未来处于贫困的可能，脆弱性不能被直接观察到但可以被预测。［7］相反，贫困是事后的可观察到的状况，其具有不可预测性。

依据贫困持续时长的差异，本文将长期的和短期的贫困进行区分。长期贫困即某个体或群体在特定时期持续处于贫困线以下，短期贫困为偶尔处于贫困线以下，贫困所具有的动态性体现于此。贫困动态性主要表现在两个方面：短期贫困和长期贫困的发生率；贫困的进入与退出。国外学者对长期贫困和短期贫困的发生率进行了深入研究，并且试图找出其决定因素。Jalan J和Ravalion M指出，无论是长期贫困还是短期贫困，对家庭平均财产拥有量都存在极大依赖，但家庭人口、家庭成员的受教育水平和健康状况对长期贫困的影响是巨大的。Radhakrishna R等也指出，长期贫困与工资水平、收入水平、人口压力、健康水平及其他社会因素密切相关。在分析贫困进入与退出因素的过程中，许多研究者发现，贫困进入和退出过程中不存在稳态，并且人们的贫困持续期越长，脱贫机会就越少，而返贫的风险就越大。［8］

脆弱性具有动态发展的特性。脆弱性是以个人或群体过去为应对各种冲击而造成的生活质量降低为基础，结合未来各种冲击发生的机会和个人或群体在冲击产生时的承受能力，从整体层面把握个人或群体未来的生活质量的变动，因此脆弱性是一个与时间变量高度相关的具有前瞻性的预测。同时，其地理差异特征表现显著，受到冲击的种类和程度会因所处地区的不同而存在较大区别，因而对脆弱性的评价也会有较大差异。除此之外，其还存在群体差异，不同的群体存在不同程度的脆弱性。一般而言，在受到粮食危机、政局动荡等冲击时，脆弱性表现在妇女和儿童中程度更高。［4］从脆弱性和陷入贫困的可能性层面来分析，长期贫困者更为脆弱，其陷入贫困的可能性更大，脆弱性程度更高，并且自我脱贫的可能性更小，致使贫困持续期甚至覆盖整个生命周期。因此，解决长期贫困的难度相较于短期贫困更大。［9］

（三）社会排斥、脆弱性与农村长期贫困的形成

如前所述，脆弱性同时是长期贫困的特征与重要诱发因素，实际上，社会排斥也是引发脆弱性的要素之一。社会排斥（或曰政策排斥）具体体现为排斥性政策，即被排斥的社会群体在某些相关政策或法规的作用下被推离社会中心位置的过程。［3］排斥性政策，是指由政府颁布各种政策和规定不能对社会群体进行全覆盖，总存在部分社会成员被排除在某些特定政策之外，从而无法享受到与其他社会成员等同的社会福利政策。政府颁布特定的政策具有历史特定性，因而政策的效用性与缺陷共存，需要持续不断地进行修正。社会排斥这一蕴义与脆弱性含义的界定是一致的，社会排斥的关键要素是动态性。因此，想要精确评估社会排斥程度，就不能局限在对当前状态的考查，对长期贫困的讨论同样不应局限于此。罗伯特·沃克尔曾经指出了这种将贫困和社会排斥概念结合的路径：“出现长期贫困——贫穷群体脱贫机会少——贫穷群体被更广泛的社区认同的机会也更少。”在此种状况中，贫困经历更加接近于社会排斥经历。［10］长期以来，在我国多项政策实施的过程中，许多政策对受众群体进行了划分，农民群体处于极其不利的地位，处于被束缚的状态。根据对社会排斥机制的分析，可以发现：有些针对社会保障及就业、干部人事任用、各种基础资源分配等方面的特定政策导致主要排斥主体的形成，以经营农业生产的农民群体构成了大多数的排斥客体，持续加深对客体不利影响的排斥性政策实施构成了主要的排斥过程，最终导致农民群体脆弱性加剧的排斥结果。［11］

以上分析表明，我国当前农村长期贫困的形成存在“社会排斥——脆弱性——长期贫困”的逻辑机制。总体上，有两个层面因素致使我国农村长期遭受社会排斥并形成脆弱性贫困。

1.基本政治权益层面的排斥。我国农村农民群体话语权的脆弱与缺失，应归结于其最基本政治权利（大体包括自由权、平等权、参政权、生存权、自治权等）未得到充分体现，这种现象在新中国成立以后尤为显著。这会导致以下后果：一是农民群体在管理国家或集体事物方面丧失实质性的参与权。在各级政府关于农业发展规划及方针政策制定的过程中，决策过程由利益的组织者或管理者主导，没有真正给农民代表设立席位，发展规划和政策并不是以农民利益为导向。二是无法形成以农民利益为导向的群众组织。根据2014年国家统计局数据，我国农业人口占总人口的45.23%，尽管我国农民群体几乎占据总人口的半壁江山，但没有群众组织代表自身利益。因此，在我国，农民利益在毫不知情的情况下被侵占的事件时有发生。其实，从更深的层面上来讲，这些均反映出当前我国农民组织缺失、地位不高、无相关法律政策支持的客观事实。显然，在农民群体无法完全获得基本政治权利的情况下，我国整体扶贫计划的实施通常会使扶贫的社会政治经济目标出现分歧。由于缺乏健全的能够进行利益诉求和表达、维护自身合法权益的机制，农民群体实际利益不断受到挑战，从而提高了扶贫难度。

2.基本社会权益层面的排斥。我国公民的基本社会权益主要包括受教育权、社会保障权、社会尊重权等，而农民群体的这些权益均在不同程度上受到政策性排斥，致使农民群体人力资本存量降低及农民群体的脆弱性增加。

农民群体人力资本存量水平较低。知识是人类进步的阶梯，知识能力是人类最重要的能力之一，而教育则是人类获得知识能力的重要渠道，只有知识能力与人力资本存量得到相应提升，才能从本质层面解决农民群体的贫困问题。然而，我国农村农民群体长期以来并没有享受到平等的教育权，特别是在一些老、少、边、穷地区。现有政策所形成的教育排斥，已经成为大范围提升我国农民群体素质和知识能力的绊脚石。无论是在义务教育、高等教育还是职业教育等方面，均存在较为明显的城乡差距。现行“二元”城乡户籍制度对农民群体在享受均等教育机会方面存在较大冲击，在高质量的教育资源分配层面显得更为明显。城乡居民本应享受同等教育权利，但是许多农民群体却被排斥在各层次水平教育之外，这些“二元”政策严重阻碍着农民自身脱贫能力的提升以及代际流动的加速，使得原本存在的弱势群体深陷代际流动的恶性循环之中。

公共福利权利被忽略。特别是改革开放以来，国家通过多种福利政策和措施为城市居民提供了更为健全的社会保障体系与更为完善的公共基础服务，却忽略了农村居民相应的医疗卫生、粮油供应、基本社会保障等制度方面的建设，导致农民应对突发灾害能力的下降和物质储备的不足，农村居民处于公共福利权利长期受到政策性排斥的窘境。据国家统计局数据，在改革开放初期，占全国人口70%以上的农民群体完全与社会保障和福利制度无缘，农民群体的分享与贡献比持续处于较低状态。自20世纪90年代以来，特别是党的十七大之后，党和国家开始重视农村社会保障与福利，农村的社会保障事业建设为部分贫困农村居民摆脱贫困提供了重要途径。但是，城乡社会保障体系建设仍存在较大差距。以城乡最低生活保障政策为例，《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》显示：2012年全国城市居民低保补助水平为月人均239.1元，农村居民低保补助水平为月人均104.0元；而《民政部发布2014年社会服务发展统计公报》显示：2014年全国城市居民低保补助水平为月人均411.0元，农村居民低保补助水平为月人均231.4元。可见，现有政策长期排斥和歧视农民群体本应该享有的公共福利权利。

三、结论与政策建议

通过以上分析，我们得出如下结论：剥夺和歧视农民的排斥性政策是致使我国农村长期贫困存在的重要原因，而其中由社会排斥导致的农民的高脆弱性是当前农村长期贫困存在的典型特征。这种高脆弱性表现在：政策上，农民没有发言权，是被动的接受者；行政上，农民是被管理者；社会保障和福利上，农民无缘分享；公共基础资源分配上，农村无暇被顾及。因此，对农村长期贫困的消除工作重心应放在消除社会排斥层面。

(一)消除对农村的排斥性政策

消除城乡二元户籍制度。我国户籍制度的特殊性在于户籍权益化，两种类型户口背后依附着数十种有区别的权益，二元户籍管理制度主要代表的是二元权益，户籍与就业、社会保障、教育权益直接挂钩，农民群体在分享上述公共社会资源时被严重隔离。因此，城乡二元户籍制度是我国农民受到政策性排斥的源头。虽然我国的户籍制度改革取得了丰硕的成果，但目前农民群体在二元户籍管理制度中仍然无法实现与城镇劳动者平等地位并享受对等的权益，它揭示了我国传统户籍制度的缺陷及与其捆绑的相关政策所导致的不公平性。［4］因此，要达到彻底消除农民在教育、医疗和公共福利等方面受到的社会排斥和歧视的目标，户籍制度改革的重点就应放在废除二元户籍制度及彻底破解城乡分治的社会结构。除此之外，还应建立城乡统筹的户籍管理制度，实现城乡无差异化管理，完成城乡社会保障信息无缝对接，促进社会和谐。

消除教育权益中的排斥。教育权益的政策性排斥具有长期性、隐蔽性、破坏力大、影响程度深等特点，而结构性排斥是我国教育权益的政策性排斥的主要特征，致力于改变现今教育领域内的取向性问题是主要的消除方向。因此，消除教育领域内排斥的措施应体现在以下几个层面：理清城乡教育整体规划的侧重点，在目前城乡教育发展差距大的现实背景下，制定合理的、规范的、具有协同性的教育发展计划；继续深入优化教育资源配置，在保障城乡平等受教育权利的同时，适度向农村倾斜，切实解决农村教育问题；增加农村教育扶持力度，对长期贫困家庭群体进行国家财政补助,启动教育帮扶基金，对长期贫困儿童入学直补；大力创新农村职业培训模式，不断提高贫困人口的智力、知识和技能水平，增加农村人力资本存量，确保农村人力资源的能动性、再生性、增值性和时效性等作用的充分发挥，增强脱贫能力。［12］

消除公共福利中的排斥。消除传统户籍制度的二元结构，建立与农村现状配套的社会保障体系，优化升级社会资源配置，保障农村福利水平稳步提升。在市场经济条件下，转移支付是通过增加政府支出来达到经济增长的目的，其不仅能提高农民的抗风险能力，也能从体制层面提升农民群体的可支配收入。因此，建立和完善农村社会保障体系，消除目前社会保障和福利体系中的二元结构是有效促进农村地区经济持续增长，提高农村居民收入的有力举措。

（二）形成或增强有助于降低未来贫困的风险应对机制，提高农民抵御风险冲击的能力

降低农民的脆弱性和提高农民抵御风险的能力，重点是建立城乡平等的应对风险的机制。当前，自然灾害和疾病已经构成了与我国贫困群体最密切的风险。［13］自新中国成立以来，我国政府就一直致力于对自然灾害的防范工作，在农业基本设施以及灾害易发点农民的安置方面进行了大量投入，这对于减轻无法预测的自然灾害对农业生产及农民正常生活的冲击起着至关重要的作用。政府能在灾害之后及时提供有效的救助，缩短受灾家庭恢复生产生活的时间。但是，在我国农村仍未形成具有长效机制的防灾抗灾措施，原有措施在应对自然灾害时显得尤为乏力，“因灾贫困（或因灾返贫）”问题十分突出。在农村受灾频率高于城市的客观条件下，建立城乡高效科学的应对自然灾害风险的机制，如积极推动农民购买保险、进行家庭储蓄等，这能够较好地应对自然灾害而避免农民陷入贫困。

疾患风险是农民群体面临的重大风险之一，虽然我国在农村医疗改革工作中取得了显著成绩，但与严峻的农村医疗卫生压力相比，现有农村医改规模还远不充足，未能在防范风险和降低脆弱性方面产生重大影响，“疾患贫困（或疾患返贫）”在农村还非常普遍。因此，应该从事前和事后两个层面来降低疾患风险与提升抗风险能力。在事前方面，应建立农村快速就诊通道，升级基础医疗条件，保障农民以最快的速度获取可靠的医疗服务；提高农村卫生水平，降低农村居民患病风险。事后层面的重点在于防范患病后的无资金支持，因此应对目前农村医疗保险制度进行改革，扩大疾病报销范围，扩大医保资金渠道，保障充足的保险资金。

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