我国农村社会组织自治现状及其完善路径

■覃杏花

我国农村社会组织自治现状及其完善路径

■覃杏花

农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是引导、参与和推动农村社会建设的一股重要力量。而农村社会组织在农村社会建设之中作用的发挥，在很大程度上有赖于其自治功能的实现。农村社会组织的自治功能反映的其实是“政府——社会——市场”之间的互动关系。当前，政府对农村社会组织松绑还不够，且社会治理方式尚处于转型期，从而影响了农村社会组织自治功能的有效发挥。今后应从理顺政府与社会组织关系入手，不断培养和强化农村社会组织的自治功能，以最大限度地发挥其在农村社会建设之中的主体作用。

农村社会组织；自治功能；社会协同管理

覃杏花，江西师范大学政法学院讲师，博士生。（江西南昌 330029）

农村社会组织是我国当前一种重要的组织形式。在社会主义新农村建设和社会建设的宏观背景下，农村社会组织的主体作用不断凸显。农村社会组织不仅是农村社会建设的直接参与者，也是农村社会建设的组织者和推动者。农村社会组织能否发挥其在农村社会建设之中的应有功效，在很大程度上取决于其自治功能是否完善。因此，农村社会组织自治功能的培育和完善，是农村社会组织在农村社会建设中主体作用得以发挥的重要环节。

一、自治是农村社会组织的核心功能

当前，我国农村社会组织形态多样，既包括党的农村基层组织，也包括农村各种经济型和服务型组织。农村社会组织的出现和发展，体现了时代要求。从政治体制角度来看，农村社会组织的出现是我国政治体制改革的必然产物，可以较好地促进政府职能的转变；从经济体制角度来考察，农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府——社会——市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。同时，农村社会组织的出现与社会建设密切相关，它对于推动农村社会建设的顺利进行，以及促进社会主义和谐社会的构建具有重要意义。

作为一种组织形态，农村社会组织具有多种特征，而自治性则是本质特征和核心功能。因为农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织，它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征。所谓自治，简而言之就是自我管理。如果缺乏自治功能，农村社会组织的作用就会大打折扣。农村社会组织的自治功能不仅是完善农村社会组织内部管理制度、提升农村社会组织内涵、促进农村社会组织不断健康成长的前提，更是承担政府分离出来的职责和实现社会协同管理格局的关键。高度自治的农村社会组织，不仅可以把自己从政府的过度控制之中剥离出来，使农村社会组织摆脱其附庸地位，而且还有助于农村社会组织在社会管理框架之中按照既定的社会规则体系来追求自身利益和目标，以强化农村社会组织监管机制，实现地方政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动。［1］因此，农村社会组织的自治性不仅有助于其自律、扶助等作用的自觉发挥，还可以有效推动我国政治体制改革的良性运行。可见，农村社会组织的作用能否发挥，在很大程度上取决于其自治功能是否完善。

但是，长期以来，农村社会组织良好生存环境的缺乏，严重约束了农村社会组织自治功能的培育，而新的社会发展形势又对农村社会组织提出了新要求。在经历了经济体制上的“家庭联产承包责任制”和政治体制上的“村民自治”两次重大改革之后，农村社会市场化、民主化成为一种趋势。为了适应新常态，农村社会组织必然要面对重大的结构变革，特别是对其自治功能提出了更高要求。因此，培养和完善农村社会组织的自治功能不仅是社会各界的共识，也成为我国政治体制改革的一个基本目标。而且，我国社会转型也为农村社会组织自治功能的培育带来了前所未有的机遇：社会主义市场经济在农村的深入推进，为农村社会组织的发展提供了良好经济环境；《宪法》、《村民委员会自治法》等法律对农村村民委员会自治地位的肯定，为农村社会组织发展提供了法律保障；国家治理能力现代化的目标定位，为农村社会组织的发展提供了政治保障；“五位一体”建设格局的确立，为农村社会组织自治功能的培育提供了直接动力。

可见，农村社会组织自治功能的完善顺应了历史潮流，是我国社会发展的必然趋势。自治功能健全的农村社会组织，不仅可以更多地承担政府分散的职责，增强农村社会组织服务社会的功能，而且对推动社会治理方式转型、建立社会协同管理的格局具有重要意义。

二、农村社会组织自治功能的现状考察

农村社会组织在我国的出现，是历史的必然选择。但是，在不同的历史时期，农村社会组织的形式以及承担的社会作用存在较大差异。改革开放之前，我国农村社会组织的种类和数量都有限，而且主要限制在人民公社和生产大队之中。改革开放之后，由于人民公社和生产大队的解体，依附其上的村、队等农村社会组织也自然解体，农村社会组织的力量被严重削弱。在一段时期内，家庭成了农村社会组织的主要形式。但是，家庭这一传统组织形式明显不能适应改革开放之后的农村社会发展的需要，新的农村社会组织的产生就成为时代发展的必然要求。可是，在改革开放之后的较长一段时期内，农民对农村社会组织的参与度不高，政府对农村社会组织的公共服务提供还不到位，以及在农村社会组织建设中行政化色彩浓厚、政府干预太多，导致农村社会组织发展较为缓慢。特别是一些专业技术领域的农村社会组织以及与农民工、农村经济发展、农业服务等相关的新型农村社会组织，其发展速度更为缓慢。［2］据统计，直到21世纪之初，我国农村社会组织的数量大约有300万个左右，约占全国社会组织总数的三分之二以上。目前，已经存在的农村社会组织，大致可以归纳为以下四类：第一类是政权性社会组织，如党支部、村委会等组织，它们属于具有行政管理和基层自治双重职能的农村社会组织；第二类是经济合作类农村社会组织，如在农村改革过程之中出现的各种专业合作社、经济联合体等组织；第三类是维权性农村社会组织，如农村的各种协会、打工者组织等；第四类是社会服务性组织，主要指不以营利为目的、能提高农民福利的公益性组织，如近年来在不少农村出现的老年协会、扶贫协会、合作医疗等组织。［3］农村社会组织是与政府组织相对应的一个范畴，其对自治性要求较高。但是，目前我国农村社会组织自治功能尚存在诸多缺陷。

首先，政府与农村社会组织之间的关系没有理顺，影响农村社会组织自治功能的发挥。新中国成立以来，我国的社会管理模式有过多次变化。改革开放之前，农村社会管理机制为单向度的国家政治整合，中央政府以集体化的方式进行社会管理。农村先前的一些组织，诸如宗族组织和家族组织等等，被互助组、农业合作社、生产队、民兵组织、贫农协会、妇女协会、儿童团等新的社会组织形式所取代，构成了农村社会管理新的“权力的组织网络”。［4］（P108）总体而言，这一时期属于对农村社会高度集权管理的时期。改革开放之后，为了推动农村社会生产力的发展，农村社会管理发生了转型，主要表现在于政治整合的松绑与社会整合的重启。但是，我国农村社会管理尚处于松绑的启动时期，距离政府对农村社会组织的真正松绑还有相当距离。长期以来，我国实行的是国家与个人相对应的二元机制，农村社会组织力量非常薄弱，而集权文化却又根深蒂固。正因为如此，政府习惯于包揽式管理，排斥其他主体参与社会管理，“大政府、小社会”格局定位稳固。在关系定位上，政府习惯于把农村社会组织作为自己的附庸;在权责划分上，政府权责边界不明朗，越位、错位和缺位现象经常发生。因此，不要说是在农村社会建设领域，就是在农村社会管理之中，农村社会组织的主体地位都没有得到体现。

其次，排斥农村社会组织参与社会事务的管理。由于长期的集权文化的影响，政府与农村社会组织之间被定位于管理者与被管理者之间的关系。政府习惯于单一主体管理，农村社会组织的作用没有得到应有重视。在农村社会管理中，政府把自己作为唯一的管理主体，行政干预渗透到农村社会事务的每一个角落。在具体管理事务中，作风简单粗暴，一言堂、家长制等陋习依然存在，民主气氛不够。政府与农民之间的关系时常脱节，两者之间缺乏应有的互动，导致农民对社会管理的参与程度不够，积极性受到严重影响。［5］即使在新形势下，上述计划经济体制下形成的管理模式还没有根本消除，集权化管理方式依然具有一定市场。由此，农村社会组织对农村社会事务的协同管理自然无法实现。

再次，农村社会组织对自身功能定位不够准确，没有很好地挖掘自身的自治功能。在现代社会，社会组织是推动社会发展的一支重要力量，因为它承担了越来越多的从政府分离出来的社会职责。从本质上来说，农村社会组织是广大农民实现自我管理的主要形式。健全的农村社会组织，不仅有助于推进基层民主，发挥农民的主体作用，而且还可以有效地对农村社会经济发展和农村社会事业等农村社会公共事务实行有效管理。但是，农村社会组织上述作用的发挥，有赖于其自治功能的实现。可是，长期以来，我国农村社会组织对其自身的定位存在问题。当前，不少农村社会组织还没有完全适应社会主义市场经济的要求，未能建立一整套农村社会组织的运行机制。因此，在关系定位上，不少农村社会组织依然习惯于对政府的依附和服从，缺乏工作主动性，难以承担从政府部门分离出来的社会职责，也无法弥补政府职能的不足。其结果是，不少农村社会组织未能在各自的专业领域里发挥其应有的作用，难以有效地参与和指导农村社会建设。

三、完善农村社会组织自治功能的路径

农村社会组织的自治功能，既与农村社会组织自身特性有关，也取决于政府与农村社会组织之间关系的定位。“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权，在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’。而上述目标的实现，至少有赖于三方面内容的实现：其一是培植新的社会组织，其二是改革现存社会组织，其三是实现社会对政府事务的参与。”［6］因此，农村社会组织要苦练内功，在提高广大农民素质的基础上，提升农村社会组织自治功能。同时，也要处理好政府与农村社会组织之间的关系，建立社会协同管理的政治格局。

（一）正确处理政府与农村社会组织之间的关系

首先，政府必须对农村社会组织松绑。政府对农村社会组织松绑是完善农村社会组织自治能力的前提，只有在政府对农村社会组织真正“松绑”的前提下，农村社会组织才能够完全参与到农村社会建设之中，其自治功能才能得以有效发挥。在形式上，必须改革对农村社会组织的管理模式，变登记制管理为备案制管理，使农村社会组织可以摆脱行政部门的干预，给农村社会组织以充分的发展空间，促进农村社会组织不断发展壮大；在实质上，农村社会组织必须成为一个自我管理的实体。只有农村组织实现了自我管理，农村社会组织的主动性、积极性和创造性才能得到充分发挥。通过对农村社会组织的松绑，改变农村社会组织的附庸地位，把农村社会组织从政府的束缚中解放出来，农村社会组织才能在社会公共事务管理之中承担一定的职责，最后形成多元主体共同参与管理社会事务的政治格局。

其次，必须理顺政府与农村社会组织之间的权责关系。转变政府职能是社会主义市场经济发展的必然要求，也是我国当前政治体制改革的内在要求。在处理政府与农村社会组织之间的关系中，权责划分是关键。权责关系没有处理好，势必会影响农村社会组织自治功能的实现。“现阶段的社会建设，必须推行体制改革，形成社会建设的动力机制和保护机制。放手发动群众，调动各方面的积极性，大力发展社会组织、社会团体、民间组织，转变政府职能，把社会事务交给社会去做。”［7］（P167）如果政府职能没有转变好，政治体制改革就会受到影响，社会建设也会难以深入发展，我国就可能会陷入“中等收入国家陷阱”而难以自拔。在转变政府职能过程之中，必须加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治。政府不能缺位，也不能越位和错位，通过转变政府职能，强化农村社会组织处理社会事务的能力，以最大限度地培育农村社会组织的自治功能。

（二）加速社会治理方式转型

农村社会组织的出现是中国共产党转变执政方式的结果，也将进一步推进中国共产党执政方式的深层演进。党的十八大以来，国家治理能力现代化被作为全面深化改革的重要内容之一，［8］（P367）农村社会组织应该成为农村社会事务的管理主体。治理是一种公共管理活动和公共管理过程，民主、分权、参与、协商、合作等是治理理论最核心的内涵。因此，治理的本质是各种公共的或私人的个人和社会机构共同参与管理，是一种双向合作的互动关系，而非单向的管理模式。治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益。在这种管理模式之中，管理主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。［9］换言之，在现代治理方式视角下，在对农村社会事务的管理当中，农村社会组织可以取代政府，成为管理主体。政府应当进一步把不该由政府管的事项交给企业、社会组织和中介组织。在转变治理方式过程中，要引导各类农村社会组织加强自身建设，增强服务社会能力，支持它们参与社会管理和公共服务，发挥广大农民参与社会管理的基础作用。通过农村社会组织的参与，以形成在农村社会建设中的“党委负责、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，把农村社会组织从管理客体变为管理主体，实现政府治理和社会自我调节、居民自治之间的良性互动。

此外，在社会管理转型之中，政府必须实现由统制型向服务型转变，政府应该为广大农民和农村社会组织提供基础性服务。完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证的渠道，建立和完善农民利益的诉求表达机制，促进参与式民主的发展，努力打造服务型政府。

（三）提升农村社会组织自治特质

农村社会组织的自治能力不仅需要培养，也需要挖掘。对于一些过去已经存在的农村社会组织，要规范其组织形式，通过引导的方式，挖掘其自治功能，帮助其树立主体意识，摆脱它们对政府的过分依赖和服从心理，培养其处理农村社会事务的能力。而对于一些今后需要成立的新型农村组织，自成立之始，就必须以培养自治性为主要抓手。新型的农村社会组织，诸如农民新型合作组织等，有着较强的专业性，对其自治性要求就更高。这些组织不仅需要自己管理自己，而且还要大力承担政府分离出来的职能，承担对专业性较强的农村社会事务的管理。因此，对于这些新型农村社会组织，自组建之初，就必须以培养其自治性为根本宗旨，规范其组织形式，以发展农业生产、富裕农民生活、服务农村社会建设为目的，按照进退自由、权利平等、管理民主的基本要求，促进上述农村新型社会组织的健康发展，发挥其在社会事务管理之中的主体作用。［10］（P482）通过自治能力的培养，使得新型农村社会组织以崭新的面貌出现。如此，农村社会组织不仅对于农村社会建设的推进有较积极的效果，而且对于促进社会治理转型以及社会协同管理格局的确立等方面，都会具有极好的推动作用。

［1］唐建平.农村社会组织建设对策研究［J］.湖北社会科学，2010,(12).

［2］张艳国，刘小钧.我国社区建设的困境与出路［J］.当代世界社会主义问题，2013,(3).

［3］王习民.中国农民组织建设的现状——中国农民组织建设入户调查问卷分析报告［J］.中国软科学，2005,(9).

［4］强世功.法治与治理——国家转型中的法律［M］.北京：中国政法大学出版社,2003.

［5］狄金华.中国农村社会管理机制的嬗变——基于整合视角的分析［J］.吉林大学学报，2012,(5).

［6］郑永年.如何建设中国大社会［N］.联合早报，2013-03-05。

［7］陆学艺.当代中国社会建设［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.

［8］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社,2014.

［9］龙献忠.治理理论：起因、学术渊源与内涵分析［J］.云南师范大学学报，2007,(4).

［10］李云才.中国农村现代化研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2004.

【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2015）09－0200-05